关于对某区金融扶贫工作调研及建议
为了推动全**金融扶贫工作，由**政协组织部分委员对全**农牧民贷款现状、债务、用途和偿还等情况进行了调研。
一、基本情况
消贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。在中央扶贫政策的组合拳中，金融扶贫是增加扶贫投入的重要渠道，是脱贫攻坚的关键举措，《中共中央国务院打赢扶贫攻坚战的决定》涉及金融扶贫的内容就有20条，金融扶贫成为打赢扶贫攻坚战的重要措施。
**年，我**各类扶贫资金达到10亿元以上，其中自治区专项资金24208万元；**级财政预算安排扶贫开发专项资金5900万元，比去年增长36%；各**县区财政预算安排5000万元，比去年增加150%；人民银行安排支农再贷款7.35亿元，比去年增长100%；安排“金融扶贫富民工程”贷款5.5亿元以上。
我**扶贫贷款途径主要是**农业银行、**农发行、**中国银行、**农村合作金融机构、邮政储蓄银行。大多数贷款农牧户主要用于农牧业生产、医疗支出、购买或修建房屋、子女上学等。
（一） “金融扶贫富民工程”情况。**年11月，自治区扶贫办、农业银行启动“金融扶贫富民工程”，锡**8个**县被列入工程实施范围。其中：国贫县3个，分别为**、**、**；区贫县5个，分别为**、**、**、**、**。涉及49个乡镇的9.12万贫困人口。目前，8个贫困**县担保补偿资金专户已全部开立，自治区划拨的1.65亿元贷款担保风险补偿金已全部到帐，合作协议全部签订，确保了“工程”顺利开展。截至**年5月25日，**农业银行累计投放“金融扶贫富民工程”贷款26亿元。其中，累放“金穗富农贷”25亿元，覆盖58个乡镇（**）、596个行政村（**）覆盖率70%，支持了4.3万户农牧民；累放“金穗强农贷”1.1亿元，支持了15户产业化扶贫龙头企业。累计收回贷款6.7亿元，1.3万笔，实现政府风险补偿15笔、443万元,后续追索贷款本息合计392.46万元。贷款的期限为1－3年，利率按基准利率上浮40%。
“金融扶贫富民工程”由政府建立风险补偿机制，从**年到2018年每年为自治区级领导干部联系的我**3个重点贫困**县各投入1000万元、为其他5个贫困**县各投入500万元专项资金，合计每年5500万元，5年共计2.75亿元，专户存入我**农行，用于对“金融扶贫富民工程”贷款的风险补偿。对逾期超过两个月，**县支行追偿两次未收回的贷款本息，在确认农行无道德风险的前提下，由政府风险补偿资金偿还。从目前来看，贷款无逾期及不良贷款，未发生以风险补偿资金代偿贷款本息情况。同时，扶贫部门对建档立卡的贫困户及扶贫龙头企业贷款分别按照年率5%、3%的标准贴息。**农业银行创新出台“金穗富农贷”和“金穗强农贷”两项产品，依托政府风险补偿资金并积极引入其他有效的风险缓释机制，每年累放金融扶贫富民贷款5.5亿元左右，5年累放27.5亿元。按照“商业运作”和“放得出、收得回、有效益、能致富”的原则，重点支持贫困**县有生产经营能力、有还本付息能力的农牧户、农民专业合作组织和扶贫龙头企业。
（二）“扶贫富民”贷款情况。中行**分行通过与**市扶贫办对接，以担保基金撬动信贷资金，以信贷资金扶持贫困农牧户脱贫致富、解决贫困农牧民和农牧业专业合作社、龙头企业融资难为着力点，研发“扶贫富民”贷款特色创新产品。贷款主要用于农牧业生产经营过程中的资金需求，贷款金额不超过借款人所需资金的70%，单笔最大金额不超过500万元；贷款期限一般为一年，贷款利率执行同期基准利率上浮45%。截止**年末，累计投放“扶贫贷”1778万元，覆盖4个**、20个**中的406户农牧户。
（三）农村信用社扶贫贷款情况。全**农村信用社不断加大对农牧区扶贫工作的支持力度，全力支持贫困农牧户的生产、生活,在利率方面给予贷款户利率优惠，目前，农村信用扶贫贷款支持户数为3531户，单笔规模为0.5－10万元，贷款余额为13065.47万元，在利率方面不超过年基准利率6.75%，目前普遍执行5.75%。
（四）全**农村牧区民间借贷情况。**统计局民调中心对全**农牧户间借贷情况进行了抽样调查，共抽样本25350户。民调显示，调查成功的9896家农牧户样本中，4667家有民间借贷，占总数的47.16%。借贷户借贷总额为3.05亿元，户均借贷6.53万元。按农区牧区划分，本次调查访问成功样本中包括：农区样本2637户，牧区样本7259户。其中农区有民间借贷的1311户，占农区样本的49.71%，借贷户民间借贷总额为775.85万元，户均借贷5.91万元；牧区有民间借贷的3356户，占牧区样本的46.23%，借贷户民间借贷总额为22705.69万元，户均借贷6.77万元。结果表明，农区民间借贷户数所占比重高于牧区，但农区户均民间借贷数额比牧区低。民间借贷绝大多数农牧户借贷额度在10万元以下，其中5.76%的农牧户借贷金额在1万元（含）以下；29.46%的农牧户借贷1万-3万元（含）；24.41%的农牧户借贷在3万-5万元（含）；25.69%借贷在5万-10万元（含）；14.68%的农牧户借贷在10万元以上。分农牧户来看，借贷额度大的牧户所占的比重明显高于农户，特别是在5万-10万元（含）区间，牧户所占比重高出农户近5个百分点。调查显示，农牧户民间借款月利息在1-2分（含）区间内所占比重较大，达到40.17%;2分以上占25.45%;无息借款占比29.92%。农牧户民间借贷还款期限在1年以下的短期借贷占55.43%，1年以上的中长期借贷占44.57%。分农牧户看，因牧户贷款利息较高，所以短期借贷所占比重较大；农户无息或低息借贷较多，故选择中长期借贷比例较高。全**共有151843户农牧户，通过对抽样调查结果进行数据测算，全**农牧户民间借贷总额约46.13亿元，其中牧户民间借贷总额约24.67亿元，户均借贷约3.13万元；农户民间借贷总额约21.46亿元，户均借贷2.94万元。
（五）全**金融扶贫工作开展情况。一是引导金融机构加大对贫困地区的信贷支持力度。截止**年4月末，全**8个贫困县人民币各项贷款余额187.5亿元，比年初增长4.86%，高于全**金融机构人民币各项贷款增速0.9个百分点；新增贷款8.69亿元，占同期全**金融机构新增贷款总额的35.43%，比上年末提高1.71个百分点。确定太仆寺**为“央贷扶”试点地区，利用1亿元人民银行扶贫再贷款，地方配套1000万元风险补偿资金，按1：1 0左右比例放大贷款规模，由地方法人金融机构按市场化运作，引进保险公司履约保证保险和人身意外伤害保险，降低贫困户贷款门槛和风险，解决贷款难、贷款贵问题，实现扶贫惠及面的不断扩大。二是加大对贫困地区的倾斜支持。设立扶贫再贷款，利率在正常支农再贷款利率基础上下调1个百分点，引导地方法人金融机构切实降低贫困地区涉农贷款利率水平。合理确定扶贫再贷款使用期限，为地方法人金融机构支持脱贫攻坚提供较长期资金来源。截至**年4月末，8个贫困县地方法人金融机构累计使用扶贫再贷款4.53亿元，占全**再贷款累放额的60.56%，比上年末提高1.38个百分点。对5个贫困县新增扶贫再贷款实行降1个百分点的利率优惠。贫困县地方法人金融机构农户贷款加权平均利率为10.07%，同比下降1.93个百分点。三是各金融机构大力开展农村金融产品和服务模式创新。农业银行锡**分行的“金融扶贫富民工程”，已累计投放贷款25.29亿元，支持贷户4.26万余户，**年前4个月新增1.95亿元。中行**分行与**市扶贫办对接，以担保基金撬动信贷资金，开办“扶贫富民”贷款。累计发放“扶贫贷”1862万元，支持贷户428户，**年前4个月新增84万元。邮储银行锡**分行与锡**扶贫办签署战略合作协议，坚持开发式扶贫，利用“三到村三到户”项目资金，大力发展扶贫小额贷款。累计发放贷款1083万元，支持贷户136户。在符合国家经济、产业、信贷政策的条件下，全**农村合作金融机构以“一县一品”为载体，共创新推出支农信贷产品和服务方式20多个，贷款余额达到81.23亿元，较好地满足了多层次、多元化的“三农三牧”金融服务需求。四是大力推进贫困地区普金融发展。截止**年4月末，全**8个贫困县有县级银行业金融机构及网点152个，基本实现了具备商业可持续发展条件的乡镇全覆盖。共设立助农取款点560个，布放ATM机、POS机等自助设备6245台，基本实现了**村“助农金融服务点”全覆盖，农牧民足不出村就能享受到便捷的金融服务。
二、金融扶贫工作存在的问题
（一）扶贫贷款投放发展不平衡。从全**农行各支行投放情况看，一季度末有八家支行完成春天行动计划，其中**、**和**支行三家支行投放速度较快，但仍有六家支行未完成春天行动计划；从产品看，农村牧区个人生产经营贷款增量主要集中在**、**、**；**、西乌、**、**、**支行较年均下降。重点贫困**县贷款增量计划完成难度较大，今年自治区分行给我**农行下达重点贫困**县贷款增量计划31000万元，从一季度重点贫困**县贷款投放情况看，**、西苏、**3家支行各项贷款增量分别比年初增加306万元、48万元和434万元，但较目标计划仍然差距较大。
（二）扶贫贷款基础管理存在较多薄弱环节。随着金融扶贫富民工程的推进，贷款总量的不断扩大，金融部门的管理和服务压力倍增，管控手段和措施难以真正落实。从贷款清收效果看，部分行存在“前清后增”，清收措施单一，阶段性突击清收的情况较为普遍。
（三）个别地方政府与银行沟通不畅。一些地方政府职能部门与银行协调沟通不畅，政府风险补偿落实不到位。政府相关部门推荐扶贫龙头企业客户较少，不能充分发挥企业在扶贫开发工作积极作用。个别**县相关部门推荐客户过于零散，而且贷款资金规模分配搞平均主义，导致“工程”整体推进缓慢。根据扶贫部门和农业银行双方共同签署的《合作协议》要求，贷款逾期两个月以上，经农业银行与扶贫部门共同调查确认后，需进行风险补偿。但在具体操作过程中，部分**县风险补偿工作开展的十分困难,如西苏支行**年“富农贷”逾期超100天以上，共3户，金额15万元，目前没有按照协议规定给予补偿。
（四）政策宣传不到位，贫困户认识存在偏差。“金融扶贫富农工程”宣传较为滞后，大多数农牧民对该政策的具体服务对象、贷款期限、贷款方式等内容理解的很模糊。一些农牧民认为农业银行发放的金融扶贫富民贷款是政府部门发放的救济贷款，存在相互攀比贷款心理，而不清楚这是地方政府委托农业银行发放的贷款，从思想上没有认识到金融扶贫富民工程是自治区政府出台的由金融、财政、扶贫办三家部门联合扶持贫困县农牧民脱贫致富的政策。
（五）扶贫贷款抵押难、担保难。目前，由于缺乏农村土地承包经营权、草牧场承包经营权、农村牧民房屋产权和林权的确权机构、评估机构和抵押机构，在“四权”抵押方面，相关配套设施的不尽完善，使得农牧民拥有的农村土地、农村住房、草牧场及林地不能作为贷款的有效抵押，从而不能办理相关抵押贷款；其次由于近年来个人征信系统上线，个人贷款及担保情况之金额影响征信记录的好坏，大部分农牧民不愿意作为担保人，使得农牧民贷款担保难。个别地区政府融资担保机构缺失，有的**县即便有了融资担保机构，但发挥作用也不够明显。
（六）贫困户收入单一，还款难度增大。因近年来自然灾害严重，使得农牧民本来单一的收入变得更加微薄，贷款偿还能力不强，质量受到影响，金融部门既要满足农牧民生产生活自己需求，加大信贷资金投入，同时又要考虑自身的经济效益和投放贷款风险，加大了经营难度。
（七）贫困户形成的不良贷款和民间借贷居高不下。造成涉农涉牧商业银行预期未还贷款的主要原因：一是从生产经营情况看，农牧业是受自然灾害影响最大的行业，农畜产品市场瞬息万变，农牧户单一的小生产和大市场的矛盾突出，导致生产经营具有较大的市场风险，抗风险能力差，生产规模小，赢利能力差，导致贷款不良率高。二是从消费观念上看。部分农牧民缺乏理财能力，一些农牧民存在“超能力消费”，把本应用于生产生活和建设上的贷款，用于购车、购买不必要的电子产品上，导致民间借贷比较严重，很多民间借贷户都有商业银行欠款，还款难度较大。全**有三成多的农牧户已经无力偿还清欠债，这部分农牧户如何脱贫将是各级党委政府亟待解决的难题。三是个别农牧户因大病不治、久病不愈和因缺少劳动力而导致的无力清还贷款。如，全**农村信用社到**年3月末，12家**县联社涉及不良贷款金额2,821.1万元，目前难以清收。
三、几点建议
（一）加强政府的主体责任。在扶贫工作中，要明确各级政府的主体责任，各级政府要积极主动与金融机构加强联系，及时向金融机构通报脱贫攻坚规划和实施方案、贫困户档案、金融服务需求等，建立长效沟通机制。财政部门要积极主动与金融机构联系，做好贷款贴息资金对接工作，及时兑现各银行的贴息和补偿资金。解决好贴息类贷款资金申请难度大、流程繁琐、到位周期长、不能及时贴息的现状。据调查，截止到**年12月，全**各农村合作金融机构财政贴息类贷款应贴息金额为1488.72万元，欠息357.76万元。
（二）完善市场信用担保机制。各级政府应从扩大担保规模，提升担保能力出发，进一步完善农村牧区担保体系。要从支持“三农三牧”发展出发，加大投入，建立完善农牧业担保基金体系，建议**级财政预算要给国贫区贫**县安排一些预算资金，与各**县共同出资组建地区担保机构或由**级担保机构进行再担保，发挥财政资金“四两拨千斤” 的作用。通过融资担保、贴息等撬动更多金融资源支持扶贫。落实好免抵押、免担保的扶贫小额信贷、扩大保险覆盖，减少因病、因灾返贫。**年4月镶**被确定为自治区草牧场承包权抵押贷款试点，将草牧场经营权证作为草场权抵押进行抵押贷款，取得了一定的成效，建议**应尽快推动草场、林地确权流通体系建设，以便在全**推广。
（三）努力改善农村金融信用环境。各级政府要构建统一的农牧区信用等级评定体系，共享信用评定结果，降低信用评定成本，积极改善农牧区信用环境。继续推进信用户、信用**村、信用**乡镇创建活动，建立覆盖所有农牧户和农牧区的征信体系，改善农牧借贷双方信息不对称的状况，切实防范信用风险。要支持涉农金融机构通过法律途径清收不良贷款，加大农村金融债权案件执行力度，提高执行率，严厉打击恶意逃废银行债务的行为。
（四）引导金融资源向贫困户倾斜。各级政府相关部门要向金融机构提供精准扶贫方案、贫困户名单，逐户落实准确掌握贫困户的实际情况，制定长效的金融扶贫计划。在有效防范金融风险的前提下，引导金融资源向贫困户倾斜。采取农户小额贷款、农户联保贷款、富民卡授信贷款等方式进行投放，切实降低准入门槛，最大程度上便捷贫困户生产生活所需。做到一户一本台账、一户一个脱贫计划、一户一套帮扶措施，让贫困地区农牧业、农村牧区和农牧民得到更高、更实惠的金融服务。
（五）增加信贷资金的投放量。要拓展扶贫小额信贷适用范围，更好满足建档立卡贫困户生产、创业、搬迁安置等各类贷款需求，对建档立卡贫困户5万元以下、3年以内的贷款，采用信用贷款方式，不设抵押担保门槛；对有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户保证应贷尽贷；实行利率优惠，利率水平原则上不超过基准利率+贴息。支持银行业金融机构对有在读高校学生的贫困户发放生源地助学贷款，学生在读期间利息全部由财政补贴，延长贷款期限至最长20年。
（六）合理设定贷款期限。金融机构本着“保本微利、让利于农”的原则，在自身承受能力范围内实施最优惠利率。根据借款人实际情况、贷款需求及种养业生产周期合理设定贷款期限。由于我**目前贫困户贷款增速高于农牧户贷款平均增速，根据我**产业特点，应该增加中长期贷款投放，使贫困**县中长期贷款增速高于各项贷款平均增速。加大政府部门同商业银行协调力度，在防范金融风险的同时，协调商业银行加大对我**扶贫工作金融支持，将部分短期贷款调整为中长期贷款，如一年期贷款变为三年或五年。
（七）创新还贷机制。对“因借贷致贫”暂无能力偿还而又有生产经营能力的贫困户、各级政府与金融部门积极研究探讨在债务主体责任不变的前提下和在甄别债务基础上，一是对贫困户因病、因灾借贷民政部门要从救济救灾资金中给予贴息；二是对因农畜产品价格波动影响还贷困难的贫困户，采取政府信用兜底“借贷置换”，也就是银行的“借新还旧”将原来贫困户高息短期的债务，通过政府担保平台与金融机构协商置换成低利率、长期的银行贷款。不仅降低了贫困户利息负担，解决贫困户“春贷秋还”恶性循环的境地、也给贫困户“休养生息”发展生产的机会。同时对金融部门而言将贫困户债务通过信用更高的政府担保，可以降低银行不良贷款比例和风险，而银行持有资产由高息短期贷款变为低息长期的资产。
（八）提高呆坏账核销率。相关部门要积极推行和落实信贷尽职免责制度，根据贫困地区金融机构贷款的风险、成本和核销等具体情况，对不良贷款率实行差异化考核，适当提高贫困地区不良贷款容忍度，提高金融机构呆坏账核销效率。各级政府财政贴息要保证及时到位，化解金融机构风险；制定相关政策，对于部分特困户的银行贷款呆坏账，建议财政部门和金融部门要给予补贴进行核销。
（九）加强宣传教育。各级政府要加大宣传教育力度，引导农牧民合理、理性贷款、消费和投资，坚决杜绝寅吃卯粮现象的发生，增强农牧民理财意识，大力倡导艰苦奋斗和勤俭节约精神，把有限的资金用于生产生活和基础设施建设上。对于目前全**民间借贷现象，建议各级政府出台相关政策措施进行整顿规范，对民间借贷利息超出国家规定基准利率四倍的要依法依规进行严厉打击。
（十）发挥好各银行的优势。各金融机构要根据市场定位、机构优势和自身能力，制定扶贫开发规划。建议农业发展银行要发挥政策优势，加大贫困地区基础设施、公共服务设施、移民搬迁、生态保护、教育扶贫等领域的资金投放，加快改善贫困地区、贫困人口生产生活条件。农业银行要拓展“金融扶贫富民工程贷款”的辐射面，提升对贫困地区的综合服务水平；中国银行要继续在**市开展 “扶贫富民”贷款的基础上，向全**各**县市延伸业务范围，通过担保基金撬动信贷资金，以信贷资金扶持贫困农牧户脱贫致富。邮政储蓄银行要积极拓展针对贫困户的小额贷款业务，探索资金回流贫困地区的合理途径；农村中小金融机构要依托网点多，覆盖广的优势，继续发挥好农村牧区支农主力军作用。在坚持服务“三农三牧”的前提下，在风险可控的基础上放宽扶贫贷款资格、期限、利率等，确保贫困人口受益。
（十一）加大政银合作力度。各级政府要进一步解放思想，广辟资金来源，积极争取国开行和人民银行扶贫再贷款等专项金融扶贫资金。据了解，目前国家开发银行已经与河南、新疆等17省市区签订了开发性金融支持脱贫攻坚合作协议，未来5年国家开发银行将安排不低于15万亿于融资总量，精准支持贫困地区基础设施、易地扶贫搬迁、特色产业发展、教育卫生改善等领域。建议我**加大协调力度，积极争取国家开发银行的扶贫项目。另外，要积极争取人民银行扶贫再贷款，向我**金融机构提供长期、低成本资金。要高度重视和争取“央贷扶”工程，以降低贫困户贷款门槛和风险，解决贷款难、贷款贵问题，实现扶贫惠及面的不断扩大。
（十二）提高政府服务金融的能力。各级政府要做好协调服务工作，提升服务意识，增强地方政府服务金融业发展的能力。主导开展社会征信系统建设，建立和完善社会信用正向激励和逆向惩戒信用机制，营造诚实守信的社会信用环境，使银行放心投放贷款。建立信用风险补偿金制度，对银行机构向贫困农牧户发放的贷款，按担保方式的风险程度，给予不同比例的风险补偿，支持金融机构发展小微企业、“三农”领域的融资服务。各级政府加大协调力度，各**乡镇、**村要协助金融部门清收贷款工作。
