创新干部选拔任用机制的对策与研究第2页
信等形式打招呼；有的宴请亲朋好友，利用老同学、老同事、老乡等拉关系；有的托人情、请推荐人对自己“多多关照”，产生“利益票”、“人情票”。还有的干部从民主推荐和选举时的临时拉票变为平时就注重“人情积淀”。请客送礼、甚而以金钱作交易拉关系、做铺垫；还有的干部害怕丢票，工作中不敢坚持原则做老好人；有的说，打招呼的不一定投你的票，不打招呼肯定不投你的票，拉不到票绝对不行，这种愈演愈烈的拉票现象，引发了不正当的竞争，扰乱一个地方的党风政风和社会风气，也影响了干部队伍的风气。
（四）干部竞争择优机制不够完善，优秀干部脱颖而出的渠道不够畅通，干部能上不能下、能进不能出问题尚未得到有效解决。
长期以来，“论资排辈”的理念已经为广大基层群众所接受。在单位群众民主推荐中，往往推荐工作时间长、有资历的中年干部，一些优秀的年轻干部难以在民主推荐中脱颖而出。
近些年各地各部门虽然在解决干部能上不能下的问题方面进行了积极的探索，但是干部“能下”的问题还未得到有效解决。由于“下”的标准、程序不好把握，变相的能上不能下的现象依然存在。一名干部只要跨进“官”门，那怕在其位不谋其政，那怕相形见绌，只要无过便是有功，便可以终身当官。领导干部因能力与年龄原因，从党委、政府所谓一线职位转到人大、政协所谓二线职位是司空见惯的现象；领导干部因工作失误造成损失受到处分，易地为官的现象也屡屡发生。正是由于干部选拔任用中事实上存在的出口难以畅通，加之受领导职位数额的严格限制，使得优秀干部脱颖而出的渠道不畅通。
（五）干部约束机制不够有力，特别是对一把手的用人权缺乏严格有效的监督。
监督是为了更好地用权，防止权力异化，从这个意义上讲，监督应是被监督之外的异己力量。国外的学者都认为：为了免于常出错误，为了必要时可迅速挽回有害的影响，被选出官员的公职行为与决定必须由公众经常加以评论。但我们对选拔的监督，最有力量的还是体制内的力量，而不是一般民众或其他社团。体制内监督从某种意义上讲，选拔者本身也是监督者，监督自己的选拔活动。正如任何人不想为难自己一样，选拔实际上成为一种不受监督的权力。选拔的监督体制强化现行的选拔体制，使干部的选拔范围越来越小，选拔者只能在现在的干部存量中选择，体制外的大批合格人才无法进入组织视野。不仅如此，干部约束机制不够有力，特别是对一把手的用人权缺乏严格有效的监督，也容易助长选拔中的权力异化。从已经发生的一些县委书记买官卖官腐败案例来看，为什么一个县委书记敢于根据行贿额“闭门圈干部”，全然不顾党纪国法，藐视《党政领导干部选拔任用条例》和《公务员法》相关民主程序的规定，最根本的原因是县委书记事实上的委任制造成的权力过大局面没有根本改变，普通党员群众缺乏对这种“权力过大”状况制约的有效渠道，也缺乏制约的具体方法和手段，以至于在干部选用过程中“买官卖官”这一恶习屡禁不止，贻害党风和社会风气。
（六）选人用人的不正之风屡禁不止，整治吏冶腐败任务艰巨。
1.从干部选拔任用工作的主体来看，选人用人上的不正之风主要表现为：选人用人标准坚持不严格。有的以人划线、以地域划线，重用身边的人、跟自己联系紧密的人；有的偏重于用“听话”的干部，对有思想、有能力、有棱角的干部不放心、不敢用、不愿用；有的以干部任用送“人情”，重用领导打招呼的人；有的在班子成员之间、部门之间搞平衡照顾。一个单位的人提拔了，其他单位也要提拔所谓的“自己人”。
选人用人程序履行不规范。一是简化程序。有的以民主测评代替民主推荐，有的假“组织推荐”之名，不进行民主推荐。二是颠倒程序。有的先提用人意向再由组织部门履行程序；有的主要领导先开会商定，再上党委或党组会讨论。三是虚化程序。有的在确定考察对象时，以“不能简单凭票取人”为由，想方设法将想用的人列为考察对象；有的在组织考察时，对敢讲真话的同志，不安排参加谈话。四是程序空转。一些人把卖官隐藏在“正常程序”之中，自己要提拔的人不在“圈内”就不点头不研究，表面上走的是正常程序，实际上搞的是“暗箱操作”。
选人用人纪律执行不坚决。有的个人取代组织，以个人圈阅等形式代替党委（党组）集体讨论，搞“家长制”，个人说了算；有的在调离后，干预原任职单位的干部选拔任用；有的不落实回避制度；有的超职数选配干部，突击提拔调整干部。
2.从干部选拔任用工作的客体来看，选人用人上的不正之风主要表现为：跑官要官。一些干部奉行“朝里有人好做官”的信条，千方百计找门子、拉关系，四处“跑官要官”。一些埋头苦干、政绩突出的干部，面对有些人的“又跑又拉”，心理上不平衡，迫于无奈加入到跑官要官的行列。
行贿买官。有的对个别领导干部中意志薄弱者，直接以金钱作交易换取官职；有的利用逢年过节、婚丧嫁娶等时机，对领导干部大搞“感情投资”；有的把领导干部家属子女作为主攻对象，投其所好，送其所要。
上述这些问题尽管不是主流，但如果任其滋长，就会破坏民主损害民主声誉，干扰民主的进程，使改革偏离正确方向，必须引起高度重视。解决创新干部选拔任用机制中的突出问题，实现吏冶清明，关键在改革，希望在改革，根本出路在改革。
二、创新选拔任用干部机制的对策建议
用什么样的人、涉及到举什么旗、走什么路的问题，让什么样的人掌权，关系到党之兴亡、政之得失、民之喜忧。实践证明，要选准人、用好人，提高选人用人的质量和公信度，最根本的还是靠制度。因为人都是有思想、有感情的，人看人难免有看走眼的时候，人选人难免有选不准的时候，人管人难免有感情用事的时候。防偏纠错，贵在有章法，选贤任能，制度是根本。只有进一步深化干部人事制度改革，形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，才能最大限度地杜绝用人上的失误，真正让德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀干部脱颖而出。
（一）规范干部选拔任用初始提名制度，是创新干部选拔任用机制的关键。
初始提名是干部选拔任用工作的第一道关口，也是提高选人用人质量的关键。改革开放以来，选拔任用干部的各项程序逐渐完善，但是，只有被提名为候选人才能进入一系列程序。如果初始提名掌握在少数人手中，那么，无论程序多么完善，其“公正”性都是大打折扣的。所以，初始提名是监督“一把手”用人权的重点所在，是创新干部选拔任用机制的重中之中，也是深化干部人事制度改革进程中必须攻克的难点之一。规范干部选拔任用提名制度主要包括如下内容。
1.要规范内容。明确提名主体，解决“谁有权提名”的问题。合理规范领导干部特别是一把手的提名行为，鼓励多种渠道推荐干部，根据不同职位特点，采取组织部门推荐、干部群众推荐、领导署名推荐、干部个人自荐等办法，广开举贤荐能之路。坚持集体研究确定提名人选，防止个人说了算。规范提名程序，解决“如何提名”的问题，使隐性权力显性化、显性权力规范化。明确提名条件，解决“那些人可以被提名”的问题。
2.健全制度。建立署名提名制度，领导干部个人提名必须署名提交书面材料，介绍被提名人选的有关情况、提名理由，申明与被提名人的关系等。落实民主推荐提名制度，坚持无论是组织提名，还是领导个人提名，都必须经过民主推荐提名。建立干部任用提名情况在领导班子内部公开制度，及时公开酝酿提名，推荐提名，组织部门提名或个人提名等有关情况。
3.实行首提责任制。明确主要领导、分管领导、组织人事部门及其他推荐人的责任，建立责任追究制度，坚持权力和责任相统一、权责明确，严肃选人用人失察失误责任追究。
（二）增强民主推荐的科学性真实性，是创新干部选拔任用机制的重点。
民主推荐的科学性真实性，不仅成为评价使用干部的重要依据，而且关系到选人用人的正确与否，是防止扩大干部工作民主后造成“民主失真”问题的关键，我们既要尊重民意，又要对情况深入分析，不能简单地以票取人。增强民主推荐的科学性真实性主要包括：
1.要合理划定参与范围，解决因民意代表性不足引起的民主失真问题。民主推荐的科学性真实性，很大程度上取决于民主推荐的数量和质量。科学合理界定民主推荐的范围，根据知情性、代表性和相关性的原则，采用“管他的”、“他管的”和“他服务的对象”的标准来划分参加人员，包括要有生活圈的人员，采取多种形式和途径，向被测评人的邻居，经常往来的人员进行了解，把下属慑于权威，碍于情面不便或不敢反映的情况真实掌握起来。
2.改进推荐方式，解决因信息不对称引起的民主失真问题。干部的工作性质和分工不同，群众对干部的了解程度各有差异，从而会造成干部信息的不对称。参与民主测评的人员对干部的工作不知情或知情面不宽，难免会投“盲目票”、“印象票”。因此，要实行“二推一述”，给人选创造合理表达意愿和展示才华的渠道，形成引导干部依法有序竞争的良性机制。
3.适度公开推荐结果，解决因民主参与者消极漠视带来的民主失真问题。适度公开民主推荐测评的结果，是落实群众选拔任用干部“四权”的需要。因此，要在公开时间、内容范围、形式等方面分类实施，做到主动公开与被动公开，全面公开与部分公开，过程公开与结果公开“三结合”，既落实群众的知情权、提高干部群众参与的积极性，又行使好“党管干部”的调控权。
4.正确运用推荐结果，解决因简单以票论票引起的民主失真问题。对民主推荐票进行科学定位，既把得票情况作为反映民意的重要依据，又避免把“票面公认”等用于“群众公认”；既从得票较高的人选中确定考察对象，又不能简单以票取人。建立权重分析制度，准确反映不同层次人员的推荐意见。加强综合评价，把干部的推荐票与其一贯表现、年度考核及周围群众和服务对象的评价意见结合起来，全面客观地反映干部的真实情况。
（三）完善干部政绩考核评价方法，是创新干部选拔任用机制的核心。
考核是干部选拔任用和管理监督的基础环节，也是干部人事改革的重点和难点之一。要选准用好干部，前提是正确地评价干部的政绩。政绩考核评价涉及到干部履职的价值取向和社会价值的实现问题，关联着党的执政宗旨的落实程度。因此，要坚持以发展论英雄，凭业绩定优劣，看公论定去留”的评价标准和用人导向，引导各级干部树立正确的权力观、政绩观。完善领导干部政绩考核评价方法主要包括如下方面。
1.完善考察标准。注重从履行岗位职责，完成急难险重任务，关键时刻表现，对待个人名利等方面考察干部的德才表现。要突出科学发展政绩，根据不同地区经济社会发展状况，不同类型领导干部岗位职责，不同层次领导干部素质要求，抓紧建立门类齐全、各具特色、简便实用的干部政绩考核评价指标体系，探索建立领导班子和领导干部工作目标责任制和岗位职责规范，使组织考察有依据、干部努力有方向、群众监督有标准。
2.优化考察办法。以平时考核、年度考核为基础，以换届考察、任前考察为重点，坚持定量测评与定性分析，静态考核与动态分析，平时考核与年度考核，任前考察与届中届末考核相结合的方式考核政绩。不以gdp论成败，应从经济指标，社会发展指标，人文指标，资源指标，环境指示等多方面综合评价政绩。既要看显绩，又看要看潜绩，既要看数字，又不依赖数字，增强考核的全面性和准确性，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。要充分运用巡视、审计、统计结果和部门（行业）专项考评结果，完善民意调查，实绩分析等方法，落实领导干部任用延伸考察方式，全面客观地考核干部。要按照于法周延，于事简便原则，根据不同考核对象、考核任务合理选用考核方法，使考核更加简捷高效，避免重复考核。
3.明确考核目的。考核的目的主要是为了让领导干部看到不足，扬长避短，使其能对管理过程进行控制，及时、全面、准确地了解工作全局，把握工作整体发展态势，进行动态激励和纠偏。更好地调动工作的积极性，促使工作部署得以正确、深入地落实，实现管理的改善和绩效的提升。考核的目的然后才是用于确定人员的晋升、奖惩和各种利益的分配。
4.科学运用考核结果。加强对领导干部的管理，把考察结果作为干部选用任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，充分发挥考察的导向作用。只有把干部考核与干部的使用结合起来，干部绩效考核的威力才能显现出来。经考核后成绩确实突出的、群众公认的，德才兼备的干部要委以重任；经考核认定成绩一般的要进行批评教育，限期改正；对考核后认定绩效较差者，确属德才平庸的干部，要坚决调整；对造成重大政治影响、事故，给人民的生命财产安全带来重大损失者，要依法进行严肃处理。建立考核结果反馈制度，及时向领导班子和干部本人反馈考核结果，并在一定范围内通报。
（四）选人用人决策的民主化科学化，是创新干部选拔任用机制的根本。
决策环节是选人用人的最后一道关口。要适应地方党委领导班子配合改革后新的领导体制和工作机制的需要，探索加强决策前沟通酝酿的有效途径和方法。在对拟任人选进行酝酿时，尝试书面预告制度，让参与酝酿人员对拟任人选的考察情况，主要优缺点及任用理由充分了解，实行缓议制度，凡意见分歧较大的拟任人选，不急于提交会议研究。进一步规范决策程序，推行地方党委常委会、全委会讨论决定任用干部票决制，不断完善票决方法，在常委会票决前要进行充分讨论，探索实行书记末位发言制度，逐步实行差额票决制。扩大全委会票决重要干部范围，逐步从下一级地方党政正职扩大到党政工作部门正职，并延伸到重要岗位副职。对全委会闭会期间以征求全委会成员意见代表票决的情形进行严格界定和规范，急需任用的干部，可适当增加全委会的次数。
（五）加大竞争性选拔干部工作的力度，是创新干部选拔任用机制的有效措施。
公开选拔、竞争上岗，是近年来干部群众认为最有成效的选人用人改革措施。党的十七大以来，各地普遍加大了竞争性选拔干部工作的力度，但还没有做到经常化、制度化、规范化。要继续把加大竞争性选拔干部工作的力度，作为创新干部选拔任用机制的一个重点，突出岗位特点，注重能力实绩。加大竞争性选拔干部工作的力度主要包括如下方面的内容。
1.严格把握竞争性选拔干部的基本条件。坚持德才兼备、以德为先、拓宽选人视野，不拘一格选人才。
2.应进一步扩大公开选拔领导干部的范围和比例。特别是对竞争性、专业性强，本地区本部门本单位没有合适人选的岗位，尽可能的公开选拔。在全面推行机关内设机构领导干部竞争上岗的基础上，逐步向跨部门、跨行业竞争上岗延伸。
3.改进考试方式。突出岗位特点，注重实绩能力，坚持干什么考什么，提高考试的科学性和实用性，把考试与考察更好地结合起来，全面准确地了解干部德才表现和工作实绩，以人岗相适取人，切实防止单凭考试、演讲取人的倾向，使考试结果充分体现应试者的综合素质。
4.要形成制度。推行竞争性选拔干部工作不能忽冷忽热，想起来就搞一次，不想搞就放下去。要明确公开选拔和竞争上岗的步骤、环节，规范运作。可规定公开选拔和竞争上岗成绩的有效期，在有效期内工作岗位出现空缺，中层干部个别调整时，可以最近一次公开选拔和竞争上岗的成绩作为任用干部的依据，党委根据成绩决定递补对象。扩大公开选拔和竞争上岗的应用范围，如规定换届后部门领导班子的配备要拿三分之一的空缺职位进行公开选拔，平时领导职位空缺时，也要安排一定的职位采用公开选拔的方式产生人选。探索上下结合，多部门联动等公选方式，拓宽视野，统筹资源，提高效率。
5.鼓励干部通过正常的渠道参与竞争。为干部正常展示才华、表达意愿搭建舞台，能让群众更全面的了解人选而实现比较择优，又可以有效减少拉票行为。在民主推荐前可通过会议述职，现场演说、媒体展示、互动交流等形式，让推荐对象公开介绍自己的有关情况和阐述自己的施政主张，接受大家的询问，使隐敝化、交易化、自由化的暗中拉票变为公开、公平、有序的争取民意，从干部对票的竞争转变为对素质能力和工作实绩的竞争。
6.推行全程差额选拔干部制度。没有差额，就无法实现真正意义上的竞争。应全面实行干部选拔任用差额提名、差额推荐、差额考察、差额酝酿制度，研究制定全程差额选拔干部的规定，明确差额选拔干部的原则、标准、程序、方法等。要切实解决“软差”、“陪差”现象，坚持在充分酝酿讨论的前提下进行差额表决，促进好中选优。
7.防止片面性。竞争性选拔方式是多渠道选拔任用干部的一种形式，而不是唯一形式，不能不顾岗位特点，岗位需要，搞逢缺必考、逢缺必竞，竞争力不强的岗位，以及一些重要而特殊的岗位，比如市、县委书记，纪委书记、副书记，组织部长、副部长以及国家安全等部门负责人等，不宜采取这种方式选拔。
（六）遏制防范用人上的不正之风，是创新干部选拔任用机制的艰巨任务。
用人上的不正之风是个顽症、干部群众深恶痛绝，不严加惩治，就会愈演愈烈，毁掉党的用人制度。《—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》明确提出，到20xx年用人上的不正之风要得到有效遏制，初步形成比较完善的防治用人不正之风的长效机制，这是一项非常艰巨而又必须坚决完成的任务。遏制防范用人的不正之风主要包括如下方面的内容。
1.完善制度体系。坚决落实《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》等法规性文件，完善“一报告两评议”制度，加强干部选拔任用的工作离任检查。
2.加大查处力度。严格执行违规用人立项督查制度，把集中检查与重点检查、上级检查与自我检查、定期检查与专项督察等方式结合起来，对发现的问题及时督促整改。要坚持和完善严重违规用人问题的立项督查制度，各级组织部门接到反映领导干部严重违规用人问题的举报，凡是性质严重，内容具体、线索清楚的，都要实行立项督查，发现一起，坚决查处一起，让违规违纪者付出高昂的代价。
3.强化专项治理。抓住干部群众反映强烈的突出问题，开展专项整治，不仅要继续整治拉票行为，还要对跑官要官、买官卖官问题进行专项治理。要研究制定对“跑官要官”、“买官卖官”行为的惩治办法，不仅要使卖官者受到制裁，也要使买官者得到严惩，对为跑官要官的人说情、打招呼的要严肃批评，造成用人失误的要给予组织处理和纪律处分，对查处的典型案例要在适当范围内通报，有警示教育作用的可在新闻媒介爆光。
4.加大监督力度。一是坚持预防在先，从源头上防止和纠正选人用人上的不正之风。坚持不懈地开展教育引导工作，把“学法规、懂政策、守规距”作为创新干部选拔任用机制过程监督的基础环节，进一步规范一把手在提名、决策等环节的行为。坚持合理分权、规范用权、有效制权；坚持事前报告，上级党委组织部门，严把标准关、程序关、职数关。二是坚持从严治党方针，从警示中防止和纠正选人用人上的不正之风。强化民主监督、延伸监督，要把加强对各级党委用人权的监督，特别是合理规范一把手的用人行为作为重点；加大对干部选拔任用工作的巡视力度，畅通电话举报、信访举报、网络举报等，形成全方位、多角度的监督体系；建立组织工作满意度，民意调查结果反馈和向社会公开制度，使之成为创新干部选拔任用机制的有力杠杆。
（七）建立健全良性的干部退出制度，是创新干部选拔任用机制的重要保证。
建立良好的干部退出制度以解决干部“下”的问题，是创新干部选拔任用机制的重点和难点。这一问题能否得到有效解决，是衡量创新干部选拔任用机制是否取得实效、干部制度有没有活力的重要标准。建立健全良性的干部退出制度主要包括如下方面的内容。
1.应进一步加大宣传力度。加强对干部的教育，使其深刻认识创新干部选拔任用机制的重大意义，打破“官贵民贱”、“上荣下辱”等传统观念的束缚，为建立干部的良性退出制度创造良好的社会舆论环境。
2.要进一步明确干部“下”的标准、规范“下”的程序。要认真研究制定调整不适宜担任现职干部的办法，选择一些地方先行试点，鼓励各地区各部门积极探索，努力有所突破。要把健全调整不适宜担任现职干部制度，作为解决干部能上能下、能进能出的重要突破口。
3.要建立健全社会保障体制，健全和落实各项供给和福利配套制度，使得离岗领导干部“下”有所养、退有所依，为其解决后顾之忧。
4.要建立和完善相应的配套制度。包括：进一步完善干部的退休制度；建立和完善试用期制度；进一步健全领导干部辞职、罢免、劝退等制度。使领导干部做到职务能升能降、待遇能高能低、身份能官能民，使干部队伍的新老交潜、优进绌退制度化，保持干部队伍的生机与活力。
