论提高财政资金使用的安全性第2页

　　在国库集中支付管理模式下，部门的资金使用权不受影响，但预算单位要按批复的部门预算执行，按规定程序对预算进行调整，并通过国库单一账户体系支付使用财政资金。国库集中支付要保证的是，预算是什么，部门执行的就是什么；预算单位什么时候用款，财政就什么时候拨付；财政资金不用时，就全部存在国库中。

　　 三年改革试点执行情况表明，国库集中支付制度是“最终规范政府性资金支付的最彻底、最完善、最可靠的模式”，其优势逐步显现：

　　一是从制度上遏制了以往资金管理中存在的截留、挤占、挪用等违规现象，实现了财政资金拨付方式的变革，创新了预算执行机制。支付改革试点部门的财政资金，通过国库单一账户体系直接支付或授权支付给商品、劳务供应者或用款单位，从根本上解决了过去财政资金层层拨付，流经环节多、漏洞多的问题。按预算安排应支未支的资金，均保留在国库单一账户中，而改革前，这些资金都分散沉淀和占压在各部门及所属单位的账户上，财政无法实施调控，其安全性势必受到影响。

　　二是强化了财政资金支出的合规性审核，有效地提高了财政资金拨付的安全性，创新了财政监管机制。实行国库集中支付后，预算单位每一笔财政资金支出都要有预算，要有分月用款计划，要经过内部财务及其负责人审核，要严格按对应的预算科目或项目支付，财政直接支付的项目还要经驻当地财政专员办审核，财政国库管理部门能够全过程监控试点单位财政资金的支付活动。这从根本上改变了财政部门对财政资金支出事后监督的传统做法，基本建立起了预算单位的内控管理与财政等部门的事前、事中、事后监督相结合的财政支出监督管理的新机制，财政资金运行的透明度大大提高，监管力度明显加强，有效地保障了财政资金的安全。

　　三是规范了预算单位的资金使用行为，其财务管理意识和水平明显提高。实行国库集中支付后，预算单位提出财政直接支付申请时，必须按规范的程序和要求做好相关工作；发出财政授权的支付令时，必须考虑到整个支付过程对于预算单位和财政部门是双向透明的，有效克服了以往资金使用中的随意性，资金使用的计划性、科学性和规范性明显增强，支付过程更为规范，支出管理更为细致，预算单位的财务管理意识和水平都有新的提高。

　　（二）在加强财政资金使用安全性方面的改革措施及成效

　　按照《财政国库管理制度改革方案》，改革的主要措施是，建立国库单一账户体系；改革财政资金支出支付程序和管理制度，实行财政直接支付和财政授权支付；改革财政资金收入收缴程序和管理制度，实行直接缴库和集中汇缴；实施各项配套改革措施，包括清理整顿预算单位银行账户、建立财政管理信息系统、建立健全财政国库执行机构以及加强监督制约机制等。其中清理整顿预算单位银行账户、完善财政资金支付使用监督制约机制等，是目前对包括尚未进行国库集中支付改革的预算单位在内的所有预算单位采取的基础性管理措施。这些改革措施均与保障财政资金的使用安全直接相关。

　　1、制度建设方面：

　　 （1）初步建立了包括国库集中支付制度在内的科学、规范的财政国库管理制度框架。

　　 财政国库管理制度改革初期，按照《财政国库管理制度改革方案》的总体要求，重点进行制度建设和创新，先后制定了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》、《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》、《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》、《国库存款计付利息管理暂行办法》和《财政国库管理制度改革试点预算结余资金处理的有关规定》等有关财政资金支出支付、收入收缴和结余管理的新制度，基本形成了完整、统一的国库集中收付制度框架，要求建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入采取直接缴库或集中汇缴的方式缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系，采取财政直接支付或财政授权支付的方式支付到商品和劳务供应者或用款单位。

　　 （2）逐步形成了财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度三位一体而又相互独立的政府会计制度体系。

　　改革开放以来，对政府会计进行了持续不断的改革。1996年2月，发布《预算会计核算制度改革要点》，对预算会计改革的指导思想、改革目标、会计体系、核算方法和改革步骤等作了原则规定。1997年5月和7月，又先后发布了《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》、《财政总预算会计制度》等，并决定从1998年起在全国施行。这次改革，主要是根据我国国情和国际惯例，对预算会计核算方法、会计科目等进行了全面修订：取消了全额、差额、自收自支的三种管理形式，对财政部门管理的各项资金实行统一管理、统一核算；规定了会计核算的一般原则；改变了记账方法；重新划分了会计要素；改变了会计核算平衡公式；改变了财政总预算会计的支出列报口径；改进了会计报表的种类和内容。20xx年以来，为适应财政国库管理制度改革的要求，又对政府会计核算的相关内容进行了改革。

　　新的国库集中收付制度和政府会计制度，是社会主义市场经济体制下进行公共财政管理改革的重要内容，有利于促进财政预算和财务管理的科学化和规范化，有利于监督控制财政资金的安全运行，有利于提高财政资金的运行效率和使用效益，从而增强政府对经济的宏观调控能力。特别是在国库集中支付制度的规范下，从根本上解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多、管理漏洞多的问题，从制度上规范了以往财政资金支付使用中存在的截留、挤占、挪用等违纪现象，从源头了维护了财政资金使用的安全性。

　　2、支出管理方面：

　　（1）规范财政资金支出的支付程序。

　　按照《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》等相关制度的规定，财政部门主要通过用款计划控制预算执行。预算单位按照支付管理的要求，按季分月编制用款计划，并按财政部门批复的用款计划控制预算执行。用款计划包括财政直接支付和授权支付两个部分，其数据来源于部门预算。它是预算单位使用财政资金的基本依据，也是确保财政资金安全使用的重要环节。在支出支付中，主要采取财政直接支付和财政授权支付两种方式。

　　 改革后财政性资金的支付，真正做到了按照财政预算、分月用款计划、项目进度和规定程序支付的原则，强化了预算约束和支出管理，加强了财政资金拨付的合规性审核，增强了财政资金运行的透明度和安全性。

　　（2）实行政府采购制度改革。

　　政府采购是指各级政府及所属机构为满足社会公共需要及政府正常运转，以法定方式和程序组织采购货物、服务和工程的行为。它是市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段。我国于1996年开始政府采购改革试点，20xx年6月《中华人民共和国政府采购法》的颁布标志着我国政府采购进入全面发展阶段。

　　政府采购的资金来源主要为财政资金。如何保证资金及时准确地使用到采购项目中去，是实行政府采购制度必须重视和解决的问题。《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》规定，政府采购资金要由财政部门直接支付给供应商。目前我国政府采购资金实行财政直接拨付的试点项目全部采用的是差额支付方式，即财政部门和采购人按照政府采购拼盘项目合同中约定的各方负担的资金比例，分别将预算资金、预算外资金及单位自筹资金支付给中标供应商。对于采购资金全部是财政拨款的采购项目，目前也实行了这种支付方式。

　　当采购活动结束后，采购人需按合同约定进行付款时，首先须向财政部门提交《财政直接支付申请书》和采购合同副本、质量验收报告、采购货物的付款凭证、供应商银行账户等相关材料。财政部门重点是审核申请支付采购资金的合法性。审核无误后，按实际发生数从政府采购资金专户将资金直接拨付给供应商。从20xx年开始，至20xx年6月，政府采购资金财政直接拨付试点项目已近50个，支付规模为12亿元左右。

　　政府采购项目实行财政直接拨付，减少了资金的拨付环节，有利于财政对支出实行有效的控制，有利于财政资金的专款专用和合理配置，保证了采购资金支付的准确性和及时性，也保证了财政资金使用的安全性。

　　3、系统建设方面：

　　 建立国库集中支付系统，是利用当代先进信息技术，适应财政体制改革和国库管理信息化的必然要求，也为改革的顺利推进提供了必需的基础条件和技术保证。目前，在保证财政资金使用的安全性方面，主要有两个目标：一是通过建立信息系统，规范相关的工作流程和业务人员操作行为，防范财政资金拨付中的违规操作；二是通过建立系统内严密的控制机制，保证每一笔财政资金的支付都严格控制在预算之内，使财政资金的支付处于有效的监控之下。

　　国库集中支付系统建设统筹规划，分步实施。20xx年8月，首先开发了用款计划管理系统，实现了对预算指标和用款计划的计算机管理。20xx年6月完成了核心支付系统的开发工作，主要功能是支付和账务处理两部分，实现了对集中支付改革中资金拨付较为严格的管理。20xx年，协调银行开发代理财政业务系统，实现了与银行的自动对账，并建立了财政资金实时动态监控系统。同时，还建立了工资发放系统，实现了工资直接支付到个人。

　　通过建立和不断完善集中支付系统和实时动态监控系统，显著改变了传统的财政资金支付方式，初步建立了财政资金支付的安全防范机制，主要体现在：

　　 （1）初步实现了内部相互监督的制约机制。财政资金的安全运行建立在工作流程的规范和系统内部的相互监督制约基础之上。目前已实现的监督制约机制主要包括：一是集中支付标准的工作处理流程。设计了审核、支付、账务处理、信息维护以及监督检查等不同支付管理环节的规范工作流程；二是用户权限职责管理。按不同的工作岗位设置不同的职责和操作权限，实现对支付管理多人流水操作，同时通过指标审核、支付、会计记账业务的自动核对，形成了跨业务部门的相互监督制约。

　　（2）初步建立了对预算单位资金支付的控制机制。系统对财政资金支付的控制是安全支付的重要体现，通过对操作人员及运行数据的自动记录与监测予以实现。目前建立的系统控制机制主要包括：一是预算及支出信息的完整记录。系统准确记录初始预算、调整预算及任何一笔财政支出信息；二是用款计划控制。系统以用款计划为基本数据实现对整个支付过程的控制，确保按预算拨款、按项目进度拨款；三是建立预算编制与执行过程的科目对应关系，保证预算执行与预算的一致性，防止资金挪用；四是信息核对机制。只有当每一笔支付信息与银行返回的实际付款信息核对无误后，才被最终确认记账。

　　（3）提高了预算执行过程的透明度。利用信息网络技术进行财政资金支付监管，是防范资金支付风险的必要手段。集中支付系统完整记录了每个试点部门、预算单位、每个科目甚至部分项目的预算指标、用款计划和支出信息，与改革实施前相比较，过去只能反映部门汇总信息，现在细化到了预算单位的信息；过去按月提供报表，现在变为按日反馈信息；过去只有类级科目记录，现在已到项级科目和项目，信息明细程度和及时性明显提高。

　　4、账户管理方面：

　　严格控制并规范设置预算单位银行账户，既是实行国库集中支付、加强资金监管的一项重要的基础性工作，又是从源头上防范腐败、提高财政资金安全性的重要举措。从20xx年开始，按照党中央、国务院有关会议要求，财政部会同有关部门组织实施了一系列加强和规范中央预算单位银行账户管理的措施，对于消除财政资金安全隐患发挥了关键作用，有效维护了财政和经济的正常秩序。

　　 （1）两次开展银行账户清理整顿工作。

　　20xx年开展了全国性的预算单位银行账户清理整顿，共清理出预算单位银行账户935786个，取消或合并违规账户140725个。其中，39个重点检查单位实际银行账户2584个（自查上报银行账户20xx个），应撤销1049个（自查撤销银行账户263个）。

　　20xx年10月，对中央预算单位银行账户进行了新一轮的全面清理整顿，40个重点检查单位自查上报银行账户3020个，撤销595个；重点检查结果实际开设账户3614个，应撤销1662个。

　　两次清理整顿工作成效显著：摸清了各单位银行账户的开设情况，对违规、多头开户等不规范的账户管理行为作出了处理决定，规范了开户行为；强化了各单位银行账户的财务统管，清理了游离于单位法定账簿之外的资金，清查了账外设账和私设“小金库”行为。

　　（2）中央预算单位银行账户财政审批工作。

　　针对账户清理整顿工作中暴露的问题，以及近年来经济运行环境不断变化和财政国库管理制度改革不断推进的需要，20xx年9月，制定了《中央预算单位银行账户管理暂行办法》，完善和细化了账户的设置、开立、变更和撤销等内容，规范和强化了账户管理和监督机制，并且突出了中央预算单位银行账户的财政审批、备案制度及程序。

　　在银行账户财政审批工作时，要求把好“三关”：一是“账户财务统管关”，加强资金集中管理，避免多头开户，做到单位项目预算管理与资金核算管理相分离；二是“账户开立审核关”，按照规定的账户种类及用途，认真审核账户开立条件，从严控制账户数量；三是“账户审批备案关”，建立账户审批后的备案制度，做好账户档案管理工作，为开展预算单位银行账户日常监管和重点检查提供重要依据。

　　目前，银行账户财政审批工作正在有条不紊地进行，可以对财政资金的安全运行从起点上奠定基础，从制度上和管理机制上防止违规开户现象重新抬头。

　　 5、财政资金监督管理方面：

　　新的财政国库管理制度体系的一个重要特征，就是财政国库管理部门运用现代信息网络技术，初步建立了财政资金收付的监督制约机制，提高了财政资金收缴和拨付信息的透明度，加强了财政事前事中监管，实现了财政资金运行全过程的实时动态监测，形成了对资金使用中违法违纪行为的巨大威慑，有效地保障了财政资金的安全运行。

　　在支付管理方面，对于改革试点单位，通过国库集中支付系统和动态监控系统，可以对预算单位支付每一笔资金的支付对象、支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素进行实时监测。一旦发现问题和疑点，能够有针对性地迅速进行核查。随着改革的推进，原来财政资金使用中不能发现的问题，现在不断地显现出来，据监测统计，截止20xx年5月，共发现有26个部门、223试点单位发生了违规或不规范支付、使用财政资金的问题，涉及金额29.4亿元。发生的问题主要表现为：违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户；违规改变财政预算内资金的用途或使用性质；违规将财政预算内资金转出专户并转储大额定期存单；使用财政预算内资金违规发放政策外补贴；违规提取现金，并以虚假发票大量套取财政资金；代理银行违规划转财政预算内资金等。

　　同时，在收缴管理方面，对于改革试点单位，通过非税收入收缴管理信息系统，不仅能够控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等收缴要素；而且能够对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，实现了对每一笔收入来源的实时监控，有效防止了隐瞒、截留、挪用、坐支政府非税收入，以及乱收费、私设“小金库”等违法乱纪现象，提高了财政的监管能力。

　　目前，信息监测系统的作用日益增强，监管力度明显加大，对违规操作和不法人员形成了越来越大的威慑作用。

　　二、 在财政资金安全性方面仍存在的问题

　　 （一）深化国库集中支付改革问题

　　 国库集中支付是财政资金使用的核心环节，所以，从预算编制、执行到单位财务管理各个环节存在的问题，都能通过支付环节体现出来，矛盾和问题表现比较集中。实行国库集中支付改革试点三年来，逐步暴露出旧体制下掩盖的一些矛盾和问题，也由此对财政资金使用管理提出了更高的要求。

　　1、纳入国库集中支付改革的部门和资金额度较少。截至20xx年底，实行国库集中支付的部门为42个，占编制部门预算165个部门的25.5%；纳入国库集中支付的资金为648.6亿元，占部门预算资金总额的9.4%。截至目前，纳入改革试点的部门为82个，占部门总数的49.7%，但纳入国库集中支付的资金仅874.5亿元，占部门预算资金总额的14%。

　　2、财政授权支付中出现的违规问题较多。20xx年，实行国库集中支付改革的资金中财政直接支付占45%，授权支付占55%。在授权支付过程中，由于基层预算单位自我约束力不强，容易发生通过零余额账户向单位实有资金账户转移资金的情况。20xx年，实时动态监测系统对预算单位1000笔财政授权支付资金随机监测，共发现106笔，计3202万元的资金，拨付给自身实有资金账户，占抽样笔数的10.6%，占抽样资金的19.9%。就目前情况来看，依靠现有的监控系统还不能完全解决这一问题，只有从支付方式入手，应尽可能提高资金实行财政直接支付的比重，以从源头上杜绝违规情况的发生。

　　3、现金支用难以监控。从20xx年11月份部门支出月报情况看，政府机关经费支出中，现金支出占财政授权支付支出的比例由5.2%至18.5%不等，比例最低的部委现金支出27.8万元，人均支出1250元；比例最高的部委现金支出241万元，人均支出5377元。从部门汇总支出情况看，现金支出占财政授权支付支出的比例由0.5%至14.7%不等，最低的部门现金支出583万元，最高的部门现金支出4452万元。实行国库集中支付后，部门支出凡是通过银行转账的，都在财政的动态监控之中，支出流向比较公开透明，但部门一旦提取现金，支出就失去了财政监督。20xx年根据财政动态监测发现的问题进行追踪调查，发现有的单位通过大量提取现金，使用虚假发票报销、白条抵账、以劳务费等名义将现金违规据为己有。

　　4、部门结余资金较大。实行国库集中支付后，部门支出公开透明，结余资金较大的问题也暴露了出来。20xx年，6个试点部门结余资金56.1亿元，占纳入国库集中支付资金的33%；20xx年30个试点部门结余资金110.2亿元，占纳入国库集中支付资金的17%。结余资金较大的原因较多，有预算安排方面的，有未完工项目结余的，有实行政府采购节约的，有预算追加晚未来得及支出的等。大量结余资金的存在，为挤占挪用提供了资金来源，20xx年国库动态监控发现一些部门将预算资金违规借贷、违规转作周转金、进入股市、支付给无支付关系的单位、违规发放政策外补贴、转存大额定期存单等都与其有关。

　　5、月报报送情况较差，未起到应有的作用。根据《关于印发财政国库管理制度改革试点单位财政支出月报表的通知》规定，一级单位应于当月15日前，分预算科目的类、款、项汇总报送所属各级预算单位上月财政支出情况。20xx年11月份，实行国库集中支付的部门共有25个，但按规定报送月报表的部门只有10个，占部门总数的40%。报送月报的部门中，一些部门填报内容不全，报表中不少栏目是空白；月报数字错误较多，有些部门“其中数”大于“累计支出”，有些部门工资支出月人均仅填报500多元。实行国库集中支付后，财政对部门授权支付执行情况的了解，主要靠各种报表，因此，将一些重要指标列入报表内容，规范部门报表的报送，同时加强对报表的分析审核，可以及时发现支出执行中存在的问题和管理上的漏洞，不断完善国库集中支付制度。

　　 （二）相关配套措施方面存在的问题

　　 1、预算编制方面存在的主要问题。

　　部门预算在编制制度、编制程序、定额标准、项目安排等方面仍存在一些问题，给预算执行和预算资金使用的安全性带来了一定的影响，主要问题，一是部门预算编制改革方案在制度的制订与方案的设计方面，考虑共性因素较多，对各部门实际存在的个体差异考虑得不够周全，在操作执行过程中存在一些问题。二是基本支出定额管理办法不尽合理，特别是对现有事业单位财政资金供给包揽过多，一些本应推向市场的单位被纳入财政资金的供给范围。三是项目预算管理工作不尽规范，目前只有部分部门按照《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》和《中央本级项目库管理规定（试行）》进行管理，有些部门实行的则是比照管理，在申报项目时掌握的标准不一致，不利于项目的规范管理。另外，部门提出年度项目支出预算时，存在一定的盲目性和随意性，造成项目库中的项目过多、过滥，影响了预算编报的准确性，也使项目的流动管理和绩效考评难以实现。四是预算编制程序不够完善，预算编制过程中有关部门在职责和程序上缺乏明确的法律依据，在实际的管理工作中，暴露出许多问题。例如，国务院关于预算编制的通知下达时间过晚，与预算编制时间不衔接；预算编制周期偏短，不适应细化预算编制工作的要求；财政收支计划与部门支出需求在测算工作上相互脱节；预算编制与部门计划的制定未做到有机结合；受目前的预算资金分配管理模式和项目决策机制影响，财政部和有预算分配权的部门代编预算较多，预算资金年初到位率低。五是部门在预算编制中缺乏适度的灵活性，部门普遍反映，受预算编制时间的限制等原因，年初在编制预算时很难将所有支出事项全部在预算中反映出来，执行中一些临时性的开支没有资金来源，往往通过部门内部预算调整来解决，使预算失去严肃性，也容易带来挪用、挤占问题。六是预算编制级次与国库集中支付级次不一致，预算批复现在只到二级预算单位，但国库集中支付一些部门已达到五级，支付中只能按部门预算执行，缺少准确依据，也带来二次分配问题。

　　上述问题，给预算执行的准确性和预算资金的安全性带来隐患，特别是给国库集中支付的全面深化改革带来了一定影响。

　　2、部门账户管理方面存在的问题。

　　预算单位银行账户管理经20xx年、20xx年两次清理整顿，取得了显著成效，但仍存在一些问题，具体表现为：有的单位银行账户未纳入单位财务部门统一管理，账户资金沉淀数额大，在非银行金融机构开设存款账户，个别银行账户未纳入单位法定账簿核算或未在会计报表中反映等。主要原因，一是部门或单位领导重视不够，财务主管人员法纪观念淡薄，导致账户管理不力；二是银行对开户控制不严，国家有关账户管理规定未得到认真贯彻落实；三是传统的“专户管理”观念和管理方式根深蒂固，造成各类资金专户过多过滥。

　　由于部门账户过多以及该撤未撤，实行国库集中支付后，一些试点部门通过零余额账户将大笔预算资金转拨到本单位或下属单位原实拨资金账户， 20xx年发现有10个部门、65个试点单位，将19.5亿元资金转到其实拨资金账户。这是财政动态监控中发现的涉及单位最多、资金数额最大、发生频率最高的一类问题。其原因，一是一些试点单位想避开财政动态监控系统的监督；二是一些试点部门所属基层单位所在地无代理银行分支机构或业务涉及其他银行等；三是一些试点单位对于年终结余资金处理的规定还不理解，对额度存在零余额账户内不放心，害怕被注销；四是一些试点单位对制度不熟悉，发生了不规范操作。

　　3、预算单位内部制约机制不健全，财务管理制度执行不力。

　　单位内部财务管理制度制订和执行情况，直接关系着财政资金的安全性。一些部门由于缺乏内控机制和监督机制，现有的财务制度也执行不力，部门内对银行账户的开设和管理、现金的提取和管理、票据的审核和报销、收入的收缴和入库、支出审核和报销的审批程序、财政资金和收入的使用和管理等，没有统一规范的管理规定，给违法犯罪分子造成可乘之机，导致财政资金的流失。目前发现的利用假发票和白条报账套取大量财政资金等问题，就反映出部门财务管理中的漏洞。

　　4、工资、补贴标准不统一，互相攀比，导致挤占挪用。

　　目前，国家各部委工资、补贴标准不统一，开支渠道不一致，有收入的部门工资发放水平比较高，无收入的部门工资发放水平比较低，工资水平差距大，互相攀比，导致了挤占挪用其他经费等现象。20xx年国库动态监控发现有21个部门、158个试点单位违反规定用预算内资金发放政策外补贴4437万元。另外，在部门预算中没有工资统发的单独预算，而工资统发是必须保证的，使得在统发过程中也有可能因此挤占其他经费。

　　5、收入收缴管理方面的问题。

　　一是“收支两条线”改革进一步落实问题。“收支两条线”改革取得了阶段性成果，但目前一些实行了改革的部门，在对预算外收入管理上，未完全按政策执行，如对应上缴中央财政的部分预算外资金仍未全额上缴，对应实行收支脱钩管理的预算外收入仍实行结余上缴的管理方式，还有一些部门仍实行预算外资金按比例留用政策等。

　　二是收入收缴改革进一步扩大范围问题。截至20xx年6月底，有11个部门、55项行政事业性收费项目纳入了改革试点，占有行政事业收费部门的19 %，占268项收费项目的20.5 %。通过收入收缴改革，规范了执收单位的执收行为，有效地治理了隐瞒、截留、坐支、挪用政府非税收入等违法乱纪现象。但由于大部分有收入的部门没有纳入改革，收入管理中仍存在不少问题，如缴库不及时、资金长期滞留单位账户，欠缴资金情况严重，收费管理粗放，坐收坐支等。根据审计署审计情况反映，某中央部门1989年至20xx年5月末，未经报批累计集中各地总主考单位的四、六级考试费2.3亿元（含利息收入），既未上缴财政专户，也未纳入部门财务决算报表，而是将其用于相关考试费用及教育部门有关司局的会议费、差旅费等，坐支1.9亿元。

　　6、政府采购方面的问题。

　　一是政府采购的透明度有待提高，目前只有50％左右的政府采购是通过公开招标方式完成的，实际工作中还存在着招标信息只在地方性媒体披露，不在全国性指定媒体披露的现象，信息披露的范围和广度还很有限。

　　二是政府采购范围和规模比较小，采购项目结构单一，大量的采购行为还没有得到有效约束和规范。

　　三是采购资金实行财政直接拨付的比重需进一步提高，如20xx年政府采购资金财政直接拨付规模为3.6亿元，实际直接拨付了1.8亿，政府采购资金实际拨付率仅为50％。

　　四是政府采购知识普及程度不高，专业化人才匮乏，是政府采购工作发展过程中必须面对和解决的一个问题。

　　7、代理银行存在的问题。

　　国库集中支付后，发现个别经办银行业务操作违反制度规定，在预算单位没有提供财政授权支付指令和任何票据的情况下，将大额财政资金从预算单位账户划转到本经办银行的暂收款账户，或超额度划款，或往预算单位实有账户划转财政资金等；有的代理银行信息反馈不及时、不准确，不能按“类、款、项”分科目或按收支余提供对账单，代理银行总行和经办银行之间对账单统计口径不同，造成预算单位难以核对账务，不便于预算单位及时了解用款进度，也给一级预算单位与各基层预算单位的对账带来一些麻烦。

　　 （三）信息系统问题

　　在财政资金安全运行方面还存在不少问题，突出表现在以下几个方面：

　　1、系统功能不完善。按照整个国库管理信息系统的总体规划，完整的支付业务管理集中反映在系统的财务控制功能上，主要包括三个方面的内容：①预算指标管理，即系统要保证用款计划不超预算，要对预算单位项目实施进度进行控制。②资金承诺管理，要通过承诺—待付—支付工作流程，保证财政对部门的现金流控制及实现收支预测。③政府采购合同定单管理，要保证合同交易真实性，达到控制预算单位按预算用途和实际需要进行支付的目的。但目前系统仅实现了对预算指标和用款计划的控制。

　　 2、信息记录不完备。主要表现在：①系统还未建立预算执行中按经济分类记录的要求，对项目成本分析及用途反映还有一定的局限性。②会计记账的明细程度不够。财政授权支付信息按大科目汇总反映，没有记录到项目，同时会计处理方式也没有现金流变化记录。③系统尚不能进行收款人账号、支出科目、内部支付处理状态、银行支付状态的全程追踪。

　　 3、内部控制体系有待进一步健全。系统完善的内部控制体系包括权限管理、访问控制、日志和内部审计等功能。目前系统的权限管理还不够细化，还没有信息查询级别的控制内容。系统还不能对每一个岗位、每一个状态、每一个人的操作数据进行完整记录，也没有内部审计功能。

　　 4、网络安全防范措施尚未实施。国库集中支付最终将实现网络化操作。随着集中支付系统扩展方案的实施，网络安全问题便凸现出来。虽然集中支付系统是按照国际通行的无纸化和全电子化模式开发，但目前还在根据国家安全部门的有关规定进行安全认证工作，整个系统的安全方案尚未开始实施。

　　三、 进一步提高财政资金使用安全性的改革建议

　　 提高财政资金使用安全性的基本思路是，逐步建立法规制度完善、程序科学严密、监管规范严格的，财政部门、预算单位、代理银行权责明晰对称的，保障财政资金合规支付、使用的安全防控体系。

　　（一）深化国库集中支付制度改革，确立高度安全的财政资金运行新机制。

　　 今后五年，财政国库管理制度改革要进一步创新，将继续加快改革步伐，加大改革力度，确保“十五”计划末期的20xx年，在中央和地方全面实施财政国库管理制度改革；再用五年或更多一些时间，建立并基本完善适应社会主义市场经济体制下公共财政发展要求的、与全面建设小康社会的水平相适应的现代国库管理制度，确立高度安全的财政资金运行新机制。

　　1、不断完善财政国库管理制度创新，确立现代国库集中支付法律法规体系。

　　（1）20xx-20xx年，重点是建立和完善国库集中收付制度框架体系。在支付管理方面，建立以《财政资金支付管理条例》、《财政资金支付管理条例实施细则》、《财政资金专用支票和汇兑凭证管理办法》等组成的统一规范的适应于各类财政资金支付的制度法规体系；在收入收缴管理方面，建立以《政府非税收入收缴管理条例》、《政府非税收入收缴管理条例实施细则》和《财政收入退库管理暂行办法》等组成的统一规范的非税收入收缴管理制度法规体系。

　　健全国库集中收付制度是当前保证财政资金使用安全性的重要措施，通过总结近三年来国库集中收付制度的实践经验，对规范财政资金支付管理方面的制度进行修订和完善，从20xx年开始，抓紧研究起草《财政资金支付管理条例》和《财政资金支付管理条例实施实施细则》，提升财政资金支付管理的法律层次。第一步先行制定《财政资金支付管理条例》，报国务院发布实施，建立财政资金使用管理中各负其责的安全保障体系。主要内容：一是财政资金支付管理的基本原则；二是财政资金的支付方式和程序；三是财政资金支付使用中财政部门、预算单位等各方面的职责权限；四是造成财政资金损失的法律责任。第二步是按照《财政资金支付管理条例》要求，研究《财政资金支付管理条例实施细则》，对财政资金支付管理的有关规定作进一步的细化。第三步是将来在适当的时候，是否可以考虑制定《财政资金使用管理安全法》，对包括预算编制、预算执行、年度财政、财务报告等财政资金使用全过程各方面的职责权限、法律责任、监督机制等方面作出规定，编织财政资金使用管理的安全法网。

　　（2）研究政府会计改革问题。实施政府会计体系改革，不仅是深化和完善财政国库管理制度的重大配套措施，也是构建现代预算执行管理制度的重要组成部分。目前我国现行政府会计以预算会计制度体系的形式存在，按照国库集中收付制度的要求和市场经济国家在这方面的改革趋势，要积极研究政府会计改革问题，并及时对行政事业单位财务会计制度进行改革和完善。初步考虑是，按照公共财政管理功能的要求，建立规范、统一的政府会计准则体系；根据政府会计准则体系确定的原则，建立政府会计制度体系；以政府会计准则和政府会计制度为基础，建立政府综合年度财务报告制度，编制和发布政府综合年度财务报告。

　　 （3）适应社会主义市场经济公共财政框架，明确财政国库与银行的相应关系，修订《中华人民共和国国家金库条例》和《中华人民共和国国家金库条例实施细则》等；结合改革的发展，及时建议修订《中华人民共和国预算法》等法律法规的相关内容，为确立新的财政国库管理制度提供根本性的法律保障。

　　 2、加快国库集中支付改革步伐，从广度和深度上扩大改革范围。

　　在不断完善制度的基础上，全力以赴、积极稳妥地推进改革实施，加大落实新制度的力度。20xx年增加40个左右的改革试点部门，20xx年将80%的中央部门纳入改革范围，20xx年将中央预算单位全部纳入改革范围。在不断增加改革部门的同时，还要继续深化和规范改革程序，扩大改革的资金范围，将改革试点部门的所有资金，包括离退休经费、政府性基金支出及预算外支出等资金，逐步纳入集中支付范围。进一步扩大支付级次，将所有基层预算单位使用的各类财政资金全部实行国库集中支付。这是实现财政有效监控，保证财政资金安全性的可靠基础。

　　3、推行科学、规范的预算执行管理机制。

　　对实行国库集中支付的部门，要不断完善预算执行程序，推行科学规范的预算执行管理机制。

　　（1）进一步改进支付方式，逐步提高财政直接支付比重，授权支付在条件成熟时须经过财政部门审核，从源头上杜绝违规现象的发生。

　　（2）规范现金提取方式，控制预算单位的现金提取和利用,限定预算部门现金提取占授权额度比例。

　　（3）进一步规范国库集中支付改革部门年终结余资金的处理办法。对项目结束实际的财政结余资金部分应进行专家评定审减并上缴财政或冲抵预算单位下一年度预算。

　　（4）完善报表报送和利用机制。建立规范的预算单位预算执行分析报表报送、审核程序，加强对预算单位的预算执行信息分析，及时发现执行中的问题，保证预算资金的安全使用。

　　（二）进一步落实各项配套改革，为财政资金安全运行提供良好的环境。

　　1、预算管理改革：

　　继续深化部门预算改革，使预算管理逐步走向制度化、规范化、科学化，从源头上为有效的预算执行和监督和预算资金安全使用提供保证。

　　（1）提高预算编制水平，使预算编制更为科学、合理、公开、透明，提高预算编制科学预见性和计划性，规范和强化预算约束，避免在执行中不断追加或调整规范预算编制，避免对预算单位的预算资金拨付都集中到下半年。

　　（2）建立和完善预算支出标准，使每一笔支出预算的确定都有法可依。严格界定基本支出与项目支出，使预算资金的分配更加公正、公平、透明。

　　（3）继续推进政府收支科目改革，改善和强化政府资产管理，为部门预算的规范、科学编制创造更为有利的条件，支出科目能明确反映各部门的具体职责和具体用途，切实体现预算细化、公开、透明的要求。在政府资产管理方面，要逐步建立政府资产实物定额体系，为预算支出定额的确定提供可靠依据。

　　（4）细化预算编制与批复。细化部门预算层次，预算批复尽可能批复到基层预算单位，以利于国库改革向纵深方向推进；预算项目批复有详细支出内容，项目支出要经过独立评审机构的评估，使预算安排与预算单位的实际支出需求尽可能地吻合，减少预算执行时结余资金，从而减少预算资金被挪用的可能性；统一各部门工资标准，编报工资统发预算表，将工资预算单独列示，避免挤占其他预算经费。

　　 2、部门财务管理问题：

　　目前，部门财务管理中普遍存在部门财务和银行账户多头管理、资金坐收坐支、内部制约机制不健全、资金支付清算违规或不规范操作等现象，应进一步提高财务人员地位，加强规范部门财务和银行账户管理制度，建立有效的内部控制机制，减少乃至最终消灭预算单位违规使用财政资金的现象。在国库集中支付制度下，如果预算单位能实行严格的账户管理和健全的内部制约机制，就能从根本上提高财政资金使用的安全性。

　　（1）账户管理。规范部门财务管理制度，应继续加强对各单位银行账户的清理整顿，进一步摸清银行账户开设情况，撤并违规开设和多头开设的银行账户；所有单位开设的银行账户，必须由单位财务部门统一管理，避免多头开户；规范开户行为，要按照设立银行账户的条件及有关规定，从严控制单位银行账户的数量；严格履行开立、变更和撤销中央行政事业单位银行账户的财政审批和登记备案手续，严禁金融机构为公款私存开设账户，从制度和管理机制上防止多头开户的现象重新抬头；进一步清理游离于单位法定账簿之外的资金，清查单位账外设账和私设“小金库”的行为；取消主管部门和执收单位设立的收入过渡账户，规范各部门行政事业性收费，预算外收入直接缴入预算外财政资金专户，保障财政资金及时收缴国库，严禁资金坐收坐支。

　　（2）建立部门内部制约机制。建立健全部门内部财务会计制约机制，做到经济业务事项和财务会计事项的相关人员职责权限相互分离、相互制约，重大经济业务事项的决策和执行相互监督、相互制约，及时进行财产清查，加强会计核算和会计监督，定期对财务会计资料实行内部审计等。良好的内部财务会计制约机制将为财政资金的安全使用提供有力的保障。财政部门应当积极推动部门内部财务会计制约机制的贯彻实施，一方面，要正确履行法律赋予的职责，通过定期的监督检查，督促各单位建立健全行之有效的内部制约机制；另一方面，则要利用财政部门接触面广、便于组织的优势，通过经验交流等方式，主动指导、帮助各单位加强内部制约机制建设，为内部制约机制的全面广泛实施创造良好的环境。

　　加强部门财务管理，建立健全部门内部制约机制，将部门财务管理与加强财政监督、推行预算制度改革和国库管理制度改革结合起来，进一步提高财政资金的安全性。

　　3、完善非税收入改革：

　　 （1）继续深化预算外资金“收支两条线”管理。总结近年来“收支两条线”改革的经验，抓紧建章立制，推进“收支两条线”改革纵深发展，对所有中央部门预算外资金真正实行“收支两条线”管理，部门所有支出一律通过预算统一安排。

　　（2）加强收入收缴改革，确保资金收缴安全。大力推进收入收缴改革既是从源头上防治腐败的一项重要措施，又能保证政府非税收入及时、足额上缴中央财政。必须加快收入收缴改革步伐，扩大改革试点的部门范围和资金范围，不断完善收入收缴改革办法。改革的长期目标是，尽快实现对所有的财政性资金都按照规范的程序收缴，彻底取消单位自有收入过渡性账户，实现收缴分离，建立规范化的收缴程序，由财政部门对收缴资金进行统一管理。充分利用现代信息网络技术，完善非税收入收缴管理信息系统，全面、准确、安全地反映缴款数据信息，进行综合统计分析，全面提高财政国库管理水平。

　　 4、政府采购制度改革的规模、规范问题：

　　 今后五年的总体思路是，以扩大规模为目标，规范管理为手段，基本建立起完善的中国政府采购制度。具体是：

　　（1）进一步扩大政府采购的规模和范围，20xx年政府采购规模要达到1500亿元，尤其要增加工程和服务采购项目。确保政府采购规模按平均每年递增30％左右的速度增长，力争用5年时间缩短我国政府采购规模与占gdp10％国际标准之间的差距。

　　（2）进一步提高采购资金实行财政直接拨付的比重，规模要达到60%—70％。凡是适宜实行采购资金财政直接拨付的项目，都要由财政部门“政府采购资金专户”集中拨付，直接将采购资金支付到供应商（中标商）账户，减少采购资金的支付环节，防止专款不专用，提高财政资金的安全性。

　　（3）在采购资金支付时，要重点把好采购合同审核关。通过对政府采购合同的审核，通过对预付款和分期付款计划的审核，通过对工程进度用款计划的审核等，达到审核其申请采购资金支付合法性的目的。防止单位虚领、冒领财政资金，提高政府采购资金运行的安全性。

　　（4）规范政府采购行为，培养专业化管理队伍，政府采购项目要按照“公开、公平、公正”的原则，能够实行公开招标的采购项目，要尽量实行公开招标。通过充分竞争，降低采购成本，提高财政资金使用的透明度，减少行政管理成本，也提高政府采购资金使用的安全性。

　　 5、发挥代理银行的在财政资金安全性方面的作用：

　　代理银行的服务是国库改革工作中非常重要的一环，应充分发挥代理银行的作用，逐步规范代理银行的代理行为，提高财政资金的安全，促进财政国库改革的全面推进。

　　（1）规范代理银行的代理行为，使其熟悉掌握国库改革内容和操作规程，保证按国库集中支付制度的相关规定来实施和操作。研究制定较为科学的代理银行代理财政业务付费管理办法，建立对代理银行的激励机制，从根本上解决代理银行的成本回报问题，以激发代理银行的积极性。

　　（2）完善代理银行信息反馈机制，将财政资金运行信息及时反馈到财政部门，为财政部门的资金支付提供可靠依据，保证能及时发现、解决和纠正问题，防止违规问题的扩大。

　　 （三）加快信息系统建设，为财政资金安全运行提供技术保障

　　系统建设应用与系统安全防范体系的建立紧密相连。从整个系统的规划和国外先进的系统安全运行机制来看，完整的集中支付系统安全运行机制包括管理模式和技术实现两方面的内容，管理功能直接体现在系统的控制功能上。未来系统建设要坚持应用与安全并重的原则，同步实施，以集中支付系统为整个国库管理系统功能扩展的核心，近期要在完善控制机制、推进网络安全建设以及提高系统自动化处理程度方面取得实质性进展，未来五年要逐步建成包括完善的合同定单管理、现金与债务管理、预算执行分析以及内部审计等功能，扩展灵活、具备完善的安全保障体系的大型网络化的现代财政国库管理信息系统。

　　1、国库集中支付系统近期建设目标

　　一是扩展集中支付系统功能，形成较为完善的控制体系。通过扩大系统网络覆盖范围，建立国库支付外围平台，实现部门财政直接支付和用款计划的网上申请、代理银行的网上支付以及支付信息的网上反馈，建立起财政与部门、代理银行、人民银行相互间的网络化处理模式。系统功能的扩展，相应地要完善系统的控制功能，要结合政府采购改革的推进，将定单合同管理作为支付管理的前端，初步形成采购申请－承诺－审核－支付的控制体系。

　　二是统一支付记录明细程度，提高信息完整性。结合政府收支科目分类改革的推进和预算编制的细化，建立预算编制与预算执行过程严格的科目对应关系，统一支付记录明细程度。同时，围绕整个系统的扩展，整合预算管理与集中支付系统，实现非税系统与集中支付系统的集成，形成完整的财政收支总账册，实现财政预算、国库、国库支付机构、部门对预算指标、用款计划、收支信息的信息共享，实现系统对每一笔财政收支的完整记录，进一步提高预算执行透明度。

　　三是实施网络安全防范措施，提高系统安全管理水平。集中支付系统扩展方案的实施，对系统网络化和网络安全的要求很高。在与部门、人民银行、代理银行联网的基础上，充分借鉴国内外系统安全防范措施，建立国库外围平台系统的三层构架模式，通过物理隔离、逻辑隔离、不同密级数据不同的传输方法、确认网上合法用户、验证网上数据传递的正确性等方式，将财政核心业务信息与外网相隔离，提高系统安全管理水平。

　　2、国库管理信息系统未来五年建设设想

　　一是建立层次分明、功能完善的控制体系。完善预算指标、用款计划和合同定单管理的控制机制；在此基础上，通过与税务、海关联网取得财政应收数据以及通过定单管理从部门取得应付数据，结合资本市场等相关信息，实现国库现金控制，为国库管理提供比较精确的收支预测；全面记录债务发行、兑付、还本付息及资本运作情况，决定发债规模与结构，对财政风险和效益进行全面的分析评估；管理供应商账号，保证资金支付对象的真实性。

　　二是提供完整的预算执行分析报告。完整的预算执行分析报告为财政资金的安全运行提供及时、准确、全面的收支信息，是提高财政管理水平的重要标志。要实现对应付及实际支出信息按功能和经济分类、按不同的资金类型以及不同分类方式的实时记录收集，建立包括预算指标、用款计划、应收应付及国库现金余额的明细数据库

　　，提供财政收支、现金预测、项目执行情况的相关会计报表及分析报告，建立对每个人、每个岗位的日志和内审制度，真正实现对财政资金从预算、部门申请、财政审核、银行支付、会计处理等各个环节、各个状态的全过程反映，和对资金支付过程的业务处理状态及每一笔支付信息的全程追踪，达到预算执行的完整性和透明度要求，切实保证财政资金安全运行。

　　三是建立健全安全保障体系。整个系统完整的安全保障体系包括安全管理、信息防御技术框架、系统安全运行监控三方面的内容。核心业务应用系统的安全是最关键的部分，要通过采用成熟的安全技术，业务管理和技术手段相结合的办法，在保证网络基础设施、操作系统与数据库、系统与外部连接安全的基础上，为业务系统运行提供基本的安全环境，保证信息的机密性、真实性、完整性、可控性和可追溯性。

　　 （四）加强国库动态监控，建立健全国库集中支付监督制约机制。

　　全面开展国库集中支付改革后，应建立健全国库集中支付监督制约机制，以监控财政资金支付为重点、以现代信息网络技术为支撑、以国库集中支付系统和动态监控系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础，综合运用多种监管方式，强化事前事中监管的现代财政国库动态监控体系，保证预算执行科学化、规范化、透明化。加强监管的主要措施如下：

　　1、加快建立健全国库动态监控系统。

　　防范支付风险，强化资金支付监管，务必利用现代信息网络技术手段，建立完善国库动态监控系统，作为国库集中支付监管机制的技术支撑。监控系统建成后，在实时监控的基础上，实现对财政资金支付的智能化监控，即系统对于违规或不规范操作等支付活动按照不同的归类实现自动报警，从而监控人员可以重点对发生的疑点问题进行核查，定期研究分析动态监控情况，进一步改进完善监控方式，全面提升国库动态监控效率和管理水平，充分发挥监控系统的威慑作用。

　　2、加强国库动态监控，加大对违规问题的核查力度。

　　利用监控系统，对财政资金交易活动全过程进行实时动态监控，有效强化资金支付的事前、事中监督。对财政国库集中支付制度资金支付中发生的违规问题，必须建立相应的资金监督制约机制，加强监督管理，及时解决预算单位、代理银行在资金支付使用中的违规问题。综合运用多种核查方式，加大对违规问题的查处力度。及时核查监控中发现的问题，重大问题立即进行实地核查。运用各种有效核查方式，委托专员办或中介机构对有关专项或重大问题进行核查。及时纠正和处理试点资金支付中的违规问题，性质严重的移交有关机关查处。

　　3、研究建立国库集中支付监督制约机制。

　　国库集中支付监督制约机制基本设想是，加强政策理论的研究与运用，以技术支撑系统和制度建设为基础，以财政部门、预算单位、代理银行内控管理制度和财政部门外部监督管理为主要内容，进一步规范和完善国库动态监控方式。加强研究信息不对称理论在国库动态监控中的运用，建立健全国库动态监控体系。研究国库集中支付内控管理制度，建立资金支付有效制衡机制，建立财政资金支付参与主体之间的相互制衡机制，建立财政部门、预算单位、代理银行财政资金支付清算的内控管理制度。建立健全财政外部监督管理制度，主要是财政部门通过监控系统履行国库监控职能，通过核查手段，对预算单位和代理银行实施外部监督管理。

　　4、研究建立国库集中支付的投诉机制。

　　及时受理预算单位、代理银行和收款人投诉，研究投诉受理的工作程序和方式方法，认真解决好资金支付中发生的投诉问题。

　　5、研究建立财政资金安全报告制度。

　　研究财政资金安全等级评估指标，建立财政资金安全评价系统。对财政资金运行的安全性动态监测情况定期向有关领导报告，并根据违规违纪具体情况向相关部门通报。