三公经费问题分析及对策研究

“三公”经费问题分析及对策研究
“三公”经费是指用财政拨款开支的公务接待费、因公出国(境)经费和公务用车购置及运行费，是维护行政事业单位正常运行的基本经费的组成部分。行政事业单位“三公”经费的支出情况一直是社会关注的热点。《机关事务管理条例(征求意见稿)》后公布，全国行政事业单位又展开了新一轮“三公”经费改革。但由于过去从上到下没有形成对“三公”经费使用的基本监督机制，三公”经费的核定、使用、管理和内外监督长期处于弱化状态，其衍生的腐败行为和不正之风严重损害了党和政府的形象，到了非治不可的地步。目前，虽然在行政事业单位在“三公经费”管理中积累了丰富的经验，但是工作中仍然存在一些不足，需要进一步加强完善。
一、“三公”经费存在的问题
（一）具体消费不实
1.存在浪费现象。公务消费支出缺乏刚性约束，公务消费随意性大，若是单位领导自支自批，往往超出标准，铺张浪费现象十分严重。公务接待、差旅费等超出规定标准现象更是普遍存在。
2.部分消费模糊。在缺乏明确的政策规定的前提下，公务消费经常出现变通支出的现象。有些消费支出没有通过正规渠道走账，而是通过变通的方式变为招待费或者其他公务名义进行报销，无论是不是公务开支，都随着公务开支的名义报销，出现了模糊消费的情况，这种情况下，公务经费往往发生“公地悲剧”的现象，经费数额不断增多。
3.灰色消费众多。在公务消费不透明并且缺乏监督的情况下，部分公务人员利用公务消费的名义谋取私利，使公务资金为个人消费支付费用。比如公款旅游、公车私用等。
（二）“三公”项目消费不合理
1.公务用车的配置和使用不合制度。我国各级行政事业单位对于公务用车的配置和使用有相关的制度，但是制度靠执行才能发挥效力。有些单位对制度的执行不严，甚至无视制度，出现了公务用车配置和使用超出规定的现象。首先是公务车配置超编，在超编时往往以实际工作需要为借口，实际上以领导的数量为标准配置公务车。其次是公务车超标配置，部分单位和部门存在公车使用相互攀比的现象，将使用车的标准看成是在单位地位的象征。再次公车私用的现象普遍，公务车的使用分成了三部分，公务使用一部分，领导使用一部分，驾驶员使用一部分，公务车成了私人的礼物和馈赠，直接导致公车费用上升。
2.公务接待超标。一方面，公务消费的名目多、项目多。领导检查考核、申请项目、汇报工作、庆功表彰、召开会议等等都是公务消费的项目，而有的公务消费项目形成了“一条线”，欢迎接待——结束庆功——饭后娱乐——考察景点——走时特产。另一方面，公务消费规模大、档次高。在中国的传统里，接待的规模及档次与重视程度是成正比的，为了表示尊重，往往超“标”接待，而消费往往存在“棘轮效应”，档次提高时皆大欢喜，档次降低则上下不痛快，于是公务费用一再提高。
3.因公出国失控。一些部门把公务出国旅游作为一种提高职工福利待遇的措施，假借各种出国考察学习名义组织出国旅游。随着出国审批制度的不断完善，明目张胆的利用公费出国旅游已不多见，一些学会、协会等社会组织借学习考察研究的名义假借学习培训、开会考察之名出国旅游的事情还是屡禁不止，更有甚者有些单位和部门伪造邀请函、国际会议通知、国际学术交流通知等假文件作为公费出国旅游的依据，在群众中造成了严重的负面影响。另外还有一些公务人员通过组织安排正常的公费出国，通过变更原来安排的路线和行程，变相的进行公费旅游。而且变相的公费出国旅游还给了一些官员创造了转移财产，借机潜逃国外的机会。
二、“三公消费”经费问题的原因分析
（一）传统思想影响深
中国是个有着几千年封建文化传统的国家，受中国历史文化传统的影响，许多公职人员法制观念淡薄、官本位思想严重，仍然存在特权的思想。对公务消费的认识不够，认为公家的钱只要没落入自己腰包，吃了喝了用了无关紧要，对公车私用、公款吃喝、公费旅游等问题重视不够，将其看作是天经地义的事情，没有树立起全心全意为人民服务的思想，没有认识到公务费用来自于人民，“三公”经费的增加会加重人民的负担。部分官员为政绩等考虑过多，不敢违背业已形成的“惯例”，导致“三公”经费增加。这是“三公”消费过高的基础性顽症。
（二）法规制度不健全
在我国到目前为止没有一部法律对“三公消费”的预算、审查听证、审计、评估、使用、监督、问责和处罚做出规定。因此三公支出的多少就成了自己说了算，想花多少就花多少。无法可依使得“三公消费”的数额越来越大，政府及工作人员也把“三公消费”当做了福利之一，成为了刚性消费，积重难返。从一个小城市的副市长在短短的几年内就“因公”去过了60多个国家，就不难理解为什么公车改革会失败、公款消费会愈演愈烈、出国热会持续升温，三公经费屡攀新高。
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三）预算体制有缺陷
我国行政事业单位的预算制度没有实行全面预算管理，从国家财政部目前公布的财政预算文件当中可以发现，现行的财政预算分类科目中没有“三公支出”等相关科目，“三公支出”的费用都是隐藏在“其他行政经费支出”这一宽泛科目当中，加之行政事业单位的预算既有预算内资金，又有预算外资金，这样更进一步导致公务支出超出预算，使“三公”经费增加。另外《预算法》也中没有对“三公消费”预算做出具体规定，比如公务接待费的范围、内容，规格标准等，也没有公务用车的购买标准，运行维护标准，使用范围、规格、限制，出国考察的范围，费用标准，效果考核等。因此“三公”经费有转移到其他项目的可能，公务接待费用的空间和灵活性比较大，在实际情况中，很可能会被转移到“会议费”等其他项里。
（四）监督体系不完善
监督力度不够和缺失是导致“三公”经费增加和滥用的重要原因。我国目前对行政事业单位的监督主要是上级的事后监督，这种监督多属于亡羊补牢、成本较高。而根据《预算法》规定，预算经本级人民代表大会批准，在实际运行过程中，由于技术、能力以及利益等原因，人大代表很难对政府预算做出合理判断，监督也流于形式。而公众监督方面，由于缺乏相关法律规定，政府以涉及国家机密为由一直拒绝公布预算数据与内容，**年后虽然情况有所好转，但所公布数据多为总数，缺乏具体说明，公众和媒体看不明白，监督无从谈起。缺少有效的监督，“三公经费”就便更加暗箱操作，助长了有恃无恐。
三、进一步加强“三公”经费监管的思路
（一）精简机构数量，控制在编人数
政府部门应按照“整合职能、整合权责、整合机构、整合机制”原则进行改革，精简机构、清理超编制人员以及吃空饷现象，在群众监督之下，将其纳入法制化管理轨道。只有这样才能有效地缩减财政支出，使压缩三公经费消费成为可能。
（二）健全约束机制，完善公开制度
公开“三公经费”支出，是打造阳光政府的重要举措。一是推进“三公”经费公开的制度化和规范化。目前中央各部门“三公”经费公开范围、方式、广度和深度都不够，而且，地方各级政府“三公”经费还没有全方位公开。要制定县级以上政府“三公”经费公开的日程表，明确统一的、具体的、规范化的要求，让公众有知情权、能监督打造透明政府，实现“三公”经费公开的制度化和规范化。二是已公开的“三公”经费进行细化。要进一步增强预算的约束作用，将支出细化到具体的项、目上，全方位审查“三公”经费支出真实性、合法性、合理性，并进行横向和纵向比较分析，从中发现“三公”经费公开制度运行中的问题，制定治理和改进的对策措施。
（三）注重政府绩效，健全考核机制
政府绩效是指政府所作的成绩和所获得的效益，在西方国家又被称为“公共生产力”、“政府业绩”等，其包括政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现两部分。政府绩效考核是对官员积极改革与创新，努力向上的最大动力，是“新一轮政府创新的驱动器”。将“三公经费”纳入政府绩效考核范畴，能够增强降低“三公经费”动力，切实从源头上对挥霍浪费的行为进行控制，同时建立既注重行政结果又注重行政成本的现代行政绩效考核体系，还能 够建立健全政府行政成本核算机制。
（四）强化社会监督、实行行政问责
目前上级的监督、平级的监督和下级的监督是“三公经费”的内部监督主要有三个方面。 “三公”经费管理要到位，必须建立多层次、透明的信息公开机制和行政的、公众的民主参与监督机制。部门预算公开要网络化、财务科目设计要专业化、民意信息要集中化，加强行政的、财政的、审计的监管力度，实行严格的“首长问责制”，对违规超支使用三公经费的腐败问题予以坚决的查处，对不依法定要求、规定期限、规定范围、规定方式、规定途径公布“三公”经费的地方和部门，不仅要追究直接责任人员的责任，还要对相应地方和部门的主要负责人进行问责；对违规的领导干部一律实行严格的不得提拔重用，还给予一定的处罚。通过预算公开化、信息网络化、监督社会化、执行法制化，相信“三公”消费状况一定会有一个根本的好转。
总之，“三公”经费事关党和政府的形象，事关人民群众的切身利益，事关社会的稳定，事关党的前途和命运，要提高政府的公信力，必须敢于走“公开”的路，切实把握好、管得住、用得实“三公”经费，让有限的经费真正服务于民、回馈于民。