规范我国政府非税收入管理对策研究
一、我国政府非税收入管理存在的主要问题
近年来，随着国民经济的持续快速发展，我国财政收入增长很快，2004年，全国财政收入在2003年突破2万亿的基础上，再上新台阶，达到26355.88亿元。而政府非税收入增长也很快，2004年，全国政府非税收入规模大约为10523亿元，相当于同期财政收入的39.8%。但由于诸方面的原因，目前非税收入的管理仍存在不少亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
一是思想认识不到位
现在仍有一些部门和单位对非税收入所有权、使用权和管理权的财政属性认识不清，把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无须管理。有的行政事业单位对行政事业性收费的“收支两条线”管理缺乏应有的认识，不愿意接受统一管理，即使勉强接受，却与管理部门讨价还价，要求上缴多少就要支出多少。而有的管理部门则认为非税收入不是财政收入的主要来源，抓非税收入管理对增加政府的可用财力非常有限，犹如抓了芝麻丢了西瓜，完全是得不偿失，没有必要花那么大的力气去管，因而缺乏管理的主动性和积极性。
二是非税收入总体规模偏大
目前，我国政府非税收入与西方发达国家相比，总体规模仍然偏大。大家知道，在西方发达国家中，政府履行职能所需要的资金大部分依靠税收渠道筹集，非税收入只是财政收入的补充形式。据有关资料，大多数国家非税收入占中央政府财政收入的比例都在10%以下，州或省级占20%左右。而我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入15%和45%，比例明显偏高。在一些经济落后的地方非税收入甚至超过税收收入，已对税收产生“挤出”效应，大大地削弱了税收筹集财政资金的基本功能和调节功能。
三是非税收入管理政出多门
目前我国非税收入监管体制不完善，突出地表现为管理权力分散，政出多门。例如，按有关规定，行政事业性收费项目和标准分别由财政部和省、自治区、直辖市财政部门会同同级价格主管部门审批，这种将同一行政审批事项拆分为两个部门审批的做法，造成部门之间相互扯皮和推诿，无形中增大了监管成本，降低了管理效率。又如政府性基金按照规定应当集中由国务院或财政部审批，但在实际操作过程中，越权审批现象时有发生。对非税收入管理，就目前全国的情况来看，除部分省市成立有专门的非税收入管理机构外，大部分地方主要还是由财政部门主管，但在财政部门内部，由于各职能机构是平行的，往往是各负其责(预算部门管计划，国库部门管资金、票据部门管票据等)，缺乏非税收入牵头负责机构，容易出现管理脱节和越位现象。
四是非税收入尚未完全纳入预算管理
目前，除罚没收入、基金收入以及纳入预算管理的行政性收费收入在“收支两条线”方面取得较大进展外，政府其他非税收入，如国有资产(资源)有偿使用收入、国有土地出让金收入等有相当一部分未缴入国库，据有关资料，中央审批的收费项目还有10％未纳入预算管理。由此造成大量资金体外循环，分散了国家财力，削弱了国家财政宏观调控能力。再则，即使已纳入预算的非税收入，还没有一个统一的可操作的管理办法，在使用上仍然带有较浓厚的“自收自用、多收多用、多罚多返”的色彩，使预算管理流于形式。
五是非税收入管理法制建设滞后，监管处罚力度不够
目前，我国《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理内容，非税收入管理的法律依据主要散见于党中央、国务院、中纪委、监察部和财政部等部门的各类文件中。近年来，一些地方虽然相继制定了地方性法规，例如，湖南、河南、安徽、四川等省都颁发了《非税收入管理条例》，但至今国家尚未制定一部统一的法律或行政法规，由于缺乏必要的法律法规支撑，使负有主要监管职责的各级财政部门日常监管弱化，难以做到依法管理，对违规行为处罚力度不够。致使在非税收入的执收过程中执收行为不规范，乱收费、乱罚款等现象屡禁不止，隐瞒、挪用、坐支非税收入的情况时有发生。
二、进一步规范我国政府非税收入管理的对策建议
加强和规范非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序，是适应社会主义市场经济要求，构建公共财政体系的重要内容之一。它对于优化经济发展环境，规范财经秩序，加强政府宏观调控，从源头上、制度上预防和治理腐败，推进党风廉政建设，具有非常重要的现实意义。借鉴西方发达国家政府非税收入管理的经验，结合我国实际，特提出一些进一步规范我国政府非税收入管理的对策建议。
首先，要更新非税收入管理理念
思想支配行动，观念决定一切。各级政府及有关部门要更新观念，提高认识，逐步淡化预算外资金概念，尽快树立非税收入新理念。要把认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。一是要充分认识到非税收入来源同国家税收一样，是财政收入的重要组成部分，同样是国家意志的体现，是政府行为，把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置。二是各部门要进一步增强全局观念和大局意识，正确处理好局部利益与整体利益、部门利益与全局利益的关系，充分理解、积极支持和大力配合非税收入管理工作。三是要树立宏观调控观念。各级领导要充分认识到，如果不将非税收人直接纳入财政预算，将导致大量财政性资金游离于财政管理之外，必然肢解财政职能，削弱政府宏观调控能力。为此，必须采取切实可行的措施规范非税收入管理，以增强政府宏观调控能力。
其次，科学论证，对政府非税收入
目前我国政府非税收入的项目和类型很多，应在科学分析论证的基础上实施分类规范管理。
行政事业性收费是具有行政管理职能的国家机关、事业单位在其公务活动和管理职责范围以外，应社会或公众要求履行某一特定职责时，或者向公民、法人提供特定服务的过程中，依据法律法规的规定，向社会或公众收取的成本补偿费用，应当允许长期存在。但必须认真贯彻执行《行政许可法》，严把行政事业性收费项目审批关。目前，重点应放在治乱上，着重查处乱收费、乱罚款等行为。同时，不仅要对那些擅自设立收费项目，擅自扩大收费范围和提高收费标准，擅自延长收费期限等行为认真进行治理整顿，还要对行政事业性收费进行认真清理，取消应该取消的收费项目，降低收费标准。要继续深化税费改革，将具有税收性质的收费改为税收，以削减非税收入规模。
政府性基金是各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项公共事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。目前，我国政府性基金项目过多，往往是政策性的设立，必须对此进行清理，该取消的项目要立即取消。同时，还必须规范政府性基金的设立和审批，按规定地方政府无权批准设立基金项目，也不得以行政事业性收费的名义变相批准设立基金项目，必须严明纪律，谁越权设立，要追究当事人的责任。还要建立严格的审批制度，凡未经审批的政府性基金一律不得征收。从长远来看，政府性基金应逐步加以限制直至取消。
彩票公益金是政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金。要深化彩票体制改革，实现彩票发行的较快增长，增加彩票公益金收入。
要切实规范彩票发行和销售方式，加强彩票机构财务收支管理，监督彩票机构严格按照国家规定的彩票资金构成比例筹集彩票公益金，并及时足额将彩票公益金上缴财政专户，不得拖欠和截留。
国有资源(资产)有偿使用收入，必须加强征收管理，力求做到应收尽收，防止收入流失。要进一步完善国有资本经营收益征收管理方式，国有资本经营收益，必须严格按照同级财政部门规定执行，及时足额上缴同级国库，以防止国有资本经营收益流失。要逐步将国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益收入纳入非税收入管理范围。
其他非税收入，包括专营(卖)收入、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府资金利息收入，也都应全部纳入非税收入管理。
第三，纳入综合财政预算，实行财政部门统一分级管理
纵观西方发达国家的政府非税收入都是财政收入的组成部分，各种非税收入全部上交财政(国库)，其所需要的开支由财政预算安排，不得坐收坐支，值得我们借鉴。我国各级政府应当加强对政府非税收入管理工作的领导，结合部门预算改革，进一步完善非税收入预算管理制度。各级财政部门要按照预算管理制度改革的要求，将那些尚未纳入预算管理的非税收入，逐步分期分批纳入财政预算管理，由财政部门代表政府实行统一分级管理。具体地讲：1.逐步将所有执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政，列为财政预算收入，执收、执罚部门履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决，切断执收、执罚部门组织收入与自身利益的关系，从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。2.规范非税收入票据管理。票据管理是非税收人管理的关键环节，为确保票据管理的规范有序，各级政府要制定和完善票据管理制度，如票据印制和管理制度，票据保管和领购制度、票据监交制度和票据核销制度等，使票据从印制到核销全过程都做到有章可循，有制度可依，以实现非税收入票据规范化管理。3.将所有非税收入由财政部门按管理权限统一分级管理。
第四，建立健全非税收入收缴制度和监督制约机制
政府非税收入管理是一项复杂的系统工程，离不开完善的制度保证。各级政府的财政部门要按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求，积极推进政府非税收入收缴管理制度改革，建立健全非税收入收缴制度。必须严肃纪律，任何单位和部门不得隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入，违者要追究当事人和单位领导的责任，给予党纪政纪处分，以确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户。
要进一步建立健全非税收入监督制约机制。各级财政部门要在加强对政府非税收入日常检查的基础上，加大政府非税收入年度稽查力度。各级政府的监察、审计、物价等部门也要在各自的职责范围内加强对政府非税收入的监督检查。同时，还要充分发挥社会监督的作用，各级政府应将本级所有非税收项目目录，向社会公布，接受社会监督。各新闻媒体要发挥舆论监督的强势作用，利用有效载体及时地向社会公众宣传国家有关非税收入政策和管理规定，报导非税收入管理工作中的典型，反映管理过程中的薄弱环节和存在问题。尤其是对那些继续乱收费、乱罚款等行为要进行追踪报导，以引起社会各界的广泛关注，形成公众舆论压力，督促有关部门采取相应措施妥善解决。
第五，加快非税收入法制建设步伐，为非税收入管理提供法律保障
如前所述，目前我国非税收入管理法制建设滞后，虽然近年来一些地方相继制定了地方性法规，但至今国家尚未制定一部统一的非税收入管理法律或行政法规，国家应尽快制定非税收入管理法规，解决非税收入管理无法可依、无章可循的问题。当务之急应该由国务院制定出《非税收入管理条例》，对非税收入的定义、性质、征管模式和监督机制等作出明确的界定和规定，以统一规范非税收入的管理。据报道，最近两年，财政部将制定出台《政府性基金管理办法》《票据管理办法》《彩票管理条例》和《海域使用金管理条例》，并争取在今后《预算法》的修订中增加有关政府非税收入的内容。省级财政部门也要根据本地实际情况，加强非税收入制度建设，尚未制定地方性非税收入管理法规的地方，应积极创造有利条件，尽快启动这项工作。条件成熟的地区，要在国家有关政府非税收入管理政策指导下，积极研究制定和完善地方性政府非税收入管理法规制度，加快政府非税收入管理的法制化进程。这样，使之形成一个比较完善的非税收入管理法律体系，使我国政府非税收入管理工作向规范化、法制化方向发展。
