加强村镇供水建设的对策建议

随着城镇化和新农村建设的快速推进，村镇供水建设的紧迫性日益凸显。党和政府历来高度重视农村饮水安全问题，尤其是近年来国务院批准实施了农村饮水安全工程“十一五”和“十二五”规划，“十一五”期间解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题，“十二五”期间解决了2.98亿农村人口的饮水安全问题。在提高农民健康水平、改善农村生产生活条件、推动基本公共服务均等化等方面取得了明显成效。但从审计情况看，村镇供水建设还存在一些问题，需引起重视。

一、村镇供水的特点

与城市供水工程相比，村镇供水工程具有以下特点。

（一）农民居住分散，供水规模小。相对于城市居民，农民居住比较分散，用水条件、用水习惯也有较大差异，日均供水规模较小。据统计，截至2010年底，全国52万处农村集中式供水工程，平均每处日供水能力154立方米，受益人口1061人，其中90%是单村供水工程，平均每处日供水能力仅50立方米，受益人口仅522人。不论是供水规模还是受益人口均远远低于城市供水工程的水平。

（二）水源易受污染，无应急机制。随着现代农业的发展，农村化肥农药的大量使用所产生的污染，严重污染地下水和地表水，同时在环保监管薄弱的农村地区，承接经济发达地区污染企业的转移，进一步加剧了农村水环境和生态环境的破坏。水源一旦受到污染，恢复十分困难。目前，村镇供水正处于从无到有的建设阶段，远未达到城市供水具有后备水源、已经建立水源污染应急机制的层面。

（三）供水形式多样，水质标准低。结合农村地形条件、居民点分布、投资效益、制水成本等条件，村镇供水水源主要包括水库、河流湖泊、井水、雨水、引蓄供水等，水处理方法各不相同。因受水质条件限制，水质要求低于城市水质标准。主要表现为，虽然城乡水质标准均执行《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006），但针对农村小型集中式供水（日供水在1000立方米以下的集中式供水）和分散式供水（仅有简易设施的供水方式），允许106项指标中的14项指标可以降低标准。

二、村镇供水建设存在的问题

（一）工程招投标资质要求不明确。随着我国城镇化的快速发展和农村人口的大量集中，有些农村地区具备了规模化供水的条件，水厂规模已达数万吨，投资额达数千万元，应进行工程设计招标。根据《工程设计资质标准》，净水厂、管网属市政行业给水工程，应按照市政行业给水工程资质进行工程招投标。水利行政主管部门作为村镇供水的行业主管部门，在组织村镇供水项目建设过程中，通常要求投标企业具备市政行业或水利行业资质，可能造成不具备市政行业给水工程资质的水利行业设计单位中标，容易导致超越资质等级许可范围承揽业务或违法转包。

（二）水厂管网建设不同步。村镇供水管网建设严重滞后于水厂建设，主要表现为按照计划应敷设到户的村镇供水管网未及时建成，造成配套的水厂闲置或长期低负荷运行。村镇供水建设资金大多按照上级财政补助（含中央投资）和地方配套各占50%的比例筹集，在项目实施中，地方政府囿于财力限制，配套资金不到位时有发生，经常出现“重地上轻地下”的现象，一般把上级补助资金用于水厂等地面上工程的建设，把地面下的通村入户管网交给受益村镇，要求农民自筹资金建设，经济欠发达地区自筹资金阻力大，导致部分受益村镇管网建设滞后。

（三）重建轻管问题普遍存在。全国实施的《村镇供水单位资质标准》对水源保护、水质标准及检测、运行管理、经营管理等作出了明确的规定，但多数村镇供水工程未能按照该标准执行。部分供水工程管理人员缺乏环保意识，将制水过程中产生的剩余污泥排入附近河流，严重污染水源；多数未建立水质检验制度或水质化验室，不掌握供水水质是否符合标准；缺少技术管理人员，在工程竣工验收之后始终按照验收时设定的参数运行，不能根据水源水质变化适时调整技术参数，工程运行管理简单粗放；同时，管护资金投入不足也是制约村镇供水工程发挥长期效益的一个重要因素。

三、对策建议

（一）加强对村镇供水工程招投标的管理和监督。加强对招投标文件的联合审查。在招投标阶段，组成由监察、发改和审计等部门的联合审查组，全面审查招投标文件，对投标企业资质等级要求进行重点审查，确保严格按照工程设计、施工资质许可业务范围组织招投标，切实履行建设单位的责任和义务。在项目建设实施阶段，加强对工程设计违法转分包的监督力度，通过检查设计文件的工程设计技术人员是否取得注册证书及执业印章是否属于中标设计单位，判断是否存在违法转分包的问题。

（二）统筹水厂管网建设。水厂管网建设不同步的原因在于配套资金不到位和资金分配方式不合理，而配套资金不到位的根源在于地方政府财权与事权不匹配的财政体制。应明确划分中央和地方的事权和支出责任，建立财权与事权相匹配的财政体制，基本满足地方政府履行职责所需财力。地方政府根据可用财力的实际状况合理确定对上级转移支付的配套总额，尽量避免由乡镇、村集体和农民个人筹资酬劳兜底的资金筹集的制度安排，确保村镇供水工程保质保量建设并及时投入使用。

（三） 加大村镇供水管理力度。水利主管部门应严格按照《村镇供水单位资质标准》、《城镇供水厂运行、维护及安全技术规程》和《生活饮用水卫生标准》的要求，加强对村镇供水工程水质检测、运行管理、环保措施的管理和监督力度。在有条件的地区，尽量扩大村镇供水工程的规模，鼓励城镇水厂向农村延伸供水，最大限度降低制水成本和建设投资。借鉴城市供水运营管理财政资金补贴制度，加大村镇供水工程财政投入力度，积极探索深化村镇供水建设体制改革的有效途径，逐步建立起适合中国国情的村镇供水市场运行机制。