对于如何有效防控政府投资审计风险的思考
摘要:随着国家建设资金的大量投入，政府投资建设项目呈现数量多、涉及领域多的特点，审计机关政府投资审计任务越来越重，面临的审计风险也越来越大，有效防范政府投资审计风险也就显得格外重要。本文从防控政府投资审计风险的重大意义、其表现形式以及如何有效防范基层政府投资建设项目审计风险作以简要阐述。
关键词:投资审计 风险 防控
一、政府投资审计风险防控的重大意义
《中华人民共和国审计法》规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算, 进行审计监督”。李克强总理强调，审计监督是国家监督体系的重要组成部分，各级审计机关要依法履行职责，用“火眼金睛”看好国家钱财，确保公共资金节约、合理、有效使用，推进宏观调控政策落实和制度完善，为经济持续发展、民生不断改善保驾护航。政府投资项目作为公共资金使用的重要领域，在推进各项政策落实、发展经济方面起着重要作用，需要各级审计机关的“火眼金睛”，看好国家建设资金，促使项目建设顺利推进。审计机关政府投资审计工作面临诸多风险，研究如何有效防控审计风险，是审计机关依法履职、提升审计工作水平的需要，也是从严治党的要求。从一定意义上讲，每个政府投资审计项目都有产生风险的可能性。根据当前执法环境和法律背景的变化以及审计质量现状，审计关系各方都应当积极了解并正确认识审计风险，国家审计机关更应采取积极有效的方式，预防和控制审计风险，使审计在维护社会主义市场经济秩序、服务国家治理方面发挥应有的作用。
二、政府投资审计风险的形成来源及原因分析
（一）政府投资审计质量控制风险
来源于审计机关内部方面的审计风险。近年来，在审计机关人员增加较少的情况下，审计项目的数量和送审金额逐年大幅增加，人力不足与繁重任务不相匹配的矛盾较为突出。针对送审金额较小的项目实行简易的审计程序，对送审金额大的项目实施全面审计。若遇到项目扎堆时，即使项目审计实施方案中是由审计组来实施审计的，但在实施中却只有一人来完成一个项目。审计机关单位内部管理体制是否健全，审计内部质量控制制度执行效果不好将带来审计风险。审计质量把关不够严，把审计重点放在了工程造价审计方面，对项目财务收支、项目管理、项目绩效审计只是蜻蜓点水，触及不深，有的项目审计几乎没有涉及此内容。同时，政府投资审计人员的自身综合素质高低、工程管理知识掌握的多少、审计工作责任心的强弱也都影响着审计风险。如工程价款核减取证不充分，证明不力；依据法律欠准确或错用时效已过的法律条款；廉政意识缺失，隐瞒问题，掩盖违纪违规事实，避重就轻，该下达审计决定书的没有下达决定书等。
来源于社会中介机构参审方面的审计风险。因基层审计机关投资审计力量不足，审计机关购买中介服务参与审计项目审计，与社会中介机构签订委托合同，其执法的权力在聘请社会中介机构后并未发生转移。中介机构提供的审计结果一旦采纳,审计机关仍需要承担审计结果带来的一切风险和责任。中介机构质量意识淡薄与审计机关质量要求不相称，少数中介机构关注点不够全面，仅关注审减额可观就不再全面地核对；有的中介机构人员素质不高，审计过程中看不到问题，或者看到问题也查证不深，遇见棘手问题、难点问题就交给审计机关处理，而自己却留出时间去做别的项目；甚至不否定有个别中介机构及其人员为攫取非法利益，故意隐瞒审计发现的问题或利用审计中掌握的信息、授意业主单位提供虚假证据解脱责任等违规违纪行为。
（二）政府投资审计法律风险
审计决定执行过程中的诉讼风险。当前工程结算金额审减的依据是审计署等六部委联合发布《建设项目审计处理暂行规定》，这一规定效力远低于《民法》、《合同法》。工程竣工决算结束，若施工单位对审计机关出具的审计报告和审计决定不服，以建设单位未按照合同约定结算而向人民法院提出诉讼，只要法院受理了此类案件，将依据《民法》、《合同法》及建设单位与施工单位签订的合同进行判决，很可能就判决施工单位胜诉。如某建筑工程项目，鉴于某些原因，房屋保温部分未按设计施工到位，但建设单位、监理单位和施工单位一起做好了资料，专业机构出具有专项检测报告。审计机关在结算审计过程中，通过还原事实真相，将未做保温部分作了核减处理。施工单位以手中所有的验收资料签证齐全，出具有合格的报告，此工程出现亏损为由，不同意核减。多次协商无果，而将建设单位起诉至人民法院，人民法院最终依据《合同法》执行判决。
受某些因素影响不能依法履职尽责的风险。一是基层审计机关受到地方领导和其他部门领导干部的干扰，造成法律赋予的职能作用不能得到充分发挥；二是基层审计机关的人员与本地一些建设单位、施工单位可能存在千丝万缕的关系，部分审计人员甚至缺乏廉洁自律意识，与被审计单位勾结，影响了审计结果的客观公正。
（三）项目建设单位带来的风险
项目管理前期工作重视不够。建设项目管理受传统管理模式的束缚，没有将风险管理纳入项目管理的内容中。建设单位对项目的管理主要依靠监理单位，缺乏明确的风险管理目标，有些决策没有执行必要的前期程序进行充分论证，缺乏相关数据的支持，带有盲目性。有些地方政府为了追求政绩决策没有执行必要的前期程序进行充分论证，缺乏相关数据的支持，带有盲目性。有些地方政府为了追求政绩，盲目上项目，很多工程是“三边”工程，从立项、招投标到竣工存在这样那样的问题，有些没有立项就开工，甚至有些为了赶工期、赶任务，工程边勘察、边设计、边施工，这对审计造成很大的风险。
建设项目施工合同管理存在漏洞。有的被审计单位不重视合同管理，对承包方式、工程量的确定、单价的确定、质量、工期、验收、价款支付等没有明确的约定，实施时纠纷一时难以解决形成“胡子工程”。有的对索赔条款只重视费用索赔而忽视工期索赔，有的对人工、材料调差不按照相关规范文件进行，未发挥合同在转移风险和再分配风险方面的作用，这些也给审计监督带来风险。
风险信息披露渠道不畅。没有建设项目管理信息，被审计单位就只能摸着石头过河。加之基层建设单位工程管理专业人员缺乏，在项目管理过程中现场签证的大量数据的可靠性较差。特别是特殊行业的用工、材料设备价格也不太透明，这给审计机关量价的复核审计工作带来了很大难度和风险。
三、对如何防范基层政府投资建设项目审计风险的建议
针对政府投资项目审计风险产生的上述原因，为有效防范审计风险，基层审计机关务必采取切实有效的措施，贯彻新发展理念，注重审计改革创新和审计能力提升，促进全体审计干部依法履职，积极作为，有效作为，充分发挥审计的建设性作用。
（一）强化风险管理，实施过程控制。
建立健全相关制度。一是实行投资项目计划管理制度。将政府投资项目纳入年度计划管理，严格坚持审计程序，维护项目计划的严肃性。对投资项目提前做好审前调查，摸清项目情况和施工环境。二是严格执行内部审计制度。项目业主单位在送审前，要先行组织开展好对建设项目投资立项、招投标、合同管理、设备和材料采购、工程造价、财务管理等的项目建设甲乙双方的结算工作。三是规范审计资料交接制度。要求建设单位要一次性完整报送相关审计资料，中途不得补送资料或更换报送资料，建设单位要对所提供资料的真实性、完整性作出书面承诺，若提供的信息失真、失效，要追究有关人员责任。
改进审计工作方法。全面深入地加强工程财务、建设程序、工程造价、工程绩效等重要事项的审计监督，尤其是对有关数据的咨询和取证要力求规范化，并及时留下审计轨迹。同时，严格执行审计业务会制度。基层审计机关应结合实际，建立审计业务会制度，对审计结果类文书反映的情况和问题表述是否清楚、适用法律、法规是否正确、评价、定性、处理、处罚是否恰当进行审查。
突出审计成果运用。基层政府投资审计工作成果应用不应该只体现在工程价款的核减上，还要注重从体制机制及项目管理层面上反映问题，如对审计中发现的违法违纪行为予以移送，对地方政府投资项目建设工作中普遍存在的问题，可以提出建议意见供政府参考，提高建设管理水平。
（二）恪守依法审计，完善制度体系。
牢固树立依法审计理念。一是严格按规定程序办事。严把法律法规使用权，客观公正、实事求是办理审计事项，吃透其精神，多方咨询，力求使审计结果符合法律的要求。二是不断完善质量控制体系。认真制订审计实施方案，严格执行复核和审理制度，最大限度地减少风险。三是探索建立审计人员行政权力清单。明确审计人员各自的权力和责任，主动接受社会监督，做到让审计权力在阳光下运行。特别是对政府投资建设项目审计中的自由裁量权的使用，充分发挥审计复核、审理、审计业务会议环节的作用，以达到审计结论的相对准确，促进政府投资审计人员各负其责、各担风险。
出台地方政府投资审计管理办法。结合实际，出台相关政府投资审计管理办法，解决相关法律适用冲突的问题。就政府投资项目而言，尽管建设单位与施工方签订的合同是民事合同，受《民法》、《合同法》的保护，但是施工单位承建的政府投资项目使用的是国家财政资金，建设单位、施工单位在签订合同和各种补充协议的过程中，有义务合法、有效地使用公共资金，不得造成国有资产的损失，甚至掩盖贪污腐败等问题。为解决这一问题，地方政府可以结合当地实际制定出台一些地方性规范性文件。如某地方出台政府投资审计管理办法，明确要求“未经审计机关竣工决算审计的，建设单位必须预留合同工程价款的30%，并不得解除项目负责人的经济责任。“的条款。若建设单位不执行这样的规定，造成国有资产损失，政府将予以追责，这样可以对建设单位的行为起到约束作用。
增强基层审计机关执法独立性。一是强化上级审计机关对基层审计机关的业务指导，进一步加强对区县审计机关人员培训力度，提高基层审计机关独立执法能力；二是进一步争取地方党委、政府和人大的支持，最大程度保障审计机关人力物力需求，减少其他方面对基层审计机关独立执法所带来的负面影响,营造良好的审计环境;三是修改相关法律法规，尽快实行省以下审计机关人财物统一管理。
（三）加强队伍建设，提高服务本领。
强化自身能力建设。审计风险问题归根结底是质量问题，而审计队伍是审计质量的保障。一是要努力提升基层审计业务人员的业务能力。有计划、有步骤地采取“走出去、请进来、内部培训”的方式，经常性开展审计业务交流，对审计人员知识结构进行全方位更新，以适应不同工程审计项目的要求，达到高水平的审计效果。二是要加强审计人员综合素养的提升。如政府投资审计业务人员应善于倾听不同意见，深入研究合同和相关的法律法规，遇有争议的问题，深入查证和调查，彻底弄清事实。同时，注重沟通技巧的培养。
强化中介机构审计监督管理。一是严把社会中介机构“入门关”。根据各地实际认真拟写招标?'; font-size:12pt">。根据各地实际认真拟写招标文件，公开选聘社会审计中介机构。在中介机构的选择上重点从资质、业绩和技能、公司管理三个方面加强审查，择优选择入围。二是严把审计过程“监督关”。中介机构进场审计前，严明审计“八不准”纪律，规范审计流程，严把“程序关”。每个中介机构审计项目由一名审计机关的审计人员担任审计组长，另外安排一名审计人员全程跟踪监管。三是严把社会中介机构执业质量“考核关”。建立健全严格的考评工作机制，对中介机构业绩进行量化考核。将参与审计的单位和人员的工作作风、质量和廉洁自律情况列入重点考核内容，实行倒扣分，实行末位淘汰制。对在审计过程中出现重大违纪违规以及违反职业操守行为的社会中介机构，实行“一票否决”，建立“黑名单”。
强化审计队伍廉政建设。采取公开承诺、述职述廉、检查考核、日常督查、警示教育、廉政约谈等方式抓好对审计人员的日常教育管理，推行廉政风险防控过程化管理，强化对政府投资审计重点岗位、重大事项、重要时间节点的过程监督。建立健全责任追究制度。按照事前有预防、事中有监控、事后有处置的原则，实行承诺公开、监督预警、责任追究的工作机制，全面保障依法审计、廉洁审计。
