浅谈政府投资项目审计共性问题及建议

近几年来,各地区不断加大政府投资力度，加快城市基础设施建设步伐，使人们的居住环境得到极大改善。而审计部门因其特殊的功能和作用，在这种大发展的环境中必然扮演着重要的角色，担负着对政府投资项目审计的主要职责。当前政府投资项目建设管理中普遍存在的一些共性问题，如何在审计监督过程中发现问题并能够采取一系列行之有效的措施，尽快加以解决，充分发挥审计监督职能是摆在我们投资审计人员面前的一道重要课题。就此谈谈个人想法:

一、政府投资项目中存在的五个方面主要问题

（一）项目立项决策方面

1.工程前期造价控制薄弱。工程立项和设计阶段的控制对工程造价的影响很大，可以说是决定性的。然而,实际工作中造价管理的重点却放在工程建造阶段，只重视工程的承包价格、变更造价以及结算造价，不重视前期造价管理，如有些工程项目决策阶段定位模糊，无法准确根据需求和建设条件确认投资额及建设规模，导致后期增加投资；如有些工程在立项阶段缺乏科学的态度，把可行性研究变成可批性研究；有些工程图纸设计深度不够，达不到施工图设计的要求，缺、少、漏项目很多，导致设计概算不全，该考虑的没考虑，在施工时又发生了必须修改的许多事项，造成超投资。

2.超概（预）算投资较为普遍。建设单位为争取项目立项，一般采取少报投资额的方式，而在项目实施过程中提高标准，致使项目实施、竣工后超概（预）算严重。此外，建设单位违反有关文件规定，要求设计单位扩大规模和提高标准设计，增大工程实际完成投资额，这部分增加的概算投资，建设单位又没有报原审批部门予以批准。

（二）招投标方面

1.控制价控制不实。近年来，随着各领域投资项目的不断增多，从事工程造价咨询、招标代理、标底编制等工作的中介机构发展很快。造价咨询机构中从业人员能力参差不齐，在招标控制价（标底）编制过程中经常发生错算、漏算，对一些图纸中已经非常明确的材料和项目实行暂定，事后对暂定的项目、材料又未依法进行招标或按程序进行政府采购，造成投资失控。造价咨询机构在承担项目咨询服务的同时，在出现问题后的又无法追责问责。

2.违规出借法人营业执照、资质证书投标。部分建设单位在工程施工招标过程中，对投标施工企业资质等审查不严，有的建设单位纯粹是“睁一只眼闭一只眼”，放任施工企业出借法人营业执照、资质证书投标这种违法行为，比较常见的是，一家施工企业找来几家的施工企业一起参与投标，这家施工企业的相关人员分别代表找来的几家施工企业投标，最后一定是这家施工企业中标。

3.重要设备、材料等货物的采购应当依法招标的未招标。有关文件规定：“重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元以上的必须进行公开招标”，但是在审计中我们发现，建设单位自行采购的重要设备、材料，多数符合招标条件却未通过招标采购，而是直接通过“询价”方式采购，姑且不论材料的质量和价格的合理性，程序上不合规就给“权利寻租”留有空间，滋生腐败。

（三）合同签订方面

1.施工合同签订不规范。施工合同签订得草率马虎，有的合同没有使用建设部推行的《建设工程施工合同（示范文本）》，合同条款残缺不全，对施工中发现的各类风险因素处理办法没有约定，导致竣工决算时较难裁决；有的合同中签订的条款与招标文件的原意背道而驰,前后矛盾，导致结算审计时陷于十分尴尬的境地。

2.随意签订包干价合同，且合同其他条款签订不严肃，内容含混不清、价格过高。我们在审计中经常发现，一些建施双方在签定工程承包合同确定合同价款时，部分建设单位在施工企业不规范的报价基础上，同施工企业讨价还价后，最后以包干价形式确定合同价款；有的在几家施工企业不规范的报价基础上，简单加以比较，简单的以包干形式确定合同价款。

3.总价合同签订不合理。项目通过招投标程序确定了施工单位，在签定合同时，建施双方以将总价合同方式将价款一次性签死，使合同生效。审计部门在决算审计时只能审计变更部分。总价合同内部分，依据《合同法》的相关规定，不宜再审，以此方式逃避审计监督。

（四）项目施工方面

1.建设单位自供材料（甲供材）价格高，影响审计。工程建设过程中，建设单位供应材料的现象非常普遍，通常情况由建设单位定价格、定品牌、定供应商，由施工单位代为采购，加上很多建设单位缺乏专业技术人员，对材料市场价格信息难以把握，致使甲供材价格普遍偏高，给事后审计计价取费造成很大的困难。

2.管理失控，现场签证内容失实。我们在审计中发现有的工程签证数量有出入，有的项目搞重复签证；有的无中生有，实际并不存在或设计变更已取消，业主代表或监理人员签字时未仔细核实；有的签证缺乏详细记录，只签多少工程量，而无具体图示和尺寸；有的不认质乱认价，不写明生产厂家、规格、型号，不作市场调查询价，胡乱认价；有的建设单位代表和施工单位互相串通搞虚假签证，抬高材料价格。

3.隐蔽工程验收缺失，隐蔽工程相关资料严重缺乏。根据相关法规，隐蔽工程实施后，需要业主代表、监理、施工单位、勘察、设计共同验收确认并做好验收记录，验收合格后，方可进入下道工序。现实情况是各方对于这块管理较薄弱，监理单位没有尽职尽责，其提供的资料可能不能客观反映工程实施过程的真实情况，或填写不规范，或当时编造虚假记录，或事后补做虚假记录。监理存在“走过场”的现象。对于现场测量的高程、标高等数据把关不严，施工单位擅自修改原始测量数据填写报验，对工程隐蔽签证不实、虚签、多签工程量的鉴证问题，基本上只能靠审计人员专业知识、经验判断，增大了审计风险。在工程结算审计中，继而由此产生了一些争议。

4.进度款超合同支付。在项目建设工程中，普遍存在未按合同约定支付进度款，超付工程款的情况。超付工程进度款存在资金流失风险。一旦超付，尤其金额超付较多时，项目业主在工程管理中的主导地位会受到挑战或逐步丧失，施工单位会以各种理由干扰业主对项目进度的管理和造价的控制，在最终结算审计时不积极配合，致使审计工作处于被动局面。

（五）项目竣工方面

1.部分政府投资项目竣工后，无质检、竣工验收等就交付或投入使用。

2.建设单位送审资料不全。施工单位施工过程中对技术资料未能完整归档，造成建设单位在工程竣工后无法建立完整的工程资料档案，并按要求报送工程结算所需资料。审计过程中，后补资料的现象比较严重，从而使审计工作周期拉长、风险加大。

二、政府投资项目中存在问题产生的六个方面原因

1.利益驱动。部分建设单位的有关人员受利益驱动，不按政策法规行事，利用职务之便，谋取小团体利益和个人私利，导致项目建设的监督管理失控。

2.决策机制缺失。项目前期决策未经过严格的科学评价、评估和论证，可行性研究报告形同虚设，项目实施过程中“长官意志”色彩浓厚，“拍脑袋”、“形象工程”比比皆是。

3.监管不力。随着城镇化进程加快和经济社会发展要求，政府投资项目呈现出项目多涉及面广，投资额逐年加大的特点，但是政府相关职能部门的监督管理未能跟上形势发展的需要，彼此之间缺乏沟通与协调，监督标准不一，监管力度不同，尤其是有些监督部门的检查流于形式，只停留在出具处罚决定上，没有对处罚决定跟踪落实，大大削弱了监督的力度。

44.主体缺位。政府投资主体看似明确，实质上是投资主体缺位，项目法人责任制难以落实。现在政府投资项目建设一般都由“指挥部”或“项目办”一类的非法人机构负责。由于项目单位不承担筹措和运作资金的责任，致使投资者无法有效地制约、监督其投资的使用。

5.项目后评估缺失。目前政府投资管理项目，基本处于“少论证、重建设、轻管理、无评估”的状况。这在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥。

6.体制不全。投资、建设、管理“三分离”的投资体制还存在薄弱环节，落实还不到位。突出表现在许多项目投资与建设、建设与管理混为一体，行政行为直接融入工程项目的实施过程中，常常是政府部门直接组织项目建设，未严格实行“代建制”管理，在工程质量、招投标等关键环节上缺乏有效的监督制约机制，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，“越位”的同时又存在着“缺位”，严重影响工程质量，滋生腐败现象。

三、对策及建议

针对目前存在的问题,从以下六点入手：

1.以公正透明为原则，确保招投标范围、方式、程序三个方面的落实。一要科学界定和严格落实招投标的范围。在项目建设过程中，包括工程设计、咨询、施工、监理和重要设备、材料等货物的政府采购，一律实行招标；尤其是要优化设计，建立奖罚制度。推行设计监理招标制度，杜绝设计、监理邻域出现几家单位垄断现象出现，提高工程设计水准，把设计变更降到最低点，避免设计过程中可能存在的缺陷和失误。建立由于设计原因导致设计变更的奖罚制度。在设计委托合同中明确对设计变更费用控制在工程造价一定比例以内的设计单位给予奖励，对变更费用超过工程造价一定比例的设计单位给予处罚。二是规范招投标程序。要严格落实《招标投标法》及有关规定，确保招投标活动的公开、公平、公正。

2.加强合同备案制。建设工程施工合同备案管理是整顿和规范市场的一项重要内容。建设工程承发包双方应遵循公平、诚信的原则，按照招投标文件及中标价订立书面合同，并按规定报合同备案机关备案。施工合同因故发生变更的，承发包双方应在变更合同签订后15日内到原合同备案机关办理变更备案。合同备案制有利于规范承发包双方行为，防止“黑白合同”、“阴阳合同”的产生，为施工企业提供真正公平竞争的市场空间，促进建筑市场的健康发展。

3.以工程质量为核心，强化工程事前、事中、事后三个阶段的监控，主要是加强工程造价全过程控制，把造价控制关口前移。项目立项时，应加强建设项目资金和项目决策时的审批关，对资金不落实、无保障的建设项目不予审批立项。同时各有关部门应严格审查建设项目开工前和年度计划中的建设资金。在工程建设前，要严格按照国家规定的审批权限，履行报批手续，不得化整为零、越权审批。项目建议书、可行性报告和设计文件，必须按照国家规定的内容，达到必要的深度和质量要求；在工程建设过程中，严控现场签证，对施工过程中必需的设计变更和技术变更，其签证应由设计、监理、建设单位代表现场会签，规避重复签证和乱签证。

4.切实从源头上遏制工程高估冒算。对于政府建设项目决算审计，核减额超过一定比例的，一律由施工单位承担审计费，并由有权按核减额超过该比例以上的部分，对施工单位处以等额罚款；建立黑名单制度，如多次出现以高估冒算方式报送工程结算，列入黑名单，禁止年限内参与政府投资建设项目。

5.加强内控制度建设。建设单位应根据外部控制法规制度，建立健全明确的、可操作性的内部控制度。如在工程变更签证上从如下几个方面进行控制：一要及时签证，督促施工单位对变更事项做到日清月结，并对价款合理性进行确认；二要建立变更签证审批制度，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，经会议或集体讨论审查才能予以确认，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证增加投资的情况发生。

6.以薄弱环节为突破口，要从根本上解决问题，必须严格落实投资、建设、营运管理“三分离”的项目管理体制。即推行政府项目代建制。“代建制”通过招标方式选择专业化的项目管理单位来负责建设实施，建成后再移交给使用单位。代建制可以使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”各个环节彼此分开，互相制约。而且政府与代建单位之间是合同关系而非以前的政府与基建班子之间行政关系。一旦决算超出预算或工期发生延误或质量不符合要求，代建单位必须承担违约责任。代建制还可以阻断权力寻租之路，从源头上预防和治理工程的腐败和不廉洁行为发生。“代建制”最大的好处在于专业化和持续经营，可以发挥专业人才的经验优势，提高工程项目管理水平，使“质量、投资、工期”的三大控制得到有效控制，保证政府投资项目的效益，又将“建、管、用”三者分开，可减少“谁都管、谁都不管”的“各自为政”，杜绝腐败现象的产生。