浅析人大法工委函对政府投资审计的影响
今年2月22日，全国人大法工委印发了《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》的函，要求各省、自治区、直辖市人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规开展自查，对有关条款进行清理纠正。6月5日，法工委对中国建筑业协会提出的“地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目结算依据”进行了复函。全国人大法工委的函在全国各地的政府投资领域产生了强烈的反响，同时也进行了热烈的讨论，立场不同，各种说法不一，甚至有的说“以审计作为竣工结算的依据”被人大取消。为便于大家对全国人大法工委的函的正确理解，本文对全国人大法工委的函进行如下解读。
一、人大法工委函的主要内容
根据人大法工委函附件《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目或以政府投资为主的建设项目竣工结算的依据主要有三种情况，一是直接规定审计结果应当作为竣工结算的依据；二是规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同约定以审计结果作为竣工结算的依据；三是规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同约定以审计结果作为竣工结算的依据。对以上三种情况，人大法工委研究意见中认为：第一、二种情况，虽然在一定程度上加强对政府投资项目的保障，在法律上却存在扩大了审计决定的效力范围、限制了民事权力、超越了地方立法权限的问题。对第三种情况即规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同约定以审计结果作为竣工结算的依据不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。
人大法工委研究意见中还认为：审计制度是国家治理体系的重要组成部分，审计监督对保障国有资金的安全和效益，维护国家财政秩序，促进廉政建设具有重要作用。针对现实中存在的政府投资建设领域管理制度不完善、国有资金浪费严重的问题，应当在法律规定的框架内，多措并举，通过加强治理措施加以解决。并提出了五条有针对性的解决意见。
二、对人大法工委函的正确理解
⒈人大法工委函并没有否认“以审计结果作为竣工结算的依据”
人大法工委研究意见中明确指出在“以审计结果作为竣工结算的依据”三种情况中，第三种情况即规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同约定以审计结果作为竣工结算的依据，不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。该意见表明人大法工委函并没有否认“以审计结果作为竣工结算的依据”。政府投资项目审计的对象是建设（业主）单位，建设单位可以在招标文件中载明或者在合同约定以审计结果作为竣工结算的依据，当合同的相对方在投标中或合同签订时响应了该条款，“以审计结果作为竣工结算的依据”并不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。目前各地实施的政府投资审计有严格的审计程序，有一大批业务精通的审计干部及专业技术人员，审计实施过程客观、公平、公正，其审计结果应该得到认可和尊重。
⒉人大法工委函肯定了政府项目投资审计的作用
人大法工委研究意见中明确指出审计制度是国家治理体系的重要组成部分，审计监督对保障国有资金的安全和效益，维护国家财政秩序，促进廉政建设具有重要作用。各地方应当在维护法制统一原则的基础上，保障审计机关依照法定职权和程序加强审计监督，依法维护审计结论的权威性和强制力，保障审计工作的有效性，保护审计人员的积极性，并依法维护合同当事人的合法权益。
⒊人大法工委函指出了政府投资建设领域存在管理制度不完善、国有资金浪费严重的现象，并提出了解决办法。
人大法式委的研究意见明确指出，针对现实中存在的政府投资建设领域管理制度不完善、国有资金浪费严重的问题，应当在法律规定的框架内，多措并举，通过加强治理措施加经解决。并提出了五条有针对性的解决意见，一是加快培育完善工程造价咨询中介市场，加强中介市场的政府监督和行业自律，为建议单位和施工单位提供优质的造价咨询服务，以减轻审计机关的压力。二是加强对建设单位的追责力度，对审计中发现的超概算、越预算等问题，强化建设单位本身的行政责任和有关责任人的责任。三是对施工单位虚报、重复计算工程量等问题，可以通过民事仲裁或者诉讼等途径解决。四是对建设单位和施工单位恶意串通骗取国家资金的，可以合同无效等法律规定的制度解决。五是构成犯罪的单位和个人，可以由司法机关依法追究刑事责任。
三、对政府投资审计被建筑业协会关注有关问题的思考
⒈政府投资审计地位和作用不可否认
⑴政府投资审计应注重审计程序和方法。政府投资项目审计是审计机关的一种主动作为的行为表现，审计机关作为政府的一个组成部门，根据政府相关规定的要求对政府投资项目和以政府投资为主的建设项目进行审计无可厚非，不能否认审计结果作为竣工结算依据，但要注意程序方面的问题，不能搞“强制”，就是不能出现人大法工委研究意见中的第一、二种情形。
⑵政府投资审计对控制工程造价发挥了重要作用。近几年来，全国各地审计机关都以不同的形式开展了政府投资项目审计，并且各地政府都相继出台了政府投资审计的相关办法，政府投资审计对控制工程 造价发挥了重要的作用。一方面从政府角度看，对维护建设市场秩序，预防建设资金流失，防范建设领域腐败功不可没，成效显著；另一个方面，从被审计单位或延伸审计对象角度看，投资审计能够引起中国建筑业协会的关注，说明审计已经产生了深远的影响，或者说触碰到协会中相当部分会员的利益，各地的投资审计能够提升到这一高度，间接地说明了投资审计发挥的显著作用。
⑶政府投资审计只关注了工程造价，反映问题单一。目前政府投资审计过多关注了工程造价，强调了审减额这一方面情况，没有关注工程建设领域中管理制度不完善、国有资金浪费严重的现象，没有分析浪费现象深层次的原因。审计过多地纠结于造价多少，花费了大量人力物力。投资审计要转变观念，要关注超概算、越预算等问题，加强对建设单位的追责力度；要关注虚报、重复计算工程量等问题；要关注建设单位和施工单位恶意串通骗取国家资金的问题；要关注犯罪线索的挖掘。
⒉政府投资审计提高工作效率亟待提升
⑴投资审计要提高工作效率，缩短审计时间。投资审计引起社会高度关注，一个重要的因素就是审计时间长，如何提高工作效率，缩短审计时间是投资审计应该关注的一个问题。但是，由于各地基本建设投资大，各地投资审计都不同程度出现项目多与审计力量不足的矛盾，导致项目不能及时得到审计或审计时间长的问题。规定以审计结果作为结算依据，结算价款不能得到及时确定，施工单位也迟迟无法获得工程尾款，这是一个现实的问题，也是中国建筑业协会反映较为强烈的问题。
⑵结算审计时间长，也会加剧拖欠纠纷，诱发社会矛盾。结算价款的确定是施工单位获得工程款的直接依据，规定以审计结果作为结算依据，如果审计时间长，就意味着施工单位无法及时获得工程款，进而导致工程款欠付纠纷增加，讨薪和追索价款事件增加，由此影响社会的和谐稳定。
⑶结算时间长会使审计机关成为矛盾的焦点。各地审计机关投资审计时间较长的情形较为普遍，合同结算价款不能及时得到确定。当矛盾激化时，就意味着将矛盾指向了审计方即审计机关。这种现象在过年过节需大量用钱的时候体现得非常明显。
⒊政府投资审计发展方向的问题。
投资审计的方向是回归监督本位。从2015年起，审计署连续三年都对地方审计机关开展工作指出了指导性意见， 2016年《关于印发2016年地方审计机关抓好的十项工作的通知》（审办发〔2016〕4号）中提到要严格依法在法定职责范围内开展审计监督工作，特别是市县审计机关要规范投资审计行为，不得超越审计权限介入与审计无关的项目审批和管理环节，坚决杜绝‘以审代结（算）’和‘以审代补（偿）’的做法，杜绝未纳入年度审计计划的‘简易程序’审计项目。” 2018年《审计署关于印发地方审计机关2018年度应重点抓好的工作任务的通知》要依法独立做好投资审计，各地方审计机关特别是基层审计机关不得参与政府投资项目的可研论证、项目审批、招投标、合同签订、物资采购、项目结算和决算、竣工验收等工程管理工作。
综上所述，审计机关不能做以审代结（算）’和‘以审代补（偿）’的事，也不得参与项目结算这样的工程管理工作。投资审计要回归到监督的本原上来，政府投资审计应当围绕审计目标确定重点审计内容，关注投资结构、投资绩效、征地拆迁、资源集约节约利用及环境保护等事项，揭示和查处工程建设领域中的管理漏洞、重大违法违规问题和经济犯罪案件线索。
四、对中国建筑业协会有关工作的建议
中国建筑业协会章程第六条：“研究探讨建筑业改革和发展的理论、方针、政策，向政府及有关部门反映广大建筑业企业的诉求，提出行业发展的政策和法规等建议”。从2003年起，建设部就颁发了工程量清单计价规范GB 50500，并于2008年、2013年进行了修订，2013年清单规范第3.1.1条规定，使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价。但是这项工作在全国落实得怎样，各地是否在按清单规范的要求进行合同价款期中支付，是否在按清单规范的要求办理工程结算，以及清单规范能否适应新形势的发展，能否与国际接轨。笔者认为中国建筑业协会除关注企业的诉求外，还应重点关注这些方面的问题，多调研、多向政府提出建设性意见，使我国的建筑业真正实现腾飞，达到国际先进水平。
