全县群众集体上访情况的调研报告第2页

农村土地增减挂钩问题。
2、因体制转轨和社会转型而带来的利益格局调整，触动部分人的切身利益，原有利益关系发生深刻变化，如近年来，企业改制的遗留问题，因对乡镇事业单位改革落聘人员，因教育体制改革解聘原民办教师、代课老师，各种遗留问题未得到解决，致使矛盾凸显引发集访。
3、由于全县近年来实施“紧盯大项目，创新促转型”战略。大量重大工程项目纷纷开工建设，在土地征用、房屋拆迁、安置补偿，以及去年初房地产市场危机引发的烂尾楼等方面引发的矛盾较多，也是引发群体信访的一个原因。
4、一些开发区劳动密集型企业本身存在的诸多原因，如企业领导失职渎职，经营管理不善，或者是科技含量低而受市场经济冲击等影响，使得职工的基本生活得不到保障，欠薪甚至逃薪。从而使得群众集体上访“点火就着”。
5、信访法制建设的滞后，导致不少信访事项难以依法处理到位，即使信访事项已经处理到位，但信访行为如何终结，尚无解决的好办法，如行政机关人员的失职、渎职行为和信访人的过激行为如何界定和追究责任等。这就导致信访工作中的顶、拖、推、压和群众信访活动中的缠、闹现象难以遏制，信访秩序难于维持正常。
（二）基层组织、行政机关和干部责任效能因素
基层组织、行政机关的服务能力和领导干部的素质高低，直接关系到集访事件发生的多少。
1、部分单位领导干部对信访稳定工作重视不够，在“事要解决”上力度不够，面对群众的正常诉求，不是想方设法尽快解决，而是一再拖延，致使问题积重难返，从而引发集访。
2、少数行政机关或工作人员缺乏群众意识，责任能力建设不足，依法行政意识淡薄，监督管理不到位，公众作风不深入，不扎实，不作为甚至是乱作为，损害人民群众利益，激化矛盾，引发集访。
3、基层组织战斗力不强。乡镇、村两级组织对群众的教育引导工作弱化，处理问题有时不及时、不妥当，方法简单粗暴，遇事推诿，矛盾上交。尤其是有的村组干部怕得罪人而不处理村组里发生的事情，甚至侵占群众利益，群众反映强烈。
4、诉求渠道不够通畅，办事效率不高。目前，我县乡镇和部门都组建立了专门的信访机构和人员，但从实际运作来看，解决诉求的机制力度不够，缺乏“事事有着落、件件有回音”的工作机制，解决问题带有很大的随意性。从而导致一些地方出现“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”现象，或要经过领导的层层批示才能得以解决，个别单位个访的时候不重视，等到了集访了怕承担责任，才开始解决问题，并很快解决了问题。这就更刺激了群众集访的发生。
5、解释疏导不够到位。行政机关、司法机关在转换机制、深化改革、法律法规、政府作为等方面存在宣传解释不到位的问题。同时，面对大规模的集体上访，应急反映不及时、不果断，现场处置不力，在思想疏导、耐心细致工作等方面，解释不耐心，宣传不认真，态度冷、横、硬，激发了群众的不满和不信任情绪，这也是导致群众集体上访的一个原因。
（三）人民群众的内在因素
1、群众思想观念上存在误区。。他们认为采取集访形式好，便于统一口径，统一行动，壮大声势，扩大影响，一是信“上”不信“下”，有问题不找基层政府和具体部门，认为只有找上面的大部门、大领导才能解决问题。二是信“多”不信“少”，其一是不论什么事，多找几个部门和领导反映总不会错，多多益善。其二是认为参与信访的人越多问题解决的就越快。三是信“闹”不信“理”，不管有理无理，先闹再说，认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。四是信“访”不信“法”，即使是典型的涉法问题，也要到政府部门上访解决。
2、安全心理作用。一部分群众认为采取群体信访的形式比较安全，个人不担风险。群体内有核心人物组织，自己可以随大流，达到目的，好处均沾，就是有什么行为责任问题，信访行为责任也不清晰，法不责众，可以退避。
3、一些别有用心的人，钻政策的空子，抓住一点，攻击其余。利用一些人的逆反心理，歪曲事实，捕风捉影，煽动蒙蔽一些群众，串联、组织群体信访，进而达到个人的某些目的。
4、特别现在的互联网、手机信息传递的快速性，错误消息的传播，也很容易误导部分群众错误的信访行为，引发群体信访。
5、多数群众的法律意识淡薄、法律知识还很欠缺，片面认为政府能解决一切问题遇，人民群众遇到矛盾纠纷或问题都习惯于到党委政府上访，感觉诉讼时间长，群众不愿交纳诉讼费，对判决结果执行难等疑虑重重，因而不愿诉讼，或对已终审裁决的案件也采取不间断地找信访及有关政府部门及领导缠访、缠闹的方式，强求行政解决。
6、政策问题引发“连锁反应”。一些集体上访的发生，根源于信访群众互相攀比、心态不平衡所引发，特别是政策性攀比表现突出。如我县一些群体电影放映员、赤脚医生由于上级出台了政策，问题解决了，从而引起是“双代员”、82年被辞民师的攀比并经常集体上访。
三、集体上访的对策建议
面对我县集体上访的新挑战，服务好全县经济快速发展的大局。做好信访工作必须与时俱进，进一步创新工作思路，调整工作格局，拓展相关功能，建立长效机制，改进工作方法和手段。
（一）处理集访的原则
引导集访群众依法反映问题，克服信访行为的无序性，既要坚持原则，又要实事求是的解决人民群众提出的合理要求。
1、坚持“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则。坚持“属地管理”和“谁主管，谁负责”原则是就地消化集体上访的有力保证。
一是牢固树立全局观念。出了问题，发生了集体上访，不要怨上恨下，要从宁乱地方，不乱中央，宁乱下级，不乱上级，宁乱局部，不乱全局，宁乱自己，不乱领导的角度，尽自己的最大努力，把集访控制在基层，解决在基层。
二是严格落实领导责任制度。作为行政领导干部应该将集体上访作为送上门来的群众工作，面对集访，绝不能回避问题，勇于与上访人进行面对面对话，认真倾听和记录上访人的诉求，要时常“换位思考”，站在信访人的角度考虑问题，真正体察上访人的困难，解决上访人的合理合法诉求。对特别重大的集体上访，按照原则单位主要领导要亲自参与处理，必须第一时间到一线面对面做群众工作。这样既可满足部分群体信访群众的唯上心理，又能亲自掌握真实情况，便于对具体信访问题当场拍板。
2、坚持整体联动的原则。新形势下集访主体的广泛性及信访矛盾的复杂性，需要各方重视、多方参与，综合运用政策、法律、经济、政治等数段和教育、协商、调节等方法，依法及时合理地处理，因此我县要努力构建党政领导层层负责、亲自动手，部门和社会组织齐抓共管、整体联动的格局，各级各部门共享信访资源，对信访问题实行标本兼治、综合治理，形成“大信访”的工作格局。面对大规模集体上访，各级各部门必须加强上下沟通，密切联系，相互配合，树立“一盘棋”观念，尤其在现场处置过程中，各司其职，做到“五抓”，即抓组织领导，搭建班子靠前指挥；抓群众疏导，及时介入稳控事态；抓信息研判，分析矛盾制定方案；抓政策宣传，教育在先分化矛盾；抓重点人头，固定证据依法处置。
3、坚持实事求是的原则。对集访反映的问题，各级党委、政府必须高度重视，不能等闲视之，敷衍哄骗，要组织人员进行深入细致的调查，认真分析研究，分类处理。
一是对群众合理合法的诉求，要根据不同情况和原因，依照有关政策和法律法规，积极主动采取各种办法给予解决，切实维护群众的合法权益。
二是对群众不合理不合法的诉求，要坚持原则，不能在集访群众的压力下，乱表态，乱开政策口子，也不能采取不正当的手段和方式方法激化矛盾，更不能把矛盾上缴。
三是对个别以上访为名制造事端、煽动组织闹事的违法人员，要及时收取证据，坚决依法处置。
四是对由决策失误或工作失当给群众利益造成损失的，要坚决予以纠正，如果是干部违法违纪引发群众不满的，要承诺坚决查处。
五是对有关政策规定不够完善的，要及时修改完善，对工作亟需而尚未出台的措施、办法，要抓紧研究制定，本级无权制定的，应向上级提出有关建议，主动争取上级的支持。
4、坚持善后跟踪的原则。集访事件不仅要依法果断处置，更重要的是还要抓住时机，趁热打铁，深入做好善后工作，一方面防止事件反弹，另一方面从源头上化解矛盾。
一是相关责任单位对已经承诺解决的问题，应当在承诺期限内尽快组织实施，使问题能尽快解决，以稳定人心。
二是对责任单位的处理情况进行跟踪督查。对法律法规和政策有明确规定而没有落实到位的，建议由县纪委（监察局）、县委县、政府督查办、县信访局等单位要加强监督检查，督促有关部门、单位不折不扣地加以落实。
三是加强对集访群众的跟踪关注和帮扶。对一些仍持不同意见的上访群众，要继续做好思想疏导和稳控工作，要经常了解他们的思想活动状况，关注有无串联情况，同时针对其实际情况，酌情进行帮扶，防止重新发生集体上访。
（二）超前谋化分析研判
治病要治本。减少和控制集体上访的发生，超前控源治本是至关重要的，将工作重心从事后处理转移到事前预防上来，做到“预警在先，教育在先，调解在先”，有效防止问题的积累和矛盾的激化。
1、减少和消除外部诱因。外部诱因是集访的导火索，切断导火索是控制集访的有效措施。一是改进作风，强化依法行政。各级各部门要身体力行“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，牢固树立以人为本和公仆意识，深人群众，了解体察民情，为民办实事，办好事。要畅通信访渠道，急人民所急，想人民所想，帮人民所需，及时为民排忧解难。要提高广大基层领导干部的政治素质和业务素质，加强党风廉政建设，在决定某项政策时调查论证要细，既要考虑事业的发展，又要考虑群众的承受能力，尽量减少因政策失误，决策不当或处理不妥，引发集访。同时要改进干部的工作作风和思想作风，克服官僚主义和命令主义，坚决执行政策，对已形成的政策措施，要预测实施后的群众反映，对出现新问题和新矛盾要采取补救措施，及时堵塞漏洞。
2、未雨绸缪，做好防范工作。“微而治之易，着而后救之难”。实践证明，集访发现早，处理起来就不难，损失也少。只要措施得力，完全可以化解。各级党委、政府要做好超前防范工作，必须从早、从小抓起，从热点、难点抓起。从早抓起，着眼源头预防、苗头化解、将信访工作的重心下移、关口前移，依靠基层，充分发挥各级信访信息网络组织的作用，使矛盾早发现，情况早掌握，做到提前介入，早做工作，化解民怨，避免矛盾激化和事态扩大，防患于未然，把问题解决在萌芽状态之中。从小抓起，要懂得“千里之堤，溃于蚁穴”的道理，我们必须从大处着眼，小处入手，及时处理群众反映的小问题，避免使小问题变成大问题，由易转难。从热点、难点抓起，各级各部门要不断分析本辖区、本部门的热点、难点问题，特别是对几经处理，仍未解决的棘手难题，要主动出击，迎难而上，有理有节地去认真处理。
（三）落实长效工作机制
建立长效机制是促进信访稳定工作良性发展的根本。目前，我县正处在各种矛盾转轨时期，贫富差距的拉大、社会不公现象的客观存在，不可避免的产生一些矛盾纠纷，这是社会经济发展中的正常反应，仅仅依靠疾风暴雨式的运动来解决经济社会快速发展中的各种矛盾纠纷，是不现实，只有探索建立信访工作长效机制，才能做好新时期下的信访工作。
1、完善和落实矛盾纠纷排查调处机制。一是认真开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作，各级各部门每月召开一次矛盾纠纷排查例会，重要时段开展集中排查，重大活动之前开展专项排查，重点掌握不同领域、不同群体的重点对象，及时发现可能引发群体性事件的苗头性、倾向性问题。二是完善人民调解与司法调解、行政调解“大调解”制度，实行多渠道分流和化解。进一步建立乡镇司法、信访、综治、安全、公安部门“五体一位”和村综治、信访、警务、调解、治保、安全监管“六位一体”大信访大稳定工作格局，实现乡镇综治办、司法所、调解委员会“零距离”对接，使访调工作融为一体，做到信息联通、纠纷联排、矛盾联调，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决在萌芽状态。
2、完善和落实集访的预防处置机制。一是建立和落实以公安机关为主、信访部门为铺，其他相关部门协作，共同维护党政机关信访秩序的协调联动机制，具体落实公安机关的现场疏导责任、信访部门的接待协调责任、职能部门妥善处理和稳控责任。二是完善集访事件应急预案。成立现场联络、群众疏导、政策法规、信息收集和治安维稳五个工作组，明确责任，落实人员，做到信息灵敏、超前化解，责任细化、程序明确、反应迅速，工作规范、处置到位，矛盾不激化、人员不滞留、事态不失控。三是建立和完善群众思想教育工作机制，耐心细致地做好宣传群众、教育群众、服务群众的工作，要把握好“四不”：不懂政策没有经验的人不要派；导致群众情绪激化的话不要说；不符合法律、政策的态不要表；通过努力不能兑现的“空头支票”不要开，防止造成工作被动。
3、完善和落实联席会议协调机制。一是加强各级各部门的协调配合，实现信访信息共享资源，实行来访接待和问题处理的联动，形成解决信访问题的合力。二是建立信访与维稳、应急、公安等部门信息沟通和分析研判制度，增强信访工作的预见性和针对性，强化信息汇集分析机制，建立县、乡、村、组“四级联动”的信息员队伍和全面覆盖的信息网络体系，把信息采集与调查研究结合起来，创新信息分析调研工作，对信息重反应的诉求或事项进行分析研究，提出最佳的解决问题、化解矛盾的措施或方案，提高信息调研成果的转化率。
4、完善和落实信访工作组织领导机制。一是进一步健全和落实信访工作领导负责制，严格实行责任追究制，认真落实“一岗双责”，将信访工作情况作为考核领导干部政绩、评价整体工作、评议综合先进单位的重要依据。对因工作不力导致信访问题突出、造成严重后果和不良影响的地方和单位，实行“一票否决”。二是加强基层信访工作，构建设“四无乡镇”、“六无村（居）”，着力实现信访工作“四到位”、“两确保”，即组织、制度、工作、经费到位；确保主动预测、及时化解，努力做到“小事不出村，大事不出县，矛盾不上交”，切实加大信访部门建设力度，提高新时期基层信访工作能力，将各项任务落到实处，筑牢社会稳定的“第一道防线”。
5、完善和落实社会稳定风险评估机制。切实把社会稳定风险预测评估做为制定政策、实施建设项目、施行改革方案的前置程序和必要条件，实行稳定工作与项目实施方案同制定、同实施、同考核，做到重大事项出台前有风险分析预测，实施后有稳定责任追究，从源头上减少和避免影响社会稳定的重大集访事件发生，维护社会稳定。
6、完善和落实领导接访包案、有效解决问题的信访终结机制。一是实现接访工作常态化。以“听民声、排民忧、解民难”为核心，进一步规范“领导接待日”制度，同时在全县范围内开展干部大走访活动，深入基层一线，了解民情民意，实行调查研究、沟通协调、处理意见、督促落实、责任追究、推动工作“六个到位”。二是落实领导干部包案责任制，对重大、复杂、、疑难的信访事项，对事关民生的信访突出问题，做到“一个问题、一名领导、一套班子，包调查、包解决、包息访”，确保领导参与接访的信访问题事事由交代、件件由结果。
7、加大责任追究力度。对导致矛盾激化、发生信访问题以及信访工作重视不够、稳控工作不力，或对信访工作不落实、落实不到位、工作不负责任造成严重后果的，按照监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》和《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的有关规定，严肃追究有关领导和工作人员责任。
（四）依法维护信访秩序
信访作为一种民主制度，其发展的根本途径是法制化制度化。信访工作的法制化既是依法治国、依法行政的必然要求，也是处理新形势下信访矛盾的根本手段。目前信访工作法制化建设的相对滞后，已经给信访工作带来了新的挑战，因此，加快信访工作法制化步伐，非常必要。
1、加大政策法规的宣传和引导力度。一是要运用多种有效形式，大力开展《信访条例》等法律法规的宣传，教育工作，广泛开展《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等法律法规的宣传，使广大机关干部依法行政，自觉维护人民群众的合法权益不受侵害，规范信访人学会法律手段维护自己的信访的权益，依法行使民主权利，依法规范自己的信访行为，维护政策的信访秩序。二是完善信访法律咨询和律师参与信访接待工作制度，依法分流信访问题，说服引导涉法涉诉的上访人通过法律渠道解决问题。
2、加快信访立法步伐。要通过健全法制，明确信访机构的主体定位，完善信访工作的基本原则和程序。对信访事项的受理、处理、协调、督办等，从程序上作出具体规定。作为信访部门，则要依照信访法律法规的规定，归口分流。对跨地区、跨部门、跨行业的信访事项，需要信访部门牵头或直接参与处理的，要依法协调处理；对已交办的特别是上级部门和领导同志交办的信访事项，要依法督办。
3、严格执法行为。既要依法严肃查处信访工作中的失职渎职行为，又要加大非正常信访行为的处理力度。特别是对那些组织、策划集访或群体性事件，严重影响社会稳定的上访人，要收集证据，依法严肃处理。