试谈公文处理应该注意的一些问题第2页

公文受理者制发公文的行为。公文制发者与受理者在公文来往中的相互关系，就是它们之间的行文关系。熟悉行文关系方面的知识并能在实践中正确运用，是做好公文处理工作的必备条件。
公文处理《条例》规定：“党的机关的行文关系，根据各自的隶属关系和职权范围确定”。从隶属关系和职权范围两个因素来考虑，公文制发者与受理者之间的行文关系主要有以下六种：
1．领导与被领导的关系
按照我国现行的政治体制以及党和国家的管理制度规定，凡有隶属关系的上下级之间是一种领导与被领导的关系。各级领导机关可直接向其隶属的工作部门和下级机关发出指示性、指挥性公文，下级机关可向其隶属的上级机关报告情况、请示工作，各级机关的工作部门也可向本级机关请示、报告工作。某领导机关如果认为所属职能部门或下级机关所发的公文不妥时，有权纠正或撤销；下级机关如果对上级机关所发的公文有异议时，可向上级机关提出自己的意见或建议，但在上级机关未作出答复或不改变原决定时，仍要贯彻执行，不可因为有不同意见就拒绝执行。
2．指导与被指导的关系
上级领导机关的职能部门与下级机关相关部门之间的关系，是一种指导与被指导的关系。上级机关的职能部门在各自的职权范围内，可以向下级机关的相关部门行文，但这种行文只是一种业务上的指导与被指导行为，只能在自己的职权范围内进行，不能超越职权，即只能进行业务指导、答复问题、部署业务工作等，无权给下级机关的相关部门下达命令性、指示性公文。下级机关的职能部门可以向上级机关的相关部门请示或联系相关的业务工作，但向上一级党委的主管部门请示、报告重大问题，必须先向本级党委请示、报告，并经本级党委同意或授权，或者由本级党委向上级党委请示、报告。
3．归口管理与被管理的关系
归口管理关系是党政机关的综合部门与专业部门之间在业务上的一种工作分工关系。综合部门负责统一管理其职权范围内的事项，其他部门都要服从综合部门的统一管理，不得因本单位的级别与综合部门相同或比综合部门的级别还要高一些而不服从管理。在党的机关，党委办公厅（室）根据党委授权，可以给下级党委和本级党委的其他部门行文，党委的其他部门不能给下级党委发布指示性公文，有关事项需联系，可以用函行文；如有重要工作和重大事项需向下级党委行文，可经本级党委批转，或由本级党委授权办公厅（室）转发，或由本级党委直接给下级党委行文。各部门各单位给领导机关的请示，综合部门经授权，可以直接给发出请示的单位复函，而非综合部门就不能这样做。
4．属地管理中的统管与被统管关系
统管与被统管的关系，是指设在某一地区的上级机关和上级机关的派出机构、外地机关与企事业单位的派驻机构与当地党委、政府在某些方面的管理与被管理的关系。例如，有些中央或其他领导机关垂直管理的机构，党的组织关系在地方，在党的建设方面，这些机构应接受地方党委的统一管理；中央派驻地方的机构，如设在省会城市的机构，在社会公共事务方面，既要接受省政府的统一管理，又要接受省会城市的统一管理。又如，省直机关设在省会城市，相对于基层而言，它是领导机关，但在基建、市政管理、城市规划、社会治安等方面还是要接受省会城市及所在区政府、街道办事处、派出所的统一管理。统管单位可以在自己的职权范围内就某些方面、某些事项向与当地党委、政府没有隶属关系的单位行文，或布置任务，或要求他们遵守某些法规、法令、政策。被统管的单位不接受统一管理，或违反了当地有关政策、法规、法令，当地党委、政府有权进行咨询、检查或依照有关规定处理.
5．监督与被监督的关系
具有监督职能的机关与被监督对象之间有一种监督与被监督的关系。如，党的纪律检查委员会与党的其他工作部门之间、各级人民代表大会常务委员会与本级人民政府之间、政府监察部门与政府的其他部门之间、人民检察院与本级公安机关和法院之间等，都有一种监督与被监督的关系。在规定的范围内，监督者与被监督对象的公文往来应体现监督与被监督的关系。例如，政府要定期或不定期地向本级人大常委会报告工作，有些紧急的、重大的问题，须随时请示或报告。政府在日常工作中形成的文件，一般应同时抄送给本级人大常委会，以便随时接受监督。
6．平行机关之间的协作关系
两个机关没有隶属关系，一方对另一方没有制约的权力，这两个机关即为平行机关。平行机关不分级别高低，例如，本级机关的各部门之间、本级机关的部门与下级机关之间、本系统的各级机关与外系统的各级机关之间、本地机关与外地机关之间等，他们都互称平行机关。平行机关之间联系工作、商洽事宜使用的文种仅局限于“函”，它们之间的行文关系，是一种互相支持、配合和协作的关系，不得互发指挥性、指示性公文。
公文处理《条例》第四章《行文规则》中，对如何处理行文关系问题作了一系列规定，但在公文处理实践中，不按这些规定办事的现象并不少见。比较突出的有这么几种：（1）文种使用不当，或将请示与报告混用，或该用函的用请示。（2）行文方式不当，该间接行文的直接行文；在间接行文中，分不清哪些该用“批转”，哪些该用“印发”，哪些该用“转发”。（3）党委的工作部门向下级党委发指示性公文。（4）越级行文。（5）在党委办公厅（室）向下级党委的行文中，没有用恰当的语言将党委授权办公厅（室）行文的意思表达出来。
三、公文处理的任务
公文处理，简而言之，就是公文制发机关为使发出的公文行文目的得以实现或公文受理机关为使收到的公文发挥其应有的作用，按照一定的规范和方法，对公文所进行的起草、校核、签发、印制、办理、管理、立卷归档等一系列衔接有序的工作。
公文处理可分为收文处理和发文处理。收文处理，是指收到外部送达本机关、单位的公文后，对其进行拆封登记，直至阅办完毕立卷归档的整个过程。发文处理，是指公文拟稿到审批直至发出和立卷归档的整个过程。
公文处理要做的事情很多，主要有文件的签收、登记、拟办、批办、承办、催办和办毕回复；文稿的撰拟、校核、签发和缮印、用印；文件的分发、传递与传阅；文件的保管、清退与销毁；文件的立卷和归档，以及领导同志交办的其他公文处理任务。这里列出的任务，只是对公文处理要做的事情作个粗略地划分而已，如果作进一步细划，还可以列出许多具体的事项。比如，缮印文件，就有文字录入、校对、制版、印刷、装订等等工序。
上述这些工作，有的在公文处理中是主要环节，如承办、拟稿、校核、签发、缮印等；有的属辅助性环节，如签收、登记、催办、传递等。有的工作在一件公文的整个处理过程中只需进行一次，如用印、答复等；有的可能要进行若干次，如登记、催办、传递等。有的工作只在办理收文或发文时有，如“答复”只在办理请示时才有，“校核”只在办理发文时才有；而有的工作，无论是办理收文还是办理发文都有，如登记、分发、传递等。
这里要特别指出的是，公文处理的任务，不是所有的都由专职人员来承担。一件公文从起草到立卷归档，要经过很多环节，有多方面的人员参与。公文处理的参与者主要有三种对象。（1）行文单位和受文单位的领导，包括分管领导和主要领导。其基本职责是对本单位发出的公文进行审阅签发；对秘书部门及承办单位在收文处理中提出的意见进行审定或者对收文直接批示办理意见。（2）办公室分管公文处理工作的负责人。他们除了直接参与某些环节的公文处理工作外，还有三项职责：一是对经办人员在办文中提出的初步意见进行把关，采纳其合理的建议，修改、补充不完善的地方，舍弃不可取的意见并提出新的处理方案；二是为统一各有关部门或单位对某件公文的处理意见进行协调；三是对公文处理各个环节的工作进行指挥调度。（3）秘书部门从事公文处理的专职人员。他们在公文处理中，有的只承担其中某一两个环节上的任务，有的除了领导干的事情之外，其他工作全都承担。此外，有些文印人员和机要人员也参与公文处理工作，主要是负责印制和传递任务。
四、公文处理的程序
任何一件公文的处理，从起草到完成它的现实效用后立卷归档，都要经过若干必不可少的工序，在公文处理过程中，这些工序组成一个先后有序、环环相扣、首尾相连的整体，这就是该公文的处理程序。
公文处理的程序是公文处理工作对人们的客观要求，只有按程序办事，公文的处理才能做到科学化、规范化、高效率；不按程序办事，公文的处理就容易出现混乱和差错，不仅质量难以保证，还可能误时误事。怎样才能做到严格按程序办文呢？需要把握好以下几点：
1．弄清公文在处理过程中要经过哪些工序
不同的公文，处理程序是不相同的。例如，在处理发文时，校核这道工序是少不了的，而在处理收文时，则不需要这道工序。又如，同样是处理收文，处理请示，必须有答复，处理报告，则一般不需要答复。怎样才能知晓某件公文在处理过程中要经过哪些工序呢？许多公文在正文之前都注明了受文单位，受文单位常常就是公文处理过程中必经的环节之一。当然，也有的公文标注的受文单位不准确，受文单位并非公文处理过程中必经的环节，比如，有些应向政府请示的事项行文时将受文单位写成党委。遇到类似情况，就要弄清真正的受文对象是谁，这样，才能准确地把握公文处理的程序，公文的运转才不会出现偏向。
分析公文的具体内容。公文的内容是确定办文程序的重要依据。一件请示公文，应该批给谁看，交给谁承办，都要先了解公文的内容之后才好确定。比如有的公文讲的是局部性工作，一般情况下，经分管领导审阅之后就可付印；如果讲的是全局性工作，文稿中提出的政策、措施与某些部门的工作有关，文稿送领导审定之前，必须先征求相关单位的意见，如果没有涉及到部门主管的业务，则征求部门意见这道工序可以省去。
分析公文的制发体式格式。湖南省委办公厅印发的公文处理《细则》，对公文的制发体式、格式等作了一系列规定，这些规定中有许多也是把握公文处理程序时需要考虑的因素。比如，一件公文如果用电报的形式下发，必须经过机要部门转输；如果印成红头文件下发，则传递工作不需经过机要部门。又如，省和市州党的机关制发的公文，会议纪要和有固定版头的普发性文件可以不盖行文单位的印章，而其他文件则一律要加盖印章。
分析公文制发机关对公文处理提出的要求。有些公文，行文单位会对受文单位办文提出某些要求，如规定什么时候反馈文件的贯彻落实情况，什么时候报问题的处理结果等等，这些要求都是处理公文时必须照办的，也就是说，反馈文件的贯彻落实情况、上报问题的处理结果，这些都是公文处理过程中必不可少的环节。
2．确定各道工序排列的顺序
公文处理的程序，好比工厂里的流水线作业的工艺流程，各道工序的组合排列有其自在的规律，必须先后有序、上下衔接，不能错位，不能颠倒顺序。打乱了办文程序，公文处理工作就难以顺利进行，有的还会增加很多麻烦；有的可能前功尽弃，必须从头做起。那么，公文处理中各道工序的顺序应当怎样确定呢？
第一，根据各道工序间的相互关系来确定。在公文处理的各道工序中，有的工序是为其他工序提供前提条件的，这道工序完成以后，别的工序才能进行，这道基础性工序的位次就必须排在前面，而其他非基础性工序的位次只能排在它的后面。比如，在制发文件的一系列工序中，有领导签批、印刷、盖章三道工序。这三道工序的排列，必须是领导签批文件安排在最前面，其次是印刷文件，最后才是盖章。这三道工序的位次是不能颠倒的，因为文件不可能在领导签批之前就印刷，也不能还没印好就盖章。
第二，根据决策民主化、科学化的要求来确定。许多公文的处理过程实质上就是一个领导决策形成的过程。在公文处理过程中，虽然有的本身不是决策，但对于正确决策的形成具有辅佐、借鉴作用，如为决策提供政策法律依据和信息资料、征求和协调有关方面的意见、拟订公文处理的预案等等。要使这些工作对决策产生积极的作用，就必须在领导决策之前做好。如果领导决策之后再去做这些工作，就违背了正确决策的程序，秘书部门的参谋助手作用就无从体现。
3．各道工序要紧密衔接，前后照应
公文处理是一种接力赛式的群体行为。一件公文的处理往往不是由一个人全程包打包唱，而是有若干方面的人员参与，既有秘书部门的人员，也有其他部门的人员；既有秘书人员，也有领导和其他人员。所以，一件公文的最终处理效果如何，不是由部分参与者的行为来决定，而要由全体参与者的行为来决定，它是一种综合效果。也就是说，一件公文要办好，所有环节的工作都必须做好，只要某个环节上出了纰漏或者工作不到位，其他环节的工作做得再好也会前功尽弃。这就要求公文处理的各道工序要紧密衔接，前后照应，使整个公文处理过程有机地结成一体。要达到这个要求，就要特别注意以下三点：一是各道工序都要尽职尽责，把各自的工作做到家，不能敷衍塞责，留下一些矛盾和问题让后续工序去“了难”。二是上下工序要做好交接工作，上道工序要把需要后续工序注意的事项如实全面地向下道工序交代清楚。三是要为后续工序开展工作积极创造条件。比如，有些文稿在校核时改得很零乱，就应重新打印好再送领导审阅；有些公文的办理时限很紧，前面的工序就应尽量加快办理进度，为后续工序留下充裕的时间。
当前，在公文处理工作中，不按程序办事的情况普遍存在，并且对办文的质量和效率产生了明显的负面影响。这类问题，突出表现在以下三个方面：一是办文的程序设定得不合理、不切实际。有的设的环节太多，过于繁杂，造成文公漫游，迟迟不能办结；有的办文一味图快，一些必不可少的手续也不履行，草率办完，结果漏洞百出甚至推倒重来。二是不顾办文工作各个环节之间的内在联系，人为地打乱工作流程。这种做法实际上是不尊重公文处理工作的客观规律。比如发文工作中存在的“下跳子棋”现象就是典型。许多机关文件之所以多得成“山”，且长期不能精简下来，这是重要原因之一。三是各个环节的工作没有很好配合，彼此脱节。有些同志对公文处理的“流水作业”特点认识不足，缺乏合成作战意识，工作中或只顾“自扫门前雪”，或草率行事、虚与应付，到头来，虽然有些环节的工作做得很不错，但办文的最终结果往往要大打折扣，甚至可能出现“一着不慎，全盘皆输”的后果。
五、公文处理的特点及其对工作人员的素质要求
公文处理是秘书工作的一项重要内容，它既有与其他秘书工作相似的地方，也有自己特有的性质和要求。无论是共性还是个性，就其本身而言，有以下几个突出的特点。
1．政治性强。公文是颁布党的方针政策和国家的法律法令的重要载体，是各级机关实施领导的重要工具和手段，不言而喻，公文处理工作具有很强的政治性，不讲政治，可以说这项工作根本无从做起。因此，从事公文处理的同志，必须具有较高的政治素养，特别是要有一定的马克思主义理论水平和政策法律水平，有较强的政治敏锐性、政治辨别力和组织纪律观念。
2．涉及的领域广。在我们国家，党的工作涉及到各行各业、各条战线，自然，党的机关的公文也就要涉及方方面面，组织人事、宣传教育、科技文化、体育卫生、民族宗教等等，无所不及。这就要求从事公文处理的同志具有较宽的知识面，不断地学习各种新知识，熟悉各方面的情况。懂的知识越多，掌握的情况越多，办文时就会应付自如。反之，懂得的东西太少，涉足的领域太窄，对很多问题就会束手无策。
3．规范化要求高。公文处理是一项很讲究规范化的工作，不但“产品”质量标准很高，“工艺流程”要求也很严。如拟制公文，不但要从思想内容、政策法律上把好关，还要在格式体式上把好关，一字一句，一个标点符号都不能错。办文程序必须严格遵守，事情再急，该过的环节还得过，不能图省事走“捷径”。这就要求公文处理人员必须具有严谨的工作态度，做任何一件事情都要高度负责，认真细致、一丝不苟。
4．被动性大。公文处理是一种典型的被动服务工作。一年要发多少文收多少文、什么时候发什么文收什么文，事先无法估计，甚至上午不能预料下午的事，白天不知晚上有不有任务，而一旦任务下来，又须限时限刻完成。总之，临时任务多，处理急件多，加班加点多，工作上自主安排的余地很小，不能完全由自己来掌握工作节奏，调剂忙闲，一年到头，有事无事都处于一种紧张状态。这种特点，要求工作人员不仅要有很强的时间观念，办事利索、雷厉风行，努力从被动中争取主动，而且要有一种“全天候”服务意识，每天上班不能局限于8小时，工作日和休息日不能截然划分，不管什么时候，任务来了，家事就得抛在一边，个人的休息、娱乐必须无条件舍弃。
5．默默无闻。从总体上来讲，秘书部门的各项工作都是服务性的，都具有默默无闻的特点，而公文处理，这个特点尤为突出。为什么会这样，主要有两方面的原因。一是公文处理比较繁杂，头绪多，工作很具体。比如发一个文件，除了要经过起草、校核、签批这些环节外，还要打印、校对、盖章、装文件袋、打文件包等等。这些工作很琐碎很平凡，不引人注目。一年忙到头，数不出几件叫得响的事情；工作干得再出色，也产生不了较大的社会反响。二是公文处理是一种“流水作业”，工序多，参与的人也多。一件公文从起草到发给受文单位，要过很多人的手，整个任务的完成融合了许多人的劳动，作为单个的参与者来说，他究竟完成了多大的工作量，在其中起了多大的作用，很难算得清，道得明。公文处理这种默默无闻的特点，决定了从事这项工作的同志绝大多数都当不了先进，更当不了名人。这就要求他们必须有一种不图名不图利、埋头苦干、甘当无名英雄的敬业精神。