公共管理学张成福
第十一章公共服务的绩效管理与外部评价
公共管理最直接的结果，就是生产和提供公共产品。这决定了公共管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。政府部门的绩效管理是绩效和评估的互动过程。
第一节公共服务的绩效管理（上）
政府绩效理念的确立和绩效管理的形成，是当代公共管理的重要标志之一。绩效管理在政府部门中的应用有特定的内涵和要求，也具有重要的价值，因而，绩效管理成为了推进政府部门深入改革，提高绩效的重要策略和工具。
一、政府绩效理念的树立和绩效管理的形成
在当代，随着政府改革的深入及其相应的公共服务管理体制改革，绩效受到了前所未有的重视，新的绩效理念被引入了整个公共部门，落实于管理过程中，形成了公共部门的绩效管理。这一发展的基本原因是：
第一、政府部门对绩效理念的重视和引入，是社会发展的迫切要求的直接结果。
进入20世纪70年代后，提高政府管理绩效变成了世界范围内诸多国家政府面临的重大任务。其原因在于，随着时代的发展，公众在各方面对政府的需求日益增加和提高，使得政府的角色越来越重要，政府承担的社会管理职能日益扩张，所提供的公共服务也日益增多。这样，一方面，由于政府为公众所提供的各项公共服务是由公众通过纳税支付所需成本的，因而政府功能的扩张与强化必然增大政府的管理成本，形成公众负担的加重或政府财政赤字压力；另一方面，随着民主化的进程，公众又要求政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更多更好的服务。从而，在不断增长的预算赤字、财政压力和公众的要求下，提高绩效就成为政府管理中必须首先解决的一个大问题。
所以，从20世纪70—80年代迄今的世界范围内的政府管理改革中，追求绩效都成了首要的改革目标，绩效管理成为了政府改革的重要策略。如英国在80年代初展开了以追求绩效为核心的财务管理改革，并被认为是政府绩效改革的起点之一，随之新西兰等国也推行了绩效管理运动；如美国专门开展了绩效管理运动，并发布了《政府绩效与成果法》和《绩效基础组织法案》等。实际上，绩效管理作为一种新的管理理念和专门的管理技术，已在20世纪50年代以后在私营部门中得到了极大的发展并走向成熟，因而客观上也为政府部门推行绩效管理改革提供了必要的条件。因此，政府绩效管理改革的基本内容有二，一是更加注重绩效，并明确地树立起新的绩效的理念，二是引进私营部门的绩效管理并结合公共部门的需求和特点，形成公共部门的绩效管理技术。
第二、新型公共管理体制的形成，使绩效管理成为公共管理过程的自身要求
在传统的社会公共事务管理中，以准公共产品为主的公共服务产品的生产和提供，除如美国等极少数国家外，大多数国家都是由政府直接负责的，政府是公共服务管理唯一的主体。因此，随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展，人们对公共服务管理规律认识的深入，随着公共管理社会化改革的推行，以新型的公共服务产品生产和提供方式为基础，以政府为核心、包括非政府组织等在内的多元管理主体系统开始形成，绩效管理也随之成为必须。
具体言之，对新型公共服务管理主体系统来说，重视绩效和推行绩效管理，最直接的原因就是公共服务产品的以准公共产品为主的属性，实际上也是公共服务产品经济属性的确立。这其中，政府及承担公共服务管理的准政府组织，如我国目前的一些事业单位，除了上述的基本原因外，必须从公共服务产品的基本属性出发，改变完全由公共财政负责的状况，既注重社会效益，也必须注重公共支出的资金效率；对非政府组织来说，无论是以自有资金还是运用公共支出资金生产和提供公共服务产品，注重绩效成为了组织存在的关键问题；而对于涉足公共服务产品生产和提供的企业来说，注重绩效本来就是其存在和发展的基本要求，只是在涉足公共服务产品的生产和提供后，其绩效融入了社会效益的内涵。
二、政府绩效管理的基本内涵
在确立了新的绩效理念的基础上，为了提高公共部门的绩效，具有公共部门特点的公共部门绩效管理也逐步形成。
1、政府绩效管理的概念
在传统的政府管理中，虽然追求行政效率或政府管理绩效一直被列为组织的目标，但由于认为在设计精密的官僚制组织中，组织本身已含有将组织目标落实于每个组织成员并作为他们职责，因而更多的是考虑如何让组织成员执行命令，而不考虑政府部门在公共服务领域生产了什么、公共产品的好坏，以及在组织中与公共产品的生产和提供相联系，谁将受到奖励，谁将受到责备或惩罚，即没有将组织管理的任务明确地分解为成员的职责，也没有将结果完全地与成员所负责任相连。在传统的政府管理中，因组织中对各种管理方案和成员的评估缺乏必要的制度化的保证，绩效管理是缺乏的。
公共部门绩效管理是在20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责，并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。例如英国的财政管理改革中，就以提高每个部门的绩效为目标，提出了在一个组织和一个制度中，各级管理者都具有如下职责：
第一、对其目标有清楚的认识，在任何可能地地方都有办法去评估与这些目标有关的方法、产出和绩效；
第二、为最大限度地使用资源而明确规定的责任，包括对产出和资金价值的严格监视；第三、有效地履行其职责所需要的信息（特别是成本方面的），培训以及获得专家建议的渠道。
正因为如此，绩效指标被认为是测量组织在实现既定目标时所取得的进步情况的方法，绩效管理在相当程度上被视为组织系统整合组织资源达成其目标的行为，并认为它与其他方面纯粹管理的最大不同，在于它包括了全方位的控制、监测、评估组织所有方面绩效的工作，强调系统的整合。由于管理工作的目的就是提高绩效，因而在这一意义上，绩效管理代表着公共部门全方位的管理工作，是公共部门管理者最主要的职责。
那么，什么是绩效管理呢？美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被人们普遍认可的定义：所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。可见，绩效管理的重点不是政府的“投入”而是“产出”，它相当程度上是根据所确定的“产出”反过来进行职责分配和组织整合，并进行管理和评估的“结果导向”过程，它既是对公共服务目标进行设定与实现的过程，也是公共管理部门的自我评估过程，是绩效和评估的互动过程，它寻求和代表的，是公共部门追求和提高绩效的制度化。
(绩效管理：是指利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。)
2、政府部门绩效管理活动的基本构成
现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。
从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：
第一、绩效目标的确立和分解。所谓绩效目标的确立，就是根据相关绩效信息和公共服务的要求，依据一定的指标和方法，将组织目标转化成可测量的绩效目标或指标。而绩效目标的分解，就是将绩效目标根据组织的部门和人员岗位进行分解，即转化为具体的部门和人员的责任要求，同时进行必须的资源配置。
第二、绩效目标的实施。即组织中各个部门和人员根本所承担的绩效责任，展开管理实施工作。
第三、绩效目标的评估。这一评估实际上分为两个方面：一是在实施过程中的评估，这实际上是一种根据绩效指标进行的控制反馈工作。二是在整个管理过程结束后，对最终结果是否达到目标进行的评估。
从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：
（1）绩效评估。即对组织绩效的评估，相当程度上，绩效评估的过程也就是一具组织要达成一定的组织目标、如何达到这一目标以及评估是否达到这一目标的系统的管理过程，是一个运用绩效评估评来提高和达到组织绩效的过程。从评估的对象来看，绩效评估涉及到组织活动和人员等各个方面，既可以是整个组织的绩效、计划的绩效，也可以是个人的绩效。目前在公共管理部门中，比较重视的是对组织绩效和个人绩效结合的评估。
（2）绩效衡量。绩效管理的重点也是难点，是要将组织目标分解为可测量的绩效目标，因此，绩效管理中的一个功能性活动，就是为了能尽可能科学和客观地进行评估，管理者必须制订一套能衡量组织目标实现程度的绩效指标系统，或说可以衡量组织绩效的标尺，以对组织内部与外部、组织内部或外部不同时期的管理效果进行测量比较。
（3）绩效追踪。即对组织的绩效进行不间断地观察、记录和分析，以作为改进组织绩效的依据，促进组织绩效的提高。
三、政府绩效管理的价值
公共部门的绩效管理在公共服务管理中具有十分重要的价值，这就是：促进公共服务管理绩效的提高。这主要体现在绩效管理既是公共服务管理部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。
1、绩效管理是促进政府绩效提高的重要的管理工具
公共部门管理客观上存在投入与产出的关系，公共部门提供公共服务的数量和质量，根本上取决于这一投入和产出的比例的高低，而绩效管理的核心正是将成本与效益相连，力求以最低的成本获得最大的效益（当然，这一效益不单单是经济效益）。因此，作为一个管理工具，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本——效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。尤其是对新型的多元管理主体、多元资金投入，以生产和提供准公共产品为主的既要注重社会公平，更必须考虑资金价值的现代公共管理来说，就更显出其重要和必须。这一绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进，主要是：
第一、“结果导向”。传统的政府管理比较强调和重视投入、过程，而不重视结果，更没有相应的制度化的措施对结果予以保证，从而虽然一直都在追求行政效率，但往往导致形式主义、浪费和官僚主义。绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。
第二、责任机制。这是“结果导向”的体现和落实，内容我们上面已进行了阐述。责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。相应的，责任落实，过程和结果评估，与绩效相连的奖励或惩罚，也成为了对提高管理者个人积极性的激励机制。
2、绩效管理是对公共管理科学的评估工具
应该说，政府部门一直存在对管理结果的评估，但是，由于更多的是注意过程、投入而不重视结果。在这一情况下，结果在实施具体的管理之前往往缺乏量化指标，是模糊的，因而常常是根据最后所出现的结果再形成标准进行评估，带有随意性，也缺乏客观性和科学性，失去了评估的意义。确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式，显然，作为一个评估工具，绩效管理为科学的评估公共服务管理部门的内部管理提供了可能。
不仅如此，政府部门由于管理的内容即公共产品的生产和提供，与公众的基本生活密切相关，因而是受到公众最多关注或要求的部门。随着时代的发展，公众要求政府对公共产品的生产和提供的总体框架构成负责，并承担起这样一些责任：
一是关于公共产品生产和提供的组合方式的公共政策制订是否合理；
二是公共支出必须获得公众同意并按正当的程序支出；
三是资源的配置是有效率的；
四是资源必须使用在预定的结果方面。
如此，就需要一定的方式对政府部门是否承担好了这些责任进行评判，如果不能测评，则很难知道公共服务管理部门是否负起了应负的责任。显然，绩效管理在公共服务管理部门中的应用，也同时为为公众即从组织外部正确地认识和评价公共服务管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共服务管理部门进行监督，促进公共服务管理部门提高绩效的有效的工具。