第二节公共服务的绩效管理（下）
要发挥绩效管理作为政府部门一个重要的管理工具和评估工具的作用，关键是要确立起一个科学的绩效评估的指标体系，有能促进的相关管理工具，同时，还必须具有相应的条件。
一、政府绩效评估指标
绩效评估是整个绩效管理的核心，而绩效管理能否成功相当程度上又取决于绩效衡量指标体系。在基本结构上，政府管理绩效指标与私营绩效指标有相似之处，但又有公共部门的具体要求。
1、政府部门绩效的基本指标
目前，从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，政府部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）
（1）经济。这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱？而且，作为公共组织尤其政府部门来说，这一指标还包含着其支出即取得结果的花费是不是按照法定的程序进行。经济指标关注的是绩效管理中的“投入”项目或“投入”的方面，以及如何使投入作最经济的利用。按法定程序进行投入，以最低的投入或成本，生产和提供了既定数量和质量的公共产品或服务的公共管理，在经济水平方面是好的管理。这一指标并不关注服务对象问题，而是如何生产既保证既定公共产品的数量和质量，又消费最少的资源。经济指标通常可以用货币的形式来表示。
（2）效率。这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。如果说经济指标所追求的是在既定的收益下所付出的成本最小的化，那么，效率指标追求的则是以一定的代价获取最大的收益。因此，效率是投入与产出之间的比例关系，它关注的同样是如何生产即手段的问题，而这种手段通常也可用货币方式进行表达。公共部门的效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。
第三节公共服务管理的外部评价
公共服务管理的过程和结果涉及社会公共利益，因此，公共服务管理部门通过绩效评估和管理，努力提高绩效满足公众需求是必须的，也是重要的，但其管理结果是否满足了公众的需求和社会发展的需要，还必须结合外部评价来分析。外部评价主要有公众满意评价和社会效果评价。由于公众利益客观上存在差异，因而不同的利害关系人对同一公共服务管理的绩效或结果极有可能作出不同的评价。因此，无论是对公众满意的分析，还是对公共服务管理结果社会分析，都需要以客观而科学的评价标准和方法来进行。
一、公共服务管理的社会评价
公共服务管理的社会评价，是从公共服务管理结果对社会发展目标所作贡献与影响进行的评价。这是从公共服务管理外部，而且主要由非公共服务管理机构来进行的评价。这种评价是把公共服务管理的结果放在整个社会的发展中，从全社会的角度出发，分析评判公共服务管理的最终结果对社会发展目标的影响程度，从各个方面综合评价其结果对社会发展的贡献。
1、公共服务管理社会评价指标
A、公共服务管理社会评价的基本指标是：效率、效果和公共职责的履行。
社会评价中的效率，仍然是公共服务管理机构的投入和产出的问题，但与公共服务管理机构内部对效率评估不同的是，社会评价中关注的效率，是公共服务管理的投入产出与整个社会投入产出的关系。
社会评价中的效果，主要是看公共服务管理机构管理结果与目标的吻合程度，这在一定意义上是对公共服务绩效管理相关指标的认可问题，是对绩效衡量的再评价。同时，作为一种社会评价，更重要的还必须分析公共服务管理特定的管理结果对社会所产生的影响。
社会评价中的公共职责的履行，一是看公共服务管理机构管理结果是否体现了公共服务管理的本质要求，同时要分析公共服务管理机构是否对管理结果负责；二是看其管理的程序是否公正并具有合法性，三是考察公共服务管理机构是否公开回应了来自社会各方面的的要求，同时，是否回答了公众的查询和提问，因为公共服务管理机构作为涉及公共利益的管理机构，除涉及国家机密或法律所规定的保密内容外，其工作应该是公开的。
B、公共服务管理社会评价中的社会指标
社会指标：是指观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字，其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。
为了保证公共服务管理社会评价的科学性和公正性，通常可以通过社会指标及相应的方法来进行。所谓社会指标，是指观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字，其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。社会指标是以统计数字来表示的，社会指标既有主观的，也有客观的，它们可以反映公众对公共服务管理满意程度的主观情况，也反映着社会变化的特定内容，从而提供了公共服务管理所需要的相关信息。这些信息可以大致分为两类，一类是公共管理形成原因分析，另一类是公共服务管理实施的结果分析。
公共服务管理对象的信息的社会指标，只是构成整个社会指标体系的一个部分。一般来说，涉及公共服务管理社会评价的社会指标，可以公共服务的对象为基本方面，根据公共服务产品的特点来确定具体的测量指标，比如在教育、卫生、环境保护、公共交通等方面，可以确立这样一些指标：
表10—1公共服务管理社会评价指标举例
方面指数
教育程度25岁以上人口中具有高中学历比例
健康与疾病在精神病院的人数
公共交通每万人平均公里数
文化每万人拥有的电视台、电台、图书馆、博物馆数等
公共体育每万人拥有的运动场馆、设施等，参加日常锻炼的人数等
环境保护空气污染指数等
必须指出的是，就我国公共服务管理的社会评价而言，由于新型的公共服务管理体制正在形成和完善过程之中，因而有关公共服务管理社会评价的指标体系建立还处于起步阶段。如何制定科学的公共服务管理指标体系，全面而正确地反映出公共服务管理对社会发展的影响和意义，正需要努力。
2、公共服务管理社会评价的方法
公共服务管理社会评价的基本方法，是将管理之前和管理之后的情况进行对比分析，来判断和评价公共服务管理的结果对社会发展的影响，即通常所说的前后比较法。在公共服务管理的社会评价中，这一方法的运用通常有以下三种形式：
A、简单“前——后”对比分析法
这种方法简便易行，但是，由于公共服务管理不是社会政治系统中能对社会现象变化起作用的唯一因素，而社会现象的变化通常又是由多种因素引起的，因此，这种简单的前后描述法难以确定所观察到的社会现象的变化究竟是由公共服务管理引起的，还是其他因素导致的，或者哪一种因素引主导作用。
B、“投射——实施后”对比分析法
这种方法是将实施管理前的基本情况作为基点，假设没有实施管理，将原有的情况按照既有的发展趋势所可能有的发展，投射到公共服务管理实施后的评估点上，并将所得到的投影与管理后的实际情况进行对比，从而对公共服务管理的效果作出评价。这种方法是在前一种方法上的改进和发展，其优点是，通过投射已尽可能将其他影响因素都滤掉了，分析得出的结果可以完全归于所要评价的公共服务管理。运用这一方法的关键，是必须在尽可能收集公共服务管理实施前与公共服务管理目标相关环境等方面的数据的基础上，建立起正确的实施公共服务管理前的倾向线。
C、“有——无”对比分析法
这种方法是在实施公共服务管理前、后的时间点上，分别有和没有实施管理两种情况进行比较，然后再比较两次对比的结果，从而确定公共服务管理的效果。
3、公共服务管理社会效果评价的主要内容
在公共服务管理社会评价中，在分析评价其效率和对公共服务管理职责的履行的同时，应重点地对其社会效果进行分析，因为公共服务管理的效率及其公正性，在一定程度上是要落实到其社会效果上，是通过社会效果来表现的。这一社会效果评价，主要应注意在下述方面公共服务管理是否作出了贡献：
第一、公共服务管理与人们生活质量的提高
保证和提高公众的基本生活水平，这是公共服务管理最为直接目标。在现代社会，随着经济的发展，人们对生活水平的要求日益提高，这不仅在基本的衣食住行方面，更在要求健康以及丰富的文化生活等方面，而这一切主要依靠进行卓有成效的公共服务管理，生产和提高相关的公共服务产品来实现。如卫生产品的提供可以改善公众的卫生保健条件，有利于提高公众的身体素质和健康水平；教育、文化、体育等产品的提供，可以提供必要的设施和机会、条件等，如建设或增加电视台、电台、图书馆、博物馆、运动场等，可以向公众提供学习、娱乐和锻炼的条件和机会，提高公众的科学文化水平，等等。所以，可以借助于一定的指标和方法，从公众生活质量是否提高入手，对公共服务管理的效果进行评价。
第二、公共服务管理与社会经济增长
公共服务管理是通过实施一定的项目和进行日常管理，生产和提供相应的公共服务产品为公众服务的，其中相当一部分产品具有溢出效应，如教育、文化、卫生等产品提供后，在满足公众的需求，提高其素质的同时，实际上也就是提高了劳动者的素质，从而也就从特定的角度对社会劳动生产率的提高取到了推动作用。因此，可对比相关的公共服务管理实施前后全社会，或某一地区经济增长速度等指标变化情况，运用一定的对比方法进行分析。第三、公共服务管理与社会收入分配改善
公共服务的基本性质是公共性，即公共服务产品的生产和提供是面向社会全体公众，是以保证和提高全体公众的基本生活为目标的。因此，公共服务产品以特定的商品方式向社会公众提供，就在一定程度上促进了社会财富的均等分配，如在现代社会中，个人收入水平往往与其受教育的水平有正相关，因此，随着义务教育的这一教育事业产品的提供，必然会在一定程度上改变社会成员收入的总体格局。另外，在一些国家，对非义务教育阶段如高等教育阶段，就采取奖学金等方式对来自不同社会阶层家庭的学生进行资助，也就进行了一种特定的收入分配的改变。因此，也就可以通过公共服务是否对社会收入的改变来进行评价。
二、公共服务管理的公众满意评价
公共服务管理是以公共服务产品的生产和提供为社会服务的，因而就其与公众关系的本质而言，不是管制而是服务，社会和公众的意愿与要求是公共服务管理的出发点和归宿。因此，评价公共服务管理机构绩效的优劣高下，不仅仅是看其经济指标和效率指标的高低，也不仅仅看公共服务管理机构对达成社会公正的自我评估，还必须考察评价其所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需要，其绩效评估是否得到公众的认可，公众对其提供的公共服务是否满意。
1、公共服务管理公众满意评价的产生及实质
以公众是否满意来对公共服务管理结果作出评价，这是20世纪70年代世界范围内开始的政府管理改革运动中，“行政就是服务，公众就是顾客”改革必然结果。
在上述这一场政府管理改革中，作为对公众民主要求的一个回应，同时也为了提高政府管理的效率，以公共选择、管理主义等理论为基础，以英国的政府改革为起点，一些国家开始在公共管理领域引入市场的理念和原则，一方面通过将政府与公众的关系视为产品提供者与顾客关系，树立或增强服务公众的意识，改变和强化公共部门对公众的责任机制，另一方面主张并实施打破政府对公共服务的垄断，建立公私机构之间的竞争，使公众获得自由选择服务的机会，从而迫使公共部门降低服务成本，改善服务方式，提高效率，提高服务质量。公共管理机构的宗旨是向公众提供公共服务，既然在相当程度上公共管理机构和公众是生产者和提供者与顾客的关系，那么，公共管理机构的服务就必须围绕公众的需求进行，只有当所提供的服务满足了作为消费者的公众的需要，只有当公众对服务满意时，公共管理机构的服务才是良好的服务，才实现了公共服务这一特殊“商品”的价值——公共管理机构才真正产生了绩效。因此，公众对公共管理机构的满意程度，也就必然是衡量公共管理机构的绩效的指标，是一种将公共服务在一定程度摆上了特定的市场后，用市场所要求的方法进行的一种市场检验。实际上，从公共管理的角度看，这一公众满意程度评价，通过公共服务管理机构的服务对象，融经济、效率、效果和公正为一体所作出的评判，根本上是对公共管理机构绩效全面的、综合的和终极性的评价。