第二节
    （一）古典行政组织理论
    行政组织理论
    一、西方行政组织理论的演变
    这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒（F.W.Taylor）为代表的科学管理组织理 论； 以法约尔 （H.Fayol） 古立克 、 （L.Gulick） 为代表的行政管理组织理论和以韦伯 （M.Weber） 为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。 （二）新古典组织理论 又称行为科学组织理论。 从20世纪30年代起， 行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的 方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；以 巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组 织理论。 新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心， 从动态的角度研究人的行为对 于组织的影响及其相互关系。 但局限于人和组织行为的研究， 只注重社会科学实证的研究方 法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。 （三）现代组织理论 20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织 理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig） 为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德
    （J.Woodward）为代表的权变组织理论。 系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系 统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影 响的生态系统， 它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程， 从而保持组织功 能与社会环境的动态平衡。
    二、马克思主义的行政组织理论
    （一）马克思、恩格斯的组织理论 马克思、 恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上， 对社会主义国家行政组织的建设提出了 重要的原则构想。 （二）列宁的组织理论 列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。 主要是： 主张精简机构； 强调民主管理； 强调行政组织的效能问题；克服行政组织中的官僚主义现象。 （三）毛泽东、邓小平的组织理论 毛泽东创立的适合我国实际的行政组织原则。主要是：坚持共产党对行政组织的领导； 依靠人民大众管政府； 强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要； 实行民主集中制 的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；实行精兵简政，要求 “达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；注重行政组织的作风建设，强调 实事求是，密切联系群众等；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良 好人际关系。 邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中， 进一步丰富和发展了马克 思主义的行政组织理论： 针对我国存在的机构臃肿， 层次重叠， 手续繁杂， 效率极低的问题， 明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政 组织体系；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。
    第三节 行政组织的编制管理 一、编制管理的含义及其意义
    （一）编制管理的含义 狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。 广义的编制则指一个法 定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配 置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设 置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。 从实际运作来看，编制管理的具体内容包括： 1．制订编制方案； 2．确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置； 3．审批机构与人员； 4．监督编制执行情况； 5．做好编制统计； 6．制定有关的编制法规。
    （二）编制管理的意义 1．编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。 2．编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。 3．编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开支由国家财政拨款。
    二、编制管理的原则和方法
    （一）编制管理的原则 编制管理直接涉及政府机构的设置和人员配备，政策性强，影响深远。为切实搞好编制 管理，应遵循下述基本原则： 1．精简原则。 2．统一原则。 3．编制立法原则 （二）编制管理的基本方法 1．行政方法。 2．经济方法。 3．法律方法。
    第五章 行 政 领 导 第一节 行政领导概述
    一、领导的含义、特点及其与管理的关系 领导的含义、
    (一)领导的概念 领导是指领导者在一定的环境下， 为实现既定目标， 对被领导者进行指挥与统御的行为 过程，即指领导活动。领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行不同 的分类。按领导的权力基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分类，有高 层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导 和业务领导等。另外，作为名词的领导是指领导者。 (二)领导的特点 1．领导是一个社会组织系统 2．领导是一个动态的行为过程 3．领导是高层次的管理 4．权威性 (三)“领导”与“管理”两个范畴之间的关系 1．在广义或外延层次上二者具有相等性 2．在狭义上两者具有本质的差异性 3．二者广义和狭义的混合关系
    二、领导管理工作的专业化
    (一)领导管理工作专业化的含义
    领导管理工作的专业化， 是领导管理工作科学化的一个重要内容， 也是加速社会主义现 代化建设的迫切要求。 (二)领导管理工作专业化的意义 准确地认识领导管理工作专业化有着重要的实际意义和理论意义。 1.在领导管理工作实际方面，准确地认识领导管理工作专业化的意义在于： (1)领导管理工作健康发展的需要。 (2)纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，科学选才用人的需要。 (3)有利于“岗上”的领导管理者专业素质的提高。 2.在理论方面，准确地认识领导管理工作专业化有利于领导管理学科的建设和发展。从 泰勒、法约尔创建科学管理伊始，领导管理科学迄今还不到一个世纪的历史，在我国兴起也 不过20年左右。相对于传统学科来说，她还年轻，学科基础建设和全面繁荣的任务还很重， 路子还长。而学科产生和发展的原动力在于社会领导管理实践。 (三)领导管理工作专业化的实现途径
    三、行政领导的含义、特点及其地位、作用 行政领导的含义、特点及其地位、
    (一)行政领导的概念 行政领导是指在行政组织中， 经选举或任命而享有法定权威的领导者， 依法行使行政权 力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。 (二)行政领导的特点 行政领导是国家行政管理活动中的领导活动， 它具有一般领导的共同特点， 又有自身的 特点。主要表现为： 1．行政领导只是对“行政”的领导。 2．从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。 3．从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。 (三)行政领导在行政管理中的地位和作用 1．行政领导是行政管理协调统一的保证。 2．行政领导贯穿于行政管理的全过程。 3．行政领导是行政管理成败的关键。
    第二节行政领导者的职位、 第二节行政领导者的职位、职权和责任
    一、行政领导者的职位 行政领导者的职位
    (一)行政领导者职位的含义 行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程， 按规范 化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。 职务和责任是构成行政领 导者职位的两个不可缺少的要素。 只有担任了某一职务， 才负有与其相应行政部门的工作指 挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。 (二)行政领导者职位的特点 （1）职位是以“事”为中心确定下来的。 （2）职位的设置有数量的规定性。 （3）职位本身具有相对的稳定性。
    二、行政领导者的职权
    (一)行政领导者职权的含义 法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使 指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。 同时， 职权不仅意味着行政领导者具有从事一定 行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。 (二)行政领导者的职权与职位的关系 一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权 的性质；职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；职权是法 律认可与确认的权力。 另一方面， 行政职权是有限度的权力， 它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而 进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好 权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财 权、组织权。
    三、行政领导者的责任
    (一)行政领导者责任的含义 行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。 (二)行政领导者责任的内容 行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。
    四、行政领导权威
    (一)行政领导权威的含义 行政领导的权威是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的 影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响。 (二)行政领导权威的意义 坚强有力的行政领导权威，是我们多元利益整合，调动一切积极因素，为了中华民族全 体人民长远利益和根本利益，实现四化建设的重要保证。在管理决策高度科学化、现代化的 现实社会实践中，肩负广泛社会管理职能的各级行政领导，不仅需要科学的、现代化的决策 和管理水平，而且需要具有坚强有力的权威性。
    第三节行政领导制度
    行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次： 一是从根本性上制约行政活动的制度安 排； 二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度， 以使领导者个人的能量与组织的 能量最大限度地发挥； 三是足以保证日常行政领导活动顺畅开展的制度性措施， 使行政活动 富有成效， 不致无的放矢。 根据这三个不同的层次， 我们重点研究几种主要的行政领导制度。
    一、民主集中制
    (一)民主集中制的含义 民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。 (二)民主集中制的主要内容 民主集中制是我国根本的行政领导制度。 我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家 政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来。
    二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制 集体领导、
    (一)集体领导与个人分工负责制的含义 1．集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论， 做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。 2．个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各 司其职，各尽其责。 (二)集体领导与个人分工负责制的关系 集体领导和个人分工负责是辩证的统一， 是不可偏废或分割的。 集体领导是个人分工负 责的前提， 个人分工负责是集体领导的基础。 集体领导的决策是个人分工负责的方向、 目标， 个人分工负责是集体领导意志实现的途径。 离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和 自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责 相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。 (三)行政首长负责制 行政首长负责制是相对于委员会制而言的， 是民主集中制和集体领导与个人分工负责制 相结合制度的一种具体形式。 它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺， 具体的 日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
    三、日常的具体行政领导制度
    (一)处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度 (二)上下级行政领导者之间联系的制度 (三)协调行政领导班子内部关系的制度
    第四节行政领导的方法、 第四节行政领导的方法、方式与艺术
    一、行政领导方法的含义
    行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中， 为实现行政领导目标而采取的各种手 段、办法和程序的总和。行政领导方法可以分为两类：领导制度所要求的具有广泛制约力与 影响力的根本方法和提高工作效率的具体可变的方法， 这种方法随着时间和条件的变化而改 变，又称为行政领导方式和艺术。
    二、根本的行政领导方法
    (一)实事求是的方法 (二)群众路线的方法 (三)矛盾分析的方法。
    三、行政领导方式
    (一)行政领导方式的含义 行政领导方式是领导方法的一种表现， 是在领导过程中领导者、 被领导者及其作用对象 相结合的形式。如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。 (二)几种主要的领导方式 从行政领导的工作侧重点的角度进行划分， 行政领导方式可划分为以事为中心式、 以人 为中心式、人事并重式；从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分，行政领导方式 可划分为强制式、说服式、激励式、示范式。
    四、行政领导艺术
    (一)行政领导艺术的含义与分类 行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、 艺术化， 是行政领导者在工作中结合普 遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。 行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的， 是通 过行政领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的， 是将个人经验与科学规则有机结合 为领导方法而达成的。行政领导艺术的类型，从范围影响上进行区分，可划分为总体性、局 部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类别上进行区分，可划分为授权艺术、用人艺术、 运时艺术、处事艺术。 (二)行政范围影响意义上的行政领导艺术 1．把握好总体性领导艺术。 2．专业性的领导艺术。 (三)行政领导事务类型上的领导艺术 1．授权艺术。 2．用人艺术。 3．处事艺术。 4．运时艺术。
    第五节行政领导者的素质及其结构优化
    一、行政领导者的素质
    (一)行政领导者素质的含义 所谓领导者素质有双重含义： 首先是指构成领导者的各种内在要素， 即使领导者之所以 成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的 本质性能力，亦即领导能力；还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。也 就是说， 领导者素质同时又是一个发展的动态概念， 用以描述和揭示现实领导者的实际状态、 水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要 是后天社会实践中自身努力的结果。 (二)行政领导者素质的重要性 公共行政领域运作和发展的活力， 归根结底取决于其工作人员， 特别是公共行政部门领 导者的素质。要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员 制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设是其中的重要问题，领导者素 质尤其是重中之重。一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识 别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素质理论的核心内 容。 (三)行政领导者素质的特点 领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。
    二、行政领导者个人素质结构
    (一)政治素质。
    (二)知识素质 (三)能力素质 (四)心理素质
    三、行政领导班子素质结构及其优化
    (一)合理的静态结构 行政领导班子是一个有机的整体，从静态意义上说，其素质结构包括四个方面：年龄结 构；知识结构；智能结构；气质结构。 (二)合理的动态结构 领导班子的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力 关系和合力状态。
    第六章 第一节
    人 事 行 政
    人力资源开发、 人力资源开发、人事管理和人事行政
    一、人事管理中的人和事
    人事管理学所讲“人事”实际包括人和事以及两者的联结。人是众多学科研究的对象。不 同学科从不同侧面揭示人的不同内涵。 人事管理学与其他学科不同的地方在于它把人看作是 在社会劳动过程中、以业缘为纽带联结起来的管理主体和管理客体的物质承担者。 因此，人事管理中的事是指代表工作对象或任务的职位系列以及与此相关的职位分类、 录用、职务任免升降、考核、奖惩、培训、交流、工资福利、辞职辞退、退休等事宜。人事 管理中人和事的特定含义己如上述， 但人事管理的特殊性还在于它把人和事联结起来的手段 和方式。在现实的社会生活中，思想教育、社会舆论、道德规范、法律约束、经济乃至暴力 手段等， 都可以促使人和事联结起来， 而人事管理与这些方法不同的地方在于它通过职位分 类、录用、考核、奖惩、培训、交流、回避、职务任免升降、工资福利、退休等特定的手段 和方式去促使和保证人和事的联结，促使人适其事，事得其人，人尽其才，事竟其功。
    二、人力资源开发和人事管理
    （一）人力资源是第一资源的客观事实使人事管理的基本特征发生新的变化 （二）人才强国战略使人事管理地位提到了新的高度 （三）人才队伍建设为人事管理规定了新的指导思想、目标、任务和措施
    三、人事管理和人事行政
    我国人事管理通常包括国家行政机关的人事管理和企事业单位的人事管理。 前者称为人 事行政， 后者称为企事业单位人事管理。 人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的 一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理 的一系列活动。它同企事业单位人事管理一样，需要遵循人事管理的基本规律和准则；但两 者又各具特点。它们的区别主要有： 1.管理对象不同 2.管理权不同
    3.法律规范不同 ４.宗旨不同
    第二节
    一、西方国家公务员制度
    国家公务员制度的演变和基本理论 国家公务员制度的演变和基本理论
    (一)西方国家公务员制度的产生 西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员。 以 公务员为管理对象的国家公务员制度是资本主义社会经济、 政治和文化发展的产物。 它源于 中国古代的科举制， 而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。 1805年英国财政部首先设 立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而 更迭， 文官制度也因此而奠定雏形。 1853年从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的 办法逐步在政府各部推广， 建立了官职考试补缺制度。 这标志着英国文官制度基本成形。 1855 年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。英国公务员制度因 此而正式诞生。 英国公务员制度的建立对西方资本主义国家的吏治制度有重要影响。 法、 美、 日等国都借鉴于英国公务员制度而建立了各具特点的国家公务员制度。经过长期的沿革演 变，西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降、工资 福利、退职、退休等已形成比较成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。所谓国家公务员 制度即是这些法律和制度的总和。 (二)西方国家公务员制度的共同特点 1.公开考试、择优录用。 2.职务常任。 3.“政治中立”。
    二、中国公务员制度的建立
    中国公务员制度大致经过了调研准备、推行实施、完善发展的三个阶段。我国干部人事 制度是在民主革命时期根据地和解放区的人事制度的基础上依据社会主义计划经济的要求 逐步建立起来的。 从1980年开始， 我国为建立国家公务员制度开展了大量的理论探讨和法规 准备工作。1984年有关部门起草《国家工作人员法》，1985年改为《国家行政机关工作人员 条例》，1986年改为《国家公务员暂行条例》。 1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的诞生。 1993年以后，以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继 颁布，如《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员奖惩 暂行规定》、《国家公务员职务任免暂行规定》等，逐步形成了公务员管理的法规体系，公 务员管理开始纳入法制化管理轨道。
    三、中国公务员制度的指导原则
    (一)坚持党的基本路线 (二)坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准 (三)坚持公开、平等、竞争、择优的原则
    四、中国公务员制度的主要机制
    （一）能力开发机制 （二）人才激励机制 (三)新陈代谢机制 （四）勤政廉政保障机制
    第三节国家公务员管理制度
    一、国家公务员的内涵、义务与权利 国家公务员的内涵、
    （一）国家公务员的内涵 我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。 依此规定， 我国公务 员的范围与英、美等西方国家既有相同之处，又有不同的地方。首先，国家行政机关中的工 勤人员不列入公务员范围。因为他们一般不执行行政公务。机关后勤社会化后，他们将归属 不同企业按有关劳动法规进行管理。 其次， 从中央到地方各级行政机关中除工勤人员以外的 工作人员均属公务员范围，不是只限于中央政府系统中非选举产生的工作人员；再次，从中 央到地方各级政府的组成人员和非政府组成人员，领导职务和非领导职务的人员都是公务 员，不实行“政务官”和“事务官” 分离的制度。《国家公务员暂行条例》适用于所有公务员， 但国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。 （二）国家公务员的义务 公务员义务是指法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束， 是公务员 对国家所应承担的责任的法律规定 。法律规定的公务员义务，每个公务员必须履行，不能 放弃，否则将承担相应的法律责任。 （三）国家公务员的权利 公务员权利是指法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。 国 家给予公务员为达到某种要求或实现某种法定利益提供了合法手段和可能条件， 公务员可依 自己的意愿决定是否运用这些合法手段和可能条件去实现某种行为， 任何机关和个人不得侵 犯。
    二、国家公务员的管理制度
    （一）职位分类 科学的人事分类是现代人事管理的起点和基础。 世界各国的人事分类制度大致有二： 职 位分类和品位分类。职位分类着重于“因事择人”。品位分类倾向于 “因人设事”。两种分类 制度各有短长，互相兼容。职位分类是指一方面，按照工作性质、责任大小、难易程度和任职资格条件等因素确定领导职务和非领导职务的职位系列， 同时又根据所任职务及所在职位 的责任大小、 工作难易程度以及国家公务员的德才表现、 工作实绩和工作经历确定等级系列。 在职位分类的基础上又确定公务员的级别， 这是我国国家公务员制度的一大特色。 非领导职 务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。 我国国家公务员级别分为15级。 （二）录用 国家公务员录用是指国家行政机关依据一定法律法规， 通过法定的程序和方法从公务员 系统外的人员中录用担任主任科员以下非领导职务公务员的行为和活动。 （三）绩效考核