绩效考核制度的建立为对公务员的奖惩、任用、培训、晋级增资等提供重要依据，对调 动公务员的积极性、优化公务员队伍、强化对公务员监督和提高政府工作效率有重要作用。 公务员考核必须坚持客观公正原则，实事求是地对公务员的绩效作出全面、准确的评价；必 须坚持民主公开原则，建立绩效评估指标体系。 （四）奖励与纪律 奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出， 有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹 的国家公务员给予鼓励的制度。奖励制度包括奖励原则、条件、权限、种类、程序等。 （五）职务升降和职务任免 １.职务升降。公务员职务序列是由低到高的层次结构。职务升降是在公务员职务序列 中的纵向调整，是公务员职务关系的变更。职务晋升是由较低职务升任到较高职务。降职是 与职务晋升方向相反的一种职务关系变更形式，是指由较高职务改任为较低职务。 ２.职务任免。职务任免是公务员职务管理的重要活动，是任职和免职的简称。 （七）交流 公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、 轮换、挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除公务员职务关系或工 作关系的一种人事管理活动。 （八）回避 建立公务员回避制度对维护政府的良好形象和公务员队伍的廉政建设有重要意义。 （九）工资保险福利 工资保险福利各有区别，但对提高公务员积极性、稳定公务员队伍、吸纳优秀人才都 具有重要意义。建立健全公务员工资保险福利制度是建立健全公务员激励机制的必要环节。 国家公务员的工资制度包括工资的原则、结构、形式等。 （十）辞职、辞退、退休 辞职、辞退、退休制度疏通了公务员队伍的“出口”渠道，增强了公务员队伍的生机和活 力，是干部人事管理的一项重要改革。辞职是公务员根据本人意愿，依据法定程序，解除与 行政机关职务关系的法律行为和法律事实。 （十一）申诉控告 申诉控告制度是公务员合法权益的一种保障机制。 申诉是指国家公务员对涉及本人的人 事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，或者向同 级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。
    三、国家公务员的管理机构与监督
    西方国家公务员的管理机构有所谓部内制、部外制和折衷制的区别。而在我国，国务院 人事部门负责国家公务员的综合管理工作； 县级以上地方人民政府人事部门， 负责本行政辖 区内国家公务员的综合管理工作。 我国公务员行政监督体制中， 监督主体是县级以上人民政 府或者人事部门。
    第七章 公共预算
    第一节 公共预算概述
    一、公共预算的含义
    现代公共预算必须经过法定程序批准的、 政府机关在一定时期的财政收支计划。 它不仅 是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计划、这个计划由政府首脑准备，提交 立法机构审查批准。它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有实效的、 有约束力的；它必须经立法机构批准与授权后方可实施，并公之于众。 80年代依赖出现的新绩效预算， 将预算资金分配的重点转道最终结果， 强调运用战略计 划引导资金分配，所以，也被称为结果导向预算。
    二、公共预算的功能
    公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。 控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以它常建立 在对预算支出详细分类的基础上； 计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、适用这 些资源等一系列的决策国政，主要回答“做什么”的问题； 管理是指确定了组织目标后， 项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的 过程，是解决“怎么做”的问题，他非常关注管理绩效。
    三、公共预算的目标
    （一）总额控制。 总额控制指对收支总额的控制， 确保日常财政能平稳运行、 财政在长期中有可持续性和 财政健康。 总额控制意味着预算参与者不能随意增加收入和追加支出的限额。 这当然不是说 政府的支出不能增加。即使政府的支出年年增加，但如果这种增加与收入的正常增加相称， 这个政府仍是满足财政可持续性的。 如果不对总额控制， 如公共预算总是尽力向每个资源申请者提供所想要得到的东西， 那 么， 政府将逐渐耗尽当年财政收入以及政府的借贷能力， 支出总额将无可避免因适应各种支 出要求而膨胀，公共支出可能失去控制，税收和支出在国内生产总值中的比重将不断上升， 高额赤字和债务就逐渐累积起来，并可能降低财政的可持续性，导致财政风险。 （二）配制效率 由于每个社会的资源都稀缺， 因此改进资源配制效率非常重要。 在实行市场经济的国家， 有两大基本资源配制机制“市场机制和公共预算。（绩效预算、计划项目预算、零基预算、 结果导向预算） （三）运作效率 运作效率是在预算执行过程中通过有效地组织和管理财政交易， 防止资金被贪污、 挪用 和浪费，确保立法机构通过的预算能严格有效地执行，提高收入和支出管理的效率。在预算 过程中，基本控制机制是必要的，否则就会出现贪污、挪用、浪费，不过，在控制的同时， 必须确保各部门拥有一定的灵活性，否则就会失去效率。 （四）财政责问 公共预算最终目标是财政问责。 它是公共预算应承担的受托责任， 是指政府的财政活动 应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。
    第二节 我国的预算改革
    一、预算改革前我国的预算体制
    1．预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制 2．财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制 （1）现金余额分散 （2）采购分散，付款分散 （3）财政交易监管和会计控制分散 3．由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的审查与监 督职能
    年以来的预算改革： 二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算 年以来的预算改革
    1．采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映， 这就改变了以前政府预算只反映预算内收支， 大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理 方式。 2．规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学 的预算分配模式，提高资源配置效率。 3．为进一步实现预算管理的可行性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类 改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。
    我国预算过程中预算的参与者 第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能者与预算周期
    一、预算参与者及其职能
    参与者：人民代表大会、人大常委会、政府、财政部门、各部门、各单位。
    二、预算周期
    我国的预算周期包括四个阶段：预算编制、批准、执行、决算编制及审批。
    第四节 预算编制与审批
    一、我国预算的编制、审批程序 我国预算的编制、
    我国采取两上两下的预算程序。
    二、我国政府预算编制原则
    合法性原则、真实性原则、完整性原则、科学性原则（编制程序、方法、核定科学）、 稳妥性原则、重点性原则、透明性原则、绩效性原则。
    三、编制方法
    1．人员支出和公用支出：定额管理 目前地方政府确定定额标准依据包括：部门的职能和工作量；财力；往年支出标准；其 他地区标准。 2．项目支出 3．绩效评价
    四、人大审查、批准政府预算 人大审查、
    目前我国人大审批政府预算仍存在一些问题 （1）人大初审权力与责任定位不明。首先，预算初审的职能定位和性质不明确，一些 地方预算审查属形式审查，而非实质性审查。其次，初审对象和标准不明确。第三，《预算 法》没有具体规定初审程序、方式，也没有规定初审应形成一个什么样的结果，初审结果有 什么样的法律效力。 （2）预算修正权尚未落实。《预算法》未对预算修正权的行使范围、程序、方式做出 具体规定，使立法机构最重要的权力无法落实。
    第五节 预算执行
    一、控制与灵活性的权衡 1．尽量减少预算变更的需要和程度 2．在制度上明确规定，哪些预算变更必须事先报立法机构审批，哪些则不用。 预算执行应遵循以下几个原则 （1）依法执行预算 （2）严格执行预算 （3）执行进度合理 （4）遵循各种规章制度 （5）严格以程序进行预算变更 二、我国预算执行存在的主要问题 1．执行进度偏慢，导致大量的预算结转 2．收支过程仍然存在违规行为 （1）违规拨付和支付财政资金； （2）截留、挪用财政资金； （3）在基本支出中，比较容易出现的违规行为包括：一是无预算的支出，二是擅自扩 大支出范围，三是未经批准随意调整基本支出经费的开支，四是虚列支出套取财政资金 （4）在项目支出中，容易出现挪用资金等违规现象
    第六节 政府预决算管理
    一、政府预算概述
    (一)政府预算的含义和内容 政府预算是政府为实现其职能， 通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。 它是立法 控制财政的手段和政府会计的基础， 也是处理其他财政问题的依据， 因而是财务行政的关键 和中心内容。政府预算的内容包括：预算收支的种类、数量及收支性质和作用；各级政府处 理财政收支问题时的关系；执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章制度。 (二)我国预算编制的原则 1.编制预算以国民经济和社会发展计划为依据 2.综合平衡，编制政府预算要注意当年预算收支的平衡
    3.正确处理积累和消费的关系 (三)强化预算约束 强化财政预算约束， 是党的十三届七中全会所通过的 《中共中央关于制定国民经济和社 会发展十年规划和“八五”计划的建议》中对政府预算管理提出的一个重要要求。为此需要： 1.强化预算法制建设 2.要在党的领导下，通过全体人民的努力，逐渐促进行政领导严格遵守预算法案 3.要使人们认识到，不能把预算仅仅看作政府向下要钱的手段
    二、政府预算组织形式
    政府预算组织形式有两种含义，一是指预算的行政组织形式，即与国家行政区划、政府 层级编制有关的预算级次，或称分级预算。二是指预算的技术组织形式，包括预算编制的方 法、结构和格式等。 (一)政府预算的行政组织形式 1.各级政府年度预算。这是一种具有法律效力的政府预算法案，它规定各级政府的职能 职权范围和收支规模，由同级国家权力机关审定。各级政府领导负责预算的执行，并承担预 算执行的法律责任，向同级权力机关负责。这种预算包括中央预算和地方预算。 2.各级总预算(或综合财政计划)。这是由各级政府财政部门汇总，反映全国财政收支总 量及平衡关系的总预算。 (二)政府预算的技术组织形式 目前世界各国预算的技术组织形式，主要有绩效预算、计划规划预算、零基预算、单一 预算和复式预算等。
    三、实行符合我国国情的复式预算
    (一)复式预算的含义和特点 复式预算是政府预算技术组织形式或编制方式的一种， 它是把国家同一预算年度内的全 部预算收入和支出按性质进行划分， 分别汇编成两个或两个以上的收支对照表， 以特定的预 算来源保证特定的预算支出， 使收支之间具有相对稳定对应关系的预算编制方式。 复式预算 与传统的单一预算相比，具有如下特点： 1.根据财政收支的不同性质分别编制预算 2.能较明确地反映财政收支结构和活动效益 3.编制复杂，需要较高的技术 (二)实行复式预算的意义 在我国实行复式预算具有重要的意义： 1.有利于政府更好地实施其生产性的经济职能和非生产性的政治、文化教育及社会服务 职能 2.有利于提高预算支出效益 3.有利于强化对预算外资金的管理 4.有利于强化预算约束和民主政治建设 (三)复式预算的编制 编制复式预算，可在吸收国外实行复式预算的成功经验基础上，根据我国的实际情况，
    按政府实施不同职能的需要， 把现行政府预算划分为经常性预算和建设性预算两部分。 其中 经常性预算为政府的政治、 文化教育和社会服务等职能提供经费， 属于全体社会成员的共同 消费，是任何社会的存在和发展都不能没有的，要用经常性预算收入来保证。经常性预算支 出是指政府用于政权建设、行政管理、科学文化教育、卫生及保障人民生活等方面的支出。 建设性预算为政府实施其经济职能提供经费，它是综合反映建设资金的来源与运用的预算。 建设性预算收入主要有经常性预算转入的结余、 固定资产投资方向调节税、 城市维护建设税、 耕地占用税、国家能源交通重点建设基金收入等等。建设性预算收入如不足以抵补其支出， 其差额即为赤字，可以通过举借内债和外债来弥补，但要保持合理的债务规模和结构。
    四、政府决算
    (一)政府决算概述 政府决算是指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结， 也是政府经济活动在 财政上的集中反映。决算包括中央决算和地方决算。 (二)政府决算编制的原则 必须符合法律、数额准确、内容完整、报送及时。 (三)政府决算的编制过程 首先，颁发编审国家决算的规定 其次，进行年终的全面清理 第三，制定和颁发决算表格 （四)政府决算的审查批准 为了使决算编制得及时、准确、完整，保证决算的质量，必须在各个环节上加强决算的 审核分析工作，做到逐级审核，层层负责。决算审核分析的内容主要有两个方面：一方面， 从贯彻执行国家各项方针政策、 财政制度、 财经纪律等方面进行审核分析， 通称政策性审核； 另一方面，对决算报表的数字关系进行审核分析，通称技术性审核。决算审核分析的具体内 容，一般应着重下列问题：即收入方面、支出方面、结余方面、资金运用方面、数字关系方 面、决算完整性和及时性等。对于决算审核中发现的问题，要一件一件地按照政府决算制度 和有关财经法规作出处理。
    第八章 行政信息与行政咨询 第一节 行 政 信 息
    一、行政信息的内涵及意义
    (一)信息的一般解释 信息是指有新内容的消息、情报等，通过符号、信号等形式表现出来，信息是客观世界 中事物的变化、特征的最新反映，是事物的客观状态经传递后的再现。 (二)行政信息及其与一般信息的关系 行政信息是指反映行政管理活动及其对象的状态发展与变化对行政主体有新意义的消 息、情报。为进一步理解行政信息的内涵，还应明确其与一般信息的联系和区别。 1.行政信息与一般信息相比，有许多共同之处，主要表现在四方面：客观性、传递的
    时效性、交流的共享性、传递性。 2、行政信息又有别于一般信息：(1)从反映的对象和涉及的范围来看，行政信息不同 于自然信息，行政信息涉及的范围，是以行政机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部 事务的活动为其限定。(2)从传递方式和载体性质看，行政信息也与一般信息有别。 (三)行政信息对行政管理的意义 1.行政信息是国家实施管理、推行行政事务的基础。 2.行政信息是科学决策的依据与有效组织的手段。 3.行政信息是行政管理现代化的重要资源，信息与物质、能量并列为客观世界的三大要 素，它已成为国家行政管理的一种重要软资源。
    二、行政信息管理
    行政信息管理是指在行政系统内，为实现行政目标，以现代信息技术为手段，对行政信 息进行采集、加工、存储、交换共享、开发利用和服务，对行政信息诸要素(内容、载体、 手段、工作者等)进行规划、预算、组织、协调、指导、培训和控制，以实现行政信息的合 理配置、有效地满足政府部门和社会信息需求的活动过程。 它包括以下几方面含义 （1）管理覆盖行政信息开发和利用等环节和全过程 （2）行政信息内容是行政信息管理的对象 （3）行政信息管理是集成性和综合性的管理是要协调和控制行政信息的活动。 (一)行政信息管理的目标 （1）实现行政信息科学管理，是基础性目标 （2）实现行政信息的有效利用，这是行政信息管理的根本目标 （3）实现行政信息的合理开发，是直接目标 （4）促进行政管理正常运转、经济良性运行和社会和谐发展，是终极目标 (二)行政信息管理的必要性 1.从行政信息的服务性质来看，行政信息本身是一个系统，但非封闭的，亦非与行政管 理分离的。它不仅要实现与外部信息的沟通，而且要服务于行政管理。没有科学的管理，信 息沟通则杂乱无章，为行政管理服务也只能是有名无实。行政信息只有在良好的管理中，才 能达到程序化、规范化、科学化，为行政管理提供及时、全面、有效的服务。 2.从行政信息的反馈机制看，行政信息的反馈机制，就是把信息系统输出去的信息作用 结果返送回来，并对信息的再输出发生影响的控制作用。信息如果是一传了之，信息发出者 对其作用如果不闻不问，那么再准确、及时的信息，也可能是不中的之“废矢”或不知中的与 否的“盲矢”，失去信息应起的作用。 3.从行政信息的急剧增长看，现代社会科技革命的兴起，经济发展的猛进，政治局势的 变幻，使信息发生量骤增。加之原有信息量的高度积累而引发的信息含量再生性突进，信息 的种类、数量有了极大增长。这就要求对行政信息的捕捉要快、广泛，加工、传递也要高节 奏、高效率。综合这些要求，要跟上时代的变化，必须抓好抓紧行政信息管理。 (三)行政信息管理的要求 1.真实和全面。行政信息对所涉对象的活动、特征的反映必须真实，信息失真，其传
    递越快、越广，可能造成的失误和损失就越大、越严重。 2.及时和适用。信息贵在及时，这是由其时效特性决定的。行政事务、对象和环境不 断变化，对能反映其变化的信息，若收集或处理迟缓，一旦时过境迁，其原有价值再大，也 只得用其一二，甚至一无所取。 3.连续和反馈。信息的连续，就是要保证其与外部环境交流的持续性和自身各环节相 互衔接的连贯性。为此，必须通过反馈来控制，根据行政活动的新需要，环境的变动及内容 衔接中出现的新情况，不断调整信息流动方向与衔接方式。 4.充分和经济。充分是对信息手段与条件而言，它有两点含义：一是种类全，一是质 量高，能适应现代社会对信息工作的要求。充分与否同实际需要和可能直接相关，其中有经 济原则的作用。追求手段、条件的充分性，不能超出需要与可能，盲目地增添人员或物资。 (四)行政信息管理的内容 行政信息系统是行政管理系统的基本构成要素， 其本身又是将信息提供给行政管理者的 职能系统，它由人、载体、技术和数据等要素构成。这些要素即行政信息管理的具体内容。 1.对信息工作人员的管理。这包括三个方面： (1)素质训练，即职责教育与技术培训； (2)人员的组织，信息工作由不同岗位的工作者共同承担，其组织是否合理，对信息工 作的整体效益影响甚大； (3)机构设置，即信息工作机构的健全与适时的调整。 2.对信息载体的管理。 行政信息载体包括纸张载体或印刷载体、 电子载体和激光载体等。 随着科技的进步，后一类载体所占比例与所起作用日益增大。 3.对信息技术的管理。信息技术是现代科技发展到一定阶段的产物，它以电子计算机为 中心，包括电讯、缩微复制、声像等技术和手段，用于信息的收集、贮存、加工和传递。信 息管理的系统方法、系统工程方法以及信息处理的网络技术、检索技术等，都必须与信息技 术相结合。信息技术的使用，是现代管理方法的不可或缺的条件。 4.对数据的管理。数据作为各种信息的物理表现形式，是事物定量分析的依据。信息系 统中数据的多少及其结构方式，是这个系统的管理规模和水平的重要标志。 (五)行政信息处理的基本环节 行政信息处理是信息管理诸要素综合作用的过程， 是信息管理的具体体现。 作为一种动 态活动，它包括四个基本环节。 1.信息收集。信息收集的程序可分为三个步骤：(1)确定需要。信息收集是有目的的信息 选择。(2)制定计划。收集之前，要根据所需信息的内容、范围和时限作出安排，明确步骤， 并在数量、时间、种类上加以具体限定。(3)组织实施。计划确定后，应组织人力与技术手 段付诸实施。 2.信息加工。信息加工方式有三：(1)分类。对无序相混的信息，按一定的标准如时间、 空间、问题、事件等分类，并编制索引、目录，使之达到有序和规范。(2)比较。对同类信 息或连续的信息的比较，可为管理者对行政事务的历史、现状及趋向的分析获得客观依据。 (3)综合。不同时期、不同侧面的信息，经过综合处理，其效用会得到增强，并会由此产生 具有新质的概念或结论。
    3.信息传递。信息传递既是加工过的信息向使用者的供给，又是直接使用信息的一种 形式，如通过信息传递实施组织、控制与指挥。(1)传递方式。行政信息的传递方式很多。 按传递方向可分为单向与双向。按传递手段可分为书面传递、口语传递与电讯传递、激光传 递等。(2)传递的要求及保障。行政信息的传递，不论其方式如何，都必须及时和准确，这 是最根本和最高的要求。传递迟缓或失真，均会造成决策失误、组织失控与指挥失利。 4.信息贮存。信息贮存并非价值丧失或使用完结，信息贮存的特殊作用，对行政管理 有重要意义。信息贮存不是简单地存放，它有一定的规则与要求。
    第二节 行 政 咨 询
    一、行政咨询概述
    (一)行政咨询的起源与发展 我国的行政咨询活动历史长、范围广，有关记载比比皆是。从历史记载看，咨询起源于 行政决策的实践，旨在以此来弥补决策者的欠缺，保证决策正确。现代行政管理与社会各方 面的关系越来越密切和复杂。重大行政决策，常是多目标的决策，涉及政治、经济、军事、 外交、 文教、 卫生、 生态与环境等方面。 决策的复杂性迫切要求组织不同领域的专家和学者， 形成各种从事决策研究的咨询机构， 集中他们的智慧与才能， 开展跨学科的多层面的综合性 调查研究， 为行政管理出谋划策。 现代行政咨询机构以科学理论为指导， 以现代技术为手段， 能及时获取处理大量信息。既能适应复杂多变的环境，也能大大减少失误的概率，为决策提 供可靠的依据。 (二)行政咨询的定义与特征 行政咨询是指咨询机构用科学方法， 通过对相关信息的研究， 对行政过程所出现的问题作出 解答，以此影响决策的活动。现代行政咨询的特征有： 1.综合性 2.相对独立性 3.智能性 (三)行政咨询的作用 1.提供决策目标的背景材料。 2.拟定并论证各种决策方案。 3.预测行政活动的发展变化。 4.解答疑难和扩充知识。
    二、行政咨询机构及其与决策层的沟通
    (一)我国行政咨询机构的形式及功能 1.决策研究机构。这种机构有两类：一类是国务院及其部、委直辖的研究机构。另一类 是科研教育系统的研究机构。决策研究机构的功能主要是研究经济、技术、社会发展中带 有全面性、战略性的综合性问题，分析动态，预测前景，提出决策建议。 2.政策研究机构。中央各部、委和国家领导机构，以及地方各级政府的政策研究室与调 查研究处等组织形式，是我国政策研究机构的主要构成。 3.情报研究机构。行政活动与科学研究活动的关系越来越密切，科学研究、技术进步及
    其管理的情报，对行政管理有重要意义，情报研究机构所提供的咨询服务也日益受到重视。 4.学术研究团体。这些团体包括按学科或研究问题组织的各种学会、研究会、协会和各 科学技术普及团体，其成员一般来自高等院校、科研机构或专业性组织。学术研究团体的咨 询工作，涉及的学科、问题较广，并且有较大的科研优势。 5.咨询服务组织。这类组织是我国实行改革开放政策后形成的，为有偿服务性质，一般 不直接隶属于行政系统，但又不同于国外咨询公司。我国的咨询服务机构，一般是工会、青 年团、妇联以及其他社会团体，或科研组织的附属与派出机构。 6.专家顾问委员会。各级专家委员会、学术委员会和顾问委员会，是对行政管理起咨询 作用的重要组织形式。 (二)行政咨询机构与决策层的沟通 1.沟通的意义：(1)使咨询机构及时、充分地了解决策问题、决策意图及要 求，提高咨询工作质量。(2)使决策者确实了解咨询机构的功能、作用和实情，提高 利用咨询手段的主动性与科学性。 2.沟通的方式和特点： (1)行政咨询机构与决策者之间的沟通，基本上是信息沟通。沟通方式大致可作以下划 分：从咨询服务提供者看，沟通方式有：决策方案、政策反馈、现状调查、预测分析、科学 研究报告和论文等。从咨询服务需求者看，沟通方式有三：一是指定课题，将确定的研究题 目交指定的咨询机构研究；二是提供问题，将有待咨询问题，提供各咨询机构，不对具体题 目、研究者加以限定或指定；三是提出方向，将行政活动未来发展的重要方向，向咨询机构 公布，由咨询机构自主选择研究的问题或课题。 (2)行政咨询的沟通，除具有一般的信息沟通的性质外，还有两个特点：一是渠道多、 环节少。二是明确、规范。