行政管理学

配套教材《行政管理学》张永桃主编,高等教育出版社,2007年版

 

第一章 绪论




行政管理学，又称行政学，公共行政学。

 

第一节 行政管理学的研究对象和主要内容




一 行政的涵义

（一）国内外学者对行政涵义的解释和分析

《左传》：行其政事，行其政令。

1.从三权分立的角度来理解行政

法国启蒙思想大师孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法，司法，行政三类。

台湾学者：法律执行说，认为立法为制定法律，行政为执行法律，司法为维护法律。

评价：这种说法十分明确，但过于狭隘。现代国家中政府权力日益膨胀，明显地凌驾于立法，
司法机关之上，行政机关有立法权（委托立法）。另外，立法机关，司法机关同样有大量的
行政事务。

2.从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政

认为政治主要指国家政策的制定，行政指国家政策的执行。

古德诺：国家功能两分法,国家意志的表达和国家意志的执行。

评价：把政治与行政相分离是不科学的，两者不可分割，任何行政活动不可能不体现国家的
意志，与政治不相联系的纯粹的行政现象是不存在的。现代国家的政府机关积极的参与政治
决策，具有强烈的政治色彩。

3.从管理功能的角度来理解行政

认为凡是管理活动都是行政。代表人物怀特和费富纳。

评价：突出管理的特点，强调行政的动态性。但它将行政等同于管理，没有反映行政管理的
特殊性，另外，过于强调行政活动的技术性，无视行政活动中政治条件和政治因素的影响，
难以揭示行政的本质和特点。

4.从综合的角度，全面地概述行政

（二）科学的理解行政的涵义

第一，要明确行政与国家的关系。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，客体或内容是
国家事务，其基础是国家权力。行政是国家的行政，是阶级的行政。

第二，要明确行政与管理的关系。管理是人类社会的基本活动之一，而只有通过国家行政机
关多国家事务进行的管理才是行政。

第三，要明确行政与法律的关系。依法行政。

行政定义：指的是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定权力，为实现国家的社会目标
和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。

二 行政管理学的研究对象

其研究对象是行政现象，它是研究行政现象，行政过程内在本质联系的科学。

三 行政管理学的主要内容

1.行政管理的权力主体：权力――职能――组织――领导

2.行政管理过程和内容：行政决策，人事行政，财务行政，机关行政，行政监督

3.行政效率和行政改革

 


第二节 行政管理学的产生和发展




一 产生

产生于19实际末20世纪初的美国。产生原因：

第一， 社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立深入研究。


第二， 其产生同这个时期管理思想的突破性进展密切相关：泰罗的科学管理思想。


第三， 资产阶级政治学理论的发展为其产生奠定了最重要的理论基础。




二 行政管理学发展的几个阶段

第一， 科学管理时期。

行政管理学的形成阶段，深受泰罗倡导的科学管理理论的影响。

第二， 行为科学时期。

行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人
与人之间关系的一门学科。

1. 霍桑实验

2. 巴纳德

第一，运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。

第二，非正式组织理论。非正式组织是没有结构的、不定型的、往往也不能自觉地认识到共
同目的的，而是在共同工作中形成的一定的态度、习惯和规范。

非正式组织对正式组织起着三种作用：

从事正式组织难以或者不宜沟通的信息和意见。

通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结。

可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。

可以增强组织功能和使组织更有效率。

第三，权威接受论。

第四，组织平衡理论。贡献和满足

3. 西蒙

最突出的贡献是把决策的概念引入行政管理。

第三， 现代化管理时期或管理科学时期

新公共行政学提出，要把出色的政府管理与追求社会公平作为一种新的公共行政的基本原
理，作为行政活动的一项基本准则。

新公共行政学的责任推动旨在实现政府高效率和社会公平的行政改革。主张对传统的官僚组
织理论进行重大变革和改造。他们强调行政组织形态的复杂因素与变迁，主张在各种组织的
密切关系中，在经常变化的行政环境中，去重新认识和研究行政组织的功能和运作，力求建
立一个有活力的、有凝聚力的、有效实现目标的组织整体。用以市场竞争驱动的“合同管理”
取代官僚制管理，是新公共行政理论在公共管理模式上的重要追求。

三 中国行政管理学的发展

 

第三节 学习研究行政管理学的意义，原则和方法

一 意义

第一，有助于我们掌握现代行政活动的规律，正确运用国家权力，正确行使国家的管理职能，
有力推动社会经济文化发展

第二，有助于我们用科学理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利
于经济体制改革的深入和政治体制改革的展开

第三，有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理活动的科学化，法制化和
现代化，更好的社会主义现代化建设事业的发展。


第四，有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造
就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍。

二 原则

第一，坚持科学理论的指导：马列毛邓三

第二，立足中国国情

第三，广泛吸取西方先进的理论和经验

第四， 用发展的观点来对待这门科学




三 学习研究行政管理学的方法

1.理论和实际相结合的研究方法

2.比较研究方法

3.系统研究方法

4.综合研究方法

5.案例分析方法

 

 

第二章 行政权力

 

第一节 行政权力的内涵

一 行政权力的涵义

（一）产生和发展

在西方，关于行政权力的来源的四种说法：亚里士多德的共同体说，托马斯阿奎那的神权说，
卢梭的契约说，杜林的暴力说

（二）行政权力概念的内涵

定义：行政权力是国家政权的的重要组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事
务，执行国家意志，履行国家行政职能的一种强制力量

具体来说，包括以下几个方面：

1.是国家政权的的重要组成部分

2.主体是国家行政机关及其工作人员

3.目的和任务是管理国家与社会公共事务，执行国家意志，履行国家行政职能

4.是一种强制力量

二 行政权力的来源，性质，特点和运行原则

（一）来源

行政权力运行的基本前提：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究

其主要来源：

第一，宪法，法律和法规是行政权力的主要来源

宪法是国家的根本大法，是国家的根本法律；普通法律依据宪法制定，不能同宪法相抵触；
行政法规是行政机关为了有效地执行国家宪法和法律，履行政府职能而依法制定的各种行政
管理规范的总和

第二，惯例裁决是自由裁量权的重要形式

惯例，习惯法，不成文法

运用惯例处理时，应注意：

1.不得违背法律

2.为原有法律的推论或补充

3.惯例为关系人乐于接受


4.惯例用于处理行政事务，目的在于提高行政效率，克服法制的固有缺陷

第三，授权也是行政权力的重要来源

1.法律授权，总理出国，常务副总理依法代理其职务例如

2.人为授权：以行政首长名义授权；口头授权派代表出席

第四，法理是推量裁决的基本依据

法理是法律的来源，法律又是行政权力的来源，所以

（二）性质和特点

1.行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现

a..在剥削阶级统治的国家，实质都是为其统治阶级的政治统治服务的

b.社会主义国家，一切权力属于人民，为人民服务

2.我国的行政权力的特点：

第一，服务性或人民性，表明行政权力从属于人民

第二，派生性或执行性，表明行政权力是由国家权力机关派生的，从属于最高国家权力机

关，任务是执行国家权力机关形成的人民共同意志

第三，统一性或垂直性，表明中央行政权力和地方行政权力，行政权力和国家权力的其它组
成部分是统一的，不可分割或分立，而是垂直行使的，国务院对地方各级政府实行统一领导。

少数民族区域自治和一国两制并不意味着国家行政权力的分离或分立

第四，权威性或强制性，行政权力是国家力量的象征

（三）行政权力运行的基本原则

现代行政是政治民主基础上的法制行政

第一，以民意为基础：国家行政机关任务是执行国家权力机关形成的人民共同意志

第二，以政策为依据。“政党是现代政治的生命线”（S.诺依曼）。政党是综合民意，代表民

意的社会政治组织。执政党通过综合民意，提炼政策，通过政策领导政府，影响政府行为，
是现代民主政治的常规形式。所以，国家行政权力的运行，必须以执政党的政策为依据，接
受执政党的政策指导。

第三，以法律为准绳。通过立法或行政机关，及时地将执政党的成熟政策制定为法律或法规，
是现代国家管理的基本模式。

三 行政权力的功能和分类

（一）其基本功能

第一，管理国家和社会公共事务，维护国家和社会的正常秩序

第二，组织调控国家经济文化建设，增进人民福利

第三，维护国家的主权和领土完整

1.在国家和平时期，对外职能主要是维护国家和国民的安全

2.在国家受到严重威胁时，作为一种紧急措施，依法授予行政首长更大的权力，以增强政府
的迅速反应能力

第四，行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用，因此在在发挥其

积极建设功能的同时，要注意加强监督。

（二）行政权力的分类

在单一制国家中，行政权力可以分为中央行政权力和地方行政权力。我国是单一制国家，中
央行政权力主要包括三大类：

1.行政性立法权：为部门立法权，制定行政法规

2.行政性管理权：

a.从管理层次上来看，中央政府的行政管理权属于最高行政管理权限，管理国务院及其各部，
各委员会的的工作，管理不属于各部，各委员会的全国性公共事务，管理和协调地方各级人


民政府机关党的工作

b.从管理内容上来看：各方面，如经济，教育，科学，文化，卫生，民族事务等等

3.行政性决定权力

a.改变或撤销各部，各委员会发布的不适当的命令，指示和规章,改变或撤销地方各级行政机
关的

b.批准省，自治区，直辖市的区域划分,批准自治州，县的建制和区域划分

c.决定省，自治区，直辖市范围内部分地区的戒严

d.审定行政机关的编制

等等

（三）行政权力与行政管理过程★

行政权力贯穿于行政管理过程的始终，体现：

第一，在行政管理过程中体现为行政组织(C04)的权威。具体包括行政领导(C05)权，行政决
策(C06)权，行政监督(C10)权等等

第二，在人事行政(C07)中，体现为人事决定权，主要包括考试录用权，任免权，考核权，
奖惩权，处分权等等

第三，在财务行政(C08)中，体现为财政和财务决定权，包括预算决算编制权，会计检查或
审计权，计划审批权，行政经费支配权等等

第四，在机关管理(C09)中，体现为行政事务处理权，主要包括程序性决策权，行政事务督
办权，行政经费使用权和日程事务处理权

 

第二节 行政权力与行政体制

一 行政体制的内涵及形式

（一）行政体制的内涵及特点

行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织，行政制度和行政关系的集合体。具体来
说，包括以下三方面的涵义：

第一，行政权力决定了行政体制的状况，而行政体制是行政权力的外部表现形式。

第二，行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配置
和

划分。

第三，行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况，特别是政治体制的
状况。

（二）行政体制的基本形式

第一，集权制（逐级集权制）行政体制

1.国家行政权力大多集中于中央行政机关

2.地方国家行政机关隶属于中央行政机关，是中央机关的执行机关，并向中央机关负责

3.地方国家行政机关也存在下级服从上级的指挥命令系统

4.地方政府或下级政府的一切行政决定和措施，必须依照中央政府或上级政府的决定和措施
办理

领导和被领导，指挥和服从

有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统

代表国家：法国。

第二，分权制（分层集权制，分级集权制）行政体制

主要是基于国家共同体和地方共同体之间的权益划分，依法形成的权力分工体制

1.中央政府只把维护国家共同体存在和发展所需要的那部分行政权力集中起来，地方共同体


的绝大部分权力由地方政府执掌

2.地方政府和中央政府之间不存在直接的隶属关系，除就国家和地方共同体的共管事务向中
央政府负有一定责任外，就辖区内地方共同体的事务可以全权处理

3.中央政府对于地方共同体其权限范围内的事项不加以干涉，地方共同体有广泛的自治权，
实行地方自治

但是，在一级政府内部，存在着层级关系，其行政权力也是集中的

代表国家：美国是联邦分权制国家，英国是单一分权制国家（联邦制和单一制是两种国家结
构形式）

第三，均全制行政体制。孙中山所倡导

1.发达的地方自治制度，民主政治的基础得以稳固

2.国家权力的统一，民主政治的功能得以发挥

但应注意，无论如何，至少有三种公务必须由中央政府执行：国防，外交，币制

二 行政权力的集中与分散

（一）集权制利弊分析

优点：

1.命令统一，步调一致

2.指挥灵便，行动迅速

3.事权集中，责任分明

4.层级节制，统筹兼顾

5.保证上级决策或领导意志得到最有效的贯彻执行

集权制具有行政官僚的普遍特征，适用于政府组织内部的自身管理，行之有效。如果无限扩
大到社会生活方方面面，则会出现一个高高在上，脱离现实的绝对权威。其缺陷

1.过分集权，积极性创造性

2.严密的等级制和程序化管理，不能因时因地制宜，丧失对环境的弹性适应能力

3.容易造成专制，造成一个没有限制和约束的权威系统

（二）分权制利弊分析

优点：一定程度上克服了集权制的缺陷

缺陷：

A.行政委员会制的缺陷：

1.行政首长权威有限，不易指挥，责任不清

2.整个行政组织和行政事务被分成许多小王国

B.地方分权制的缺陷：

1.政府无法有效集中人力无力财力，平衡协调指导国家和社会的发展，各地区发展不平衡，
尤其是在地区差异和社会差异较大的国家，尤为不利

2.诸多地方政府各行其是，造成地方主义泛滥和地方政府之间矛盾和冲突

（三）集权与分权的模糊选择：将二者结合

（四）社会主义国家为集权制与分权制的有机结合创造了条件

A.马克思为社会主义国家集权制与分权制的有机结合奠定了理论基础

马克思认为，中央集权制是社会主义国家行政体制的实质和主体，地方分权制是必要补充。
表明：

第一，作为共产主义第一阶段的社会主义时期，应实行中央集权制，建立统一的社会主义国
家

第二，社会主义中央集权制不排斥地方自治，通过发达的地方自治，消除官僚制度和官僚主
义弊端


第三，集权和分权是相对的，在社会主义初级阶段，中央集权有利于消除中世纪分散状态，
打破省区之间的政治经济文化壁垒，建立统一的社会主义伟大事业

B.社会主义制度为社会主义国家集权制与分权制的有机结合提供了现实条件

社会主义民主集中制是在广泛的政治，经济与社会民主的基础之上的行政集权制：决策要有
广泛的民主，一定要通过广大人民群众；执行需要有效的集中，需要一支素质好能力强的职
业化公务员队伍。前者标志着政治的发展，既人民当家作主问题，后者标志着行政的发展既
科学与效率问题。

可能性，并未实现

三 我国行政体制的改革与发展

（一）我国行政体制的弊端及其成因

我国的行政体制是建立在民主集中制基础上的中央集权制(★A)，旨在调动中央和地方“两
个积极性”，但却不存在事实上的地方分权制。中央与地方，政府与经济实体之间的关系，
始终是困扰者我国行政发展的难题。建国以来，中央政府和地方政府之间，政府和经济实体
之间的行政关系几放几收，几度调整，但“一收即死，一放即乱”。原因：

第一，政治方面，我国长期以来实行执政党的一元化领导，过多干涉行政事务，使得行政集
权制变成了党委集权制。

第二，经济方面，建国后的前三十年，我国实行中央集权制的计划经济体制。

行政权力对经济活动的微观管理要减小到最低限度，而宏观控制必须加强。

第三，文化方面，我国历史上以来长期采用的中央集权制使国民养成了被动接受统治的习惯，
而国民对集权体制的依赖性无形中又扩大了集权制的效力，

（二）我国的行政体制改革

基本目标，是优化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，提高行政效率。

为了达到以上目标，从以下几个方面推进行政体制改革：

1.对于已经展开的行政体制改革，要进行全面评估，则势在必行者继续进行。

2.对于选任的行政领导者实行任期目标责任制，对于非现任的行政领导和一般职员实行定期
目标责任制

3.在各级行政首长不断本土化或地方行政首长权威不断强化的过程中，增强中央政府对地方
政府，上级机关对下级机关的法制约束力和宏观控制能力。

4.在改革方式上，变自上而下为自上而下和自下而上，发挥多方面的积极性和首创精神。

5.在组织领导上，建立权威的行政改革咨询机构（美国的胡佛委员会，日本的临时行政调查
会）

6.政企分开。

7.在党政关系上，坚持实施以党政分开为核心的政治体制改革，这是行政体制改革的主要前
提。

 

第三节 行政权力和行政责任

一 行政责任的内涵及特征

（一）行政责任的涵义

广义的行政责任指的是行政行为主体在行使行政权力的过程中向授权机关或上级机关负责，
进而对人民负责的活动。分为：

第一，政治责任。各级行政首长及其他政府组成人员，既是一个行政角色，履行国家公务，
又是一个政治角色，执行执政党的政策，接受执政党的政治领导。

我国采用议行合一的政府体制(★a),宪法规定政府必须向同级人民代表大会负责并回补工
作，同时，就重大政府行为向同级或上级党委和政府负责


第二，法律责任

包括惩戒责任：玩忽职守，失职，渎职等；刑事责任：触犯刑法；民事责任：触犯民法

第三，行政职责：克己奉公，尽职尽责，效率第一，服务第一

第三，道德责任

1.克己奉公，廉洁自律

2.洁身自爱，率先垂范

狭义的行政责任指的是行政法学意义上的行政责任。包括两方面的涵义：公务员的义务，即
在其职权范围内必须做什么或不能做什么；因实施了违反行使管理法规所必须承担的行政法
律后果。义务是后果的前提，后果是义务的保障

完善的责任制应保证公务员的职（职务），责（义务和应承担的后果）权（权限），利(劳动
报酬)相统一，关键要做到权责相称，责利相符

（二）行政责任的基本特征

第一，具有不可推卸性

第二，具有法律的规定性

对建立和完善行政责任制度的意义：

第一，实现行政责任的法制化：将职、责、权、利纳入制度化管理

第二，加强行政立法工作，建立行政责任的评价指标体系

（三）行政责任的分类

第一，以行政责任产生的原因为标准，可以分为依职位而产生的行政责任和依法行政而产生
的行政责任。前者指因国家公务员担任一定的行政职位而具有的行政责任，即在职权范围内
必须做什么或不能做什么而具有的行政责任；后者是因国家公务员或其他公民，单位违反行
政管理法规或有关规定而产生的责任关系，即当事人必须承担的法律后果，也可以称之为应
负的行政责任。

分类的意义：在于防止仅从法律后果的角度对行政责任作消极的理解，国家公务员，义务
和后果

第二，以承担行政责任的主体不同为标准，可以分为一般行政责任和专门行政责任。前者指
公民或单位违反行政管理法规所应承担的行政法律后果；后者指国家公务员在职权范围内应