尽的义务和因违法失职行为所必须承担的法律后果。

意义：在于明确承担者所承担的行政责任的程度和一般范围。公民或单位，公务员

第三，以行政责任的不同作用为标准，分为程序行政责任和实体行政责任。前者指国家公务
员按照国家机关组织活动的法定程序所必须进行的工作以及没有按照法定程序进行工作所
必须承担的行政法律后果；后者指国家公务员的工作所必须达到的与其结果以及没有达到预
期结果所必须承担的行政法律后果。

意义：

1.在于分清程序上的任务和实体上的任务

2.程序意义：保证政府工作秩序井然；实体：保证目标实现

3.两者关系：相辅相成，缺一不可

实体责任是主要的，因为程序责任是按照实体责任的要求设计的，离开其，无意义；同时，
实靠程实现

二 行政责任和行政处罚▲

（一）行政责任

国家公务员行政责任的产生和后果来自两方面：一是基于任职担任的行政责任，二是因实施
违法失职行为而产生的行政责任。

1.前者的履行取决于行政法制的完备和公务员道德上的自律。


2.后者的结果是接受行政处分或行政处罚。

A.对于国家公务员：

a.国家公务员在执行职务过程中因违法失职所承担的责任，主要有行政责任，民事责任，刑
事责任。其中行政责任不同于后两种，是因公务员违反行政法规所引起的，由行政机关来追
究而不是由人民法院来追究。

b.违法失职行为的构成必须具备两个条件：

i.违法性

ii.主观过错：故意过错，过失过错

c.因违法失职行为造成的行政责任主要有两种：一是依职务从属关系而承担的行政责任，指
的是由公务员的一般违法失职行为引起的，要承担行政处分（警告、记过、记大过、降级、
降职、撤职、开除留用察看、开除）；二是非依职务从属关系所承担的行政责任，是由公务
员违反特定法律或行政管理法规的违法行为引起，要承担相应的行政处罚（警告、罚金、
拘留、没收、劳动教养）

B.对于普通公民：

普通公民的行政责任只能基于违反行政管理法规的行为而产生，后果是行政处罚

其违法条件：UP AND 尚未构成刑事犯罪和达到法定的责任年龄

（二）行政处罚

1.分类

a.按内容分：UP

b.按触犯的社会关系不同而分为：治安管理处罚，工商行政管理处罚，财政金融管理处罚等
等

2.不同于刑事处罚

a.触犯法律不同

b.课处机关不同

三 行政权力及对行政权力的监督

（一）监督行政权力的意义和作用

第一，是我国行政管理法制化，制度化，科学化，现代化的可靠保证。

第二，监督行政权力也是行政管理的基本只能之一，是行政管理体系的重要组成部分，外部
监督的效果最终取决于行政机关及公务员的自律。

第三，有利于促进公务员依法行政。

第四，有助与激励公务员努力为人民服务，同时有利于支持公务员行使法定权力，维护其合
法权益。

第五，是推进廉政建设的必要措施，是发展民主政治的重要途径。

（二）行政监督的涵义

监督，即监察和督导。对行政权力的监督是一种法制监督。包括：

1.政治监督，指政治组织和国家组织对行政权力的监督，包括执政党，民主党派，国家权力
机关和其他政治组织的监督。通过政治制度，经济制度和社会制度的途径，有效性取决于国
家的政党制度和基本政治制度和国家政治体制的状况

2.行政监督，自身监督，最直接最有效

a.一般监督：上级对下级的监督

b.专门监督：通过内设的监察机关。我国，国家监察部接受党中央和国务院的双重领导，地
方各级监察机关对本级党委，人民政府和上级检察机关负责并报告工作

3.法律监督，是指司法和检察机关对行政权力运行过程中的违法和非法行为的检察和审判活
动，有效性取决于司法机关的独立性和司法行为的权威性


4.社会监督，社会法人机构和普通公民对于，主要形式是舆论监督，有效性取决于监督主体
的政治和社会地位

 

 

第三章 行政职能

 

第一节 行政职能概述

一 行政职能的涵义和特点

1.含义：行政职能亦称政府职能，它是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时
所承担的职责和任务。行政职责反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模
和管理方式

2.行政职能是行政功能的表现形式，所谓行政功能，指的是行政组织系统在整个政治体系结
构中发挥的作用，当对某一级政府所具有的行政功能以规范化的职责任务加以确定时，行政
功能就表现为具体的行政职能，因此研究行政职能必须以行政功能为依据

3.行政职能是相对于国家的立法职能，司法职能而言

4.行政职能特点：

a.政治性和社会性

政治性：维护阶级统治

社会性：静态，设计各方面内容；动态，计划组织协调控制等等

b.动态性和相对稳定性

动态性：社会生产力（建国初期，生产力低下，巩固国家政权，发展国民经济，医治战争创
伤；改革开放以来，社会经济发展）；政治体制和经济体制（市场经济，宏观调控）

相对稳定性：在一个特点时期内，与该时期的主要任务一致

c.多样性和整体性

多样性：内容；层次

整体性：相对于立法司法

二 行政职能的类型

（一）按国家性质的不同分类

1.奴隶制国家的行政职能

本质：统治

2.封建制国家的行政职能

UP

3.资本主义国家的行政职能

4.社会主义国家的行政职能

从形式上来看，34并无差别，本质差别，两者都强调提高社会生产力和社会成员生活水平，
但3仅仅是维护资产阶级统治的手段，而4则是将提高社会生产力和社会成员生活水平作为
最终目标

（二）按作用领域的不同分类

1.政治职能DOWN

2.经济职能

经济基础决定上层建筑，反作用，最主要和最基本的职能

3.文化职能

科教文卫体新广(科学、教育、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视），提高全面素质，
推荐精神文明建设


4.社会职能

社会职能是保持社会稳定，维持社会正常秩序的基本职能之一

社会职能与政治职能或阶级统治职能相对，前是后的基础

政治统治到处都是……

（三）按作用的过程和方式不同分类

1.计划职能

2.组织职能

3.协调职能

4.控制职能

（四）按作用性质的不同分类

1.统治性职能

政治统治，暴力工具

2.保卫性职能

a.预付和制止动乱，保卫国家的独立，主权和安全，抵御外敌

b.维护真正稳定和社会治安，打击犯罪

c.维护社会秩序，保障国民权利

等等

3.管理性职能

自理，经济手段，法律手段，行政手段，思想教育手段和纪律手段，经济手段为主要，配合
使用

4.服务性职能

为不同社会制度的国家所共有，发展社会公用事业，开展社会服务工作

（五）按作用手段的不同分类

1.立法性职能

指的是行政机关在依法管理的过程中，可以根据实际情况和客观需要，接受立法机关的委托，
通过法定程序，就某一专门的领域制定法律法规

国家立法工作的有益补充和重要组成部分，推动法制建设的重要手段

2.行政性职能

行政管理含义

特点：程序性，权威性，唯一性

3.司法性职能

指的是行政机关依法执行法律法规的实施和对于社会公共事务进行有效监督的职能

三 行政职能的意义

第一，是认识行政管理的前提

认识一个国家的行政职能，首先认识其核心即行政职能，由其出发进而认识：后面章节内容
第二，是建立国家行政机构的主要依据之一，行政机构是行政职能的载体，规模层次数量

第三，反映着行政机构的性质和运行方向，规范着行政机构的运行内容

第四，行政职能的转变是是变革行政机构，行政活动方式的重要前提

第五，是确定和划分政府职权的基础和依据

第六，其实施状况是政府管理效能的体现

第七，是科学组织管理过程的重要依据

实现行政管理的程序化和科学化，必须依据行政职能，把每一项的行政职能都作为行政管理
过程的每一个环节，并根据各项行政职能之间的先后顺序和相互制约关系，把它们联结成紧
密配合，运转协调的系统


 

第二节 行政职能体系及其影响因素

一 行政职能体系

（一）行政职能体系结构

行政职能体系包括外结构和内结构

1.行政职能外结构，是指行政职能的总体配置，表明行政管理与外部环境之间的关系，主要
由政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等基本职能与计划、组织、协调、控制等程序
性职能构成

2.行政职能内结构是行政管理的总体职能在行政系统内部分解的结果，其实质是行政权力的
内部分配。纵向横向，层次性和部门性

3.12关系：1是2的基础和依据，2是1的具体体现

（二）行政职能的基本职能

1.政治职能

政治统治，核心内容，首要职能

a.保卫职能，对外

b.专政职能，对内

c.民主职能，国家制度，社会主义民主，我国的民主职能，主要是提高行政活动的公开性和
透明度，做到重大政情让人民知晓，重大决策让人民讨论；疏通和不断增加公民参政议政的
渠道，完善公民监督行政活动的机制

2.经济职能

a含义：立国之本，政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的活动，
目的在于维护特定的经济基础，促进经济发展

b.政府经济管理的方法：

i.行政方法：主要是依靠从上到下的行政组织，通过依靠行政手段（政策，规章，指令）的
方法实现对经济的管理

ii.经济方法：依靠经济组织本身进行管理，如企业，银行等，运用反映价值规律的究竟经济
杠杆进行管理，如价格，工资，利息等

iii.法律方法：运用法律手段，有有执违

c.政府经济职能的转变涉及以下内容：

i.管理模式的变革

所谓管理模式，指的是政府为管理社会经济生活而采取的一系列手段和方法的总和

部门管理（计划经济）与产业管理（市场经济）两种模式的区别：

·管理对象不同：前，直接面向国有企业；后，是面向所有企业进行一视同仁的管理

·管理内容不同：前，国有企业经验权；后，对企业活动的外部环境进行管理

·管理手段不然：前，主要是行政手段；后，主要依靠行政手段进行调控，运用经济手段和
法律手段进行引导

ii.经济管理机构的变革

与管理模式相适应的，总体来说，要从按不同行业和产品分门别类进行设置的做法转变为设
置综合性的管理机构。具体来说，打破条块分割，各自为营的分散管理格局，对工业，农业，
商业和交通运输业（4业）进行统一规划和布置，宏观调控，摧毁地区封锁和行业封锁

iii.经济管理职能的转变

·要与经济管理机构改革相配合，简放政权，政企分开，所有权经营权分开，使国有企业成
为自主经营，自负盈亏的市场主体

·将原有的部分经济职能部门进行产业化和实体化，使得部分经济职能与政府相剥离，宏观


调控

·变革管理手段

3.文化职能

a.目的:在于影响和控制公民的社会化过程，增进政治统治的合法性，并对公民的精神生活进
行导向

b.资本主义国家的文化职能：宣扬资产阶级的价值观，对内强化资本主义的文化符号，对外
文化扩张

c.中国特色社会主义文化建设的基本目标：以马克思主义为指导，以培育有理想，有道德，
有文化，有纪律（4有）的公民为目标，发展面向现代化，面向世界，面向未来的，具有民
主特色的，科学的和大众的社会主义文化。具体内容：略

4.社会职能

除政治经济文化职能之外政府所具有的管理社会生活领域中公共事务的职能，它是通过专门
机构对社会福利，社会救济，社会保险等事业进行管理，来保障和改善公民的社会生活

具体内容：略

以上4个职能相互制约，相互联系，不可分割

（三）行政管理的程序性职能

计划，组织，控制职能

二 行政职能体系的影响因素

（一）国家的阶级本质

国家的阶级本质决定着行政职能的性质和作用方向，资，社

（二）社会经济发展水平

1.基础：

a.为行政职能的发挥提供了物质条件

b.为行政职能体系的发展创造了外部动力

2.行政职能体系的变化涉及两个方向：

a.纵向层次的多样化：社会经济的发展促进社会生活层次的日益丰富，……

b.横向范围的扩大化：社会经济水平的提升使得社会生活需求的多样性成为可能，…内容上
不断分化和细化…

（三）一国特定的政治文化

1.政治文化的含义

2.影响：

a.传统的政治文化将决定政府组织体系采取集权还是分权，举例如我国

b.习惯的政治思维将制约着行政职能体系与外部环境之间的关系，如我国几千年的封建统治
使我国具有浓厚的官本位色彩，公众对政府在社会政治生活中的主导地位具有普遍的认同心
理，在一定程度上为政府行政职能发挥的单向性培育了社会土壤

c.长期形成的政治理念成为左右行政职能体系的制约性因素

如美国，注重个人自由，民主意识；日本，任务人首先是社会的动物，离开社无所谓个人自
由，注重对公共空间的发掘

（四）行政主体的认识水平和管理水平

专业化，科学化，技术化，效率

 

第三节 行政职能的转变

一 行政职能的发展趋势

（一）行政职能的内容日趋丰富和多样化


1.内在动力：社会生产力的发展，社会存在形态越来越多姿多彩，社会经济生活的内在运行
机制从简单单一化向复杂多元化

2.内容日趋丰富和多样化，科教文卫体新广，等等

3.就某一项具体的行政职能来说，其内容和实现途径也日益多样化，比如社会职能：传统，
重点以维护社会的稳定为主要内容，政治法律手段；现代，以推进社会的有序发展为首要目
标，借助于政治法律经济文化等多种手段

（二）行政职能日益分化和专业化

1.动力：社会生产力的发展，人力生产部门分化和专业化，为了适应其外部环境，……

2.分化的体现：横向；纵向

3.专业化

（三）重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能

1.由于统治阶级的利益也可以直接提供履行大量的社会性职能来实现，因此，现代……

2.政治统治，重心。伴随着统治地位的稳固和社会经济的发展，社会个阶层有可能通过增加
可供分配的社会资源的总量，来共同增加各方所得的份额，从而达到某种政治妥协，使阶级
对立缓和，统治阶级在法律的框架范围内采取和平的方式解决矛盾，弱化其政治职能，而注
重于社会职能的发挥

3.对于我国，在生产资料的社会主义改造后，剥削阶级已被基本消灭，政治统治性职能只是
用来对付少数敌对分子和防范可能的外敌入侵，而对于物质生活和精神生活的追求所导致的
社会矛盾纯属人民内部矛盾，更多的要借助于社会管理职能来解决

二 我国行政职能的转变

行政职能转变包含以下六层意思

1.主要是行政的经济文化社会职能的转变

2.重心的转变，其它职能并不消失

3.内涵由简单到复杂

4.行使方式由政治性，行政性，直接性向经济性，法律性，间接性转变

5.无限政府向有限政府的转变

6.是行政能力提高的过程

（一）行政职能转变是行政职能发展的普遍规律

1.行政职能与行政环境

行政环境即行政生态，，指的是外部环境，包括政治经济文化社会等多重因素，它决定和制
约着行政职能。通过特定渠道，外部环境输入信息，行政职能体系调整变化其目标和行为方
式再输出，相互协调，共同促进，良性互动。行政环境发展变化的普遍性决定了…

2.行政职能转变包括两方面的内容：外结构的转变和内结构的转变。外结构的转变意味着政
府行政管理与与外部环境关系的重大调整，而内结构的转变只是行政职能体系内部的重新分
解、转移和合并，外必然导致内，也只有通过内实现

外内转变与外环境：失衡，平衡，反复

3.行政职能转变从形式上分为：

a.结构性转变

i.性质，内容发生根本性的改变：是由于革命或战争实现政权更替或社会飞跃，如1949年新
民主主义革命胜利，……

ii.内容，作用方式发生重大变化：在同一社会形态下，社会环境发生重大变化（政府更迭，
工作重心转移等），如改革开放，以阶级斗争为纲变为以经济建设为中心

b.非结构性转变

内容上的局部调整以及组成要素结构上的较小变化


如我国政府在经济发展的过程中曾一度强调速度而忽视了质量，亚洲金融危机的爆发突出了
质量的重要性，自90年代以来，政府经济职能的发挥从意味注重发展速度到速度与质量并
举的轨道上，大力整顿市场秩序，积极推行稳健的财政政策

（二）我国行政职能转变的意义和依据

1.意义

a.从现实出发，有助于加强和改善政府对整个社会的管理，提高政府管理的整体效能：政治
手段，统一计划，大包大揽，不适应…

b.有助于建立科学的行政组织体系，这是我国政府机构改革的关键

c.有助于理顺政府行政管理体系内部的各种关系，克服官僚主义，增强政府管理的生机和活
力：计划经济，条块分割，政出多门，部门保护主义，…

2.基础

a.社会主义矛盾的转变使得政府工作重心发生转移

b.从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求

c.推进社会主义民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需求

实现社会主义民主，是我国政治发展的目标，而民主化离不开行政管理民主化、法制化和现
代化。民主化…现代化与民主化相提并论，简放政权，公正，公开，透明…，依法治国，依
法行政

d.加入WTO，对行政职能的重新思考和定位

作为贸易自由化和经济全球化的产物，WTO的基石是市场经济和自由贸易，它的根本目的
是在减少政府干预的基础上实现实际范围内经济发展的最大自由，因此对政府管理的界限和
职能作出了严格的界定

同时，WTO也是对政府管理体制设立的“超国家权威”的制度约束，不论是它的“统一、
公正、合理”原则，还是它的“非歧视”和“国民待遇”原则，特别是它有关“司法审查”
的规定，更是将政府管理的法制化提到了国际社会共同监督的高度…企业化政府，法制化政
府，人性化政府，道德化政府（4化政府）

（三）我国行政职能转变的目标、内容和途径

1.目标

a.政企分开：把行政职能切实转变到宏观调控上，把企业生产经营管理的权利交给企业

b.调整行政组织结构，强化宏观经济调控部门，调整或减少专业经济部门

c.按照权责一致的要求，明确行政部门之间的职能分工，克服多头管理政出多门的弊端

d.依法治国，依法行政，法制化

2.内容

a.根据市场经济发展要求，进一步明确政府职能定位

i.政府经济管理职能变直接微观管理为间接宏观调控

ii.加强市场监督：使政府从对市场的直接干预者变为市场规则的制定者以及规则执行的监督
者，从侧重市场准入到转向全面规范市场主体，维护秩序，打破垄断，建立竞争机制

iii.加强其社会管理职能：在培育社会中介组织的同时并与其脱离关系

iv.强化其服务意识，弱化权力意识

b.根据权责一致的要求

c.依法行政：依法治国，组成部分，有有执违

d.改革和简化行政审批制度

行政审批带有强烈的集权色彩，不适应

首先，减少行政审批项目，保留必须的审批项目并规范审批内容

其次，建立科学的审批程序，规范操作，简化程序，制度化，法定化，并在此基础上实行公


开审批

第三，明确责任，建立相应的行政责任审批制和监督制度

e.加快政府管理的信息化建设：电子政务

3.途径

a.继续发展和完善社会主义市场经济体制

经济基础决定和制约，…

b.进一步推动政治体制改革

政治体制改革的成败是行政职能，政治体制改革是适应市场经济发展的要求，建设社会主义
民主国家的根本途径。行政职能体系是我国政治体制发展的必然结果，是与政治体制相适应
的，内在动力机制，核心的变革

c.政企分开

首先，实现国有企业的产权变革，建立现代企业制度

其次，建立和健全国有经济的进退机制，培育市场竞争机制，制定和完善竞争规则，解决企
业运行机制与外部环境的相容性问题

d.培育公民的自我管理意识

行政职能的转变离不开社会公众的支持，而社会公众自我管理意识的增强又称为转变行政职
能必不可少的外部条件