（1）所有权：公共部门在公众限制下运作，追求社会目标，因此绩效问题比私人部门困难，公共部门一般不可能用营利衡量，而私人部门用营利衡量。
（2）交易状态：公共部门有交易是腐败，不能处于交易状态。
（3）竞争程度：撒切尔支持政府处于竞争状态，但绝大部门不能处于竞争状态。私人部门竞争程度高。
（4）监督手段：公共部门受法律监督，负政治责任，很难用绩效评估。
（5）异质化程度：单一产品易进行绩效管理，提供多种产品难定统一的绩效标准。
（6）复杂程度：提供公共物品和服务的技术复杂性。复杂性低的易建立绩效标准。
（7）不确定性程度：手段与目标之间的关系（是因果关系的，绩效标准易确定）
（8）管理结构：结构复杂的难进行（军队、教育）
（9）自主性：自主性强的易进行绩效管理，而自主性差的不易进行绩效管理。
4、目标：经济、效益、合法性 
二、公共部门实施绩效管理的必要性
1、公众对政府组织机构庞大、人员臃肿的现象信任度下降。在公共部门实施绩效管理是满足公众的需要；
2、新公共管理要求公共部门树立成本意识、结果导向意识（绩效管理属于结果导向意识）；
3、作为一项诱因管理机制，绩效管理可以对公共部门进行有效的激励，可建立系统的考核、激励体制。
三、基本任务 
1、绩效衡量 
建立可以衡量组织目标和运行程度定性的或定量的标准。 
确定绩效指标的权重分配，这关系到绩效管理导向。
（1）建立指标需注意：
——指标必须清楚，要保持一致性。指标体系产生于目标体系，分目标一定要有联系。
——必须符合组织文化
（2）设计指标的标准：
①目标：政治成果、预算目标来进行绩效分析（普遍）
可摆脱绩效矛盾，达到统一性。 
②历史比较法：克服绩效不一致
③进行组织、单位之间的比较  
④外部比较：公共部门与私营部门比较
2、绩效评估
用衡量指标体系对组织活动进行不同层次的评价。没有设计出科学的指标体系就无法衡量。
困难：①绩效指标难确定；②实践性，指标不科学，难衡量。
（1）应将组织所有绩效以量化衡量才能评估（公共部门很难量化，评估）
（2）目标、功能相同，有地区差异的，不能以同样标准评估。
（3）如何确认与品质绩效有关的指标，在绩效评估中受到很大的限制。因为衡量一般部门要求经济、效益、效能，而衡量政府部门则要加入公平。
（4）管理与评估的成败在于绩效指标的确定
是否含盖了所有绩效
——政府投入与结果无必然结果
——公共输出难以描述，造成成本难以衡量。环境因素难预料
——输出难控制。如公务员难控制公共环境的变化，所以难负责。
——政府经常从政治上考虑进行资源分配。
3、绩效追踪
不断对组织活动的绩效水平进行跟踪和考察。
第二节 公共部门绩效管理的特点
一、目标的多样性与绩效标准的多元性
1、政治官员强调效能，认为无形则无法评估；行政官员强调顾客满意。
2、管理上，行政官员关注短期目标，封闭体系内有明确目标；而政治官员关注长期结果。
3、行政管理部门目标难以统一；而政治角度根据不同部门设计不同目标。
4、行政管理采取强制方式；政治上则采取参与的方式。
二、绩效标准之间有差距，可能引发冲突
三、某些公共物品和服务的特性由于垄断性和无法定价的限制，无法定量分析和定量测评
四、某些公共物品或服务的产出是由许多组织协力进行和完成的，很难进行个体化的服务。
第三节 公共管理的绩效指标的评价分析
一、公共服务绩效指标设立的基础与精神 
1、设立指标体现公共行政、公共管理的公共性，体现公众利益基本要求，指标反映公平、公正。
2、对公共部门生产、提供的公共物品与服务的性质进行分类和解释，通过绩效评价指标来描述不同公共物品和服务的绩效评价价值取向。
3、指标体系要兼顾定量与定性分析两个方面，有操作性能实践，保证实施。
二、评价指标
新公共行政：经济、效率、公平
新公共管理：经济、效率、公平、效能（效果）
1、经济性指标：
主要考察组织投入到特定管理项目或服务中的资源水平，它要求的是成本意识；主要是评估资源消耗量以及这种消耗是否经济合理，归根结底，是量的考察。
2、效率性指标：
指在特定的时间内，组织的各种投入与产出之间的比例关系。分为生产效率与配置效率两种类型，它关注达成效率的手段。
3、效果性指标： 
关注公共产品和服务提供是否改善或提高了社会福利的总体水平；用货币或资源消耗作为衡量标准，只能衡量那些可以量化的公共物品和公共服务。不能量化的只能进行社会效益分析。
4、公平性指标：
传统上是效益和经济的公平；新公共管理则追求经济、效益和效果的公平，关注接受服务的团体和个人是否受到了公平待遇，弱势群体的利益是否得到了保护。
公平分为五类：个人公平；行业公平；社会团体公平；机会公平；代际公平。 
公平必须以弱势群体利益最大化作为出发点。
三、绩效评估可能出现的问题：
1、缺乏客观性：忠诚、态度难以评估，参入其中，投票不成，个人好恶 
2、晕圈效应：当评价者把某一元素作为最重要因素，并以此评价，易产生晕圈效应错误。 
3、宽松或严格：评价标准宽松或严格
4、集中趋势：把所有行业评估成平均水平，因为评估过高或过低需详细报告。
5、近期行为偏见：上级对下级、或对工作人员的评估中常见的错误
6、个人偏见：组织领导对个人、单位可能有种族偏见
第四节 公共服务绩效管理的基本手段
一、目标管理  
1、概述 
不是程序，而是有体系地使问题明确，防止问题出现的方法手段，是成果（本身的）管理。
目标管理的概念来源于一战期间杜邦公司；公共部门的目标管理形成于20世纪70年代，因为政府目标多且之间矛盾，后来逐渐衰落了。
2、目标的三个任务
（1）目标真实且具体，必须有特定成果。如考察维持公共秩序的目标。
（2）目标与战略顺序，必须确定目标与战略的优先顺序。
（3）分配资源：必须考虑如何分配达到目标的必要资源，尤其是人力资源。 
3、管理的五个成果
（1）理解成果：对目标管理理解，要理解决策重复、困难、有风险，对目标定义、优先顺序设定、战略选择差异有深刻理解。目标管理不是程序。如：美国教育、国防目标管理低，因为对目标理解不一致。
（2）自觉与自主 组织内部人员有责任感和自觉性，管理者和专业人员有自主性
（3）人事观念与人事政策的改变 人力资源的重新分配
（4）组织结构的变革 引进目标管理体系必须研究本组织结构、结构不是政策，是工具。
（5）行动决定 引进目标管理最重要的是政策决定，目前是风险性决定。
4、确定目标
依照上级目标或上级下达的任务和上级、党、同级立法机关要求而制定的；组织内部确定的。
确定目标的要求：（1）突出重点；（2）原则性与灵活性结合；（3）具有挑战性和可行性；（4）定量化和具体化；（5）指令性与自主化。
5、目标分解
（1）纵向分解：各个层级
（2）横向分解：各个部门
目标分解是明确责任的前提，是实现总目标的基础。
要有目标分解图，确立目标和责任，层层分解到每个人。
目标管理必须是分权管理。
授权是完成责任目标的必要条件，授权可近距离控制指标的实现。 
6、目标实施 
目标实施是目标实现的过程。
一般的控制是这样的：（1）建立控制标准；（2）三种形式：自我控制、逐级控制、关键点控制，目标管理最重要的是自我控制，要求个人对目标实现程度自我检查、自我分析。
7、成果评价 
在整个目标管理体系中要有成果评价标准，内容如下：（1）目标达成度（定量和定性）；（2）协作情况；（3）进度的均衡性（对层级）；（4）对策的有效性。
二、标杆管理
20世纪40年代出现；从20世纪70年代起，将标杆应用到管理中。
1、标杆管理的含义
（1）含义：寻求卓越表现所需要的最佳精英方法、创新观念及高效率的操作程序的一套系统工程。
标杆管理是寻求并采用一套最佳的方法。
（2）目的：提升政府的竞争力，加强政府的回应性。 
2、成功的标杆管理方案有利于组织成员对下一个目标达成共识。需要达成共识的内容有：
（1）什么是组织最重要的产品、服务以及工作目标；
（2）所有与我们组织从事同样工作的单位，大家公认的绩效标准是什么；
（3）建立所需要的标杆标准，要知道其在该领域内最佳的标准； 
（4）用来确认与比较的标准和成绩是什么。标杆管理不是绩效评估，而是为组织确定更高的标准。
3、标杆管理的程序
（1）决定标杆的参照物；
（2）确定比较的对象； 
（3）搜集相关资料；
（4）决定组织目前的绩效落差；
（5）与下属工作人员进行沟通；
（6）采取绩效评估活动；
（7）重新审定标杆。

 
第七章 公共管理的新策略 
第一节 公共服务的民营化
一、概述
1、 概念：民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。
民营化的出现是由于公众对公共服务的需求很大，而政府能力有限，主要是提取公共资源的能力有限。面临这种越来越多的需求，政府做出的第三种选择。
政府资源的稀缺主要是财政稀缺和职位稀缺。
政府为提高自身的能力，有两种方法：（1）内向化——进行改革、实施组织变革；（2）外向化——借助外部力量和外部资源来提供公共服务，如民营化。