其次，形式主义深深地影响行政行为的品质，促使贪污腐败愈演愈重：倘若政策、法令普遍被侵犯，那么行政贪污的机会也必然会随之增加，同时在政策、法令不能得以有效贯彻、执行的情况下，老实的守法者将处于不利的地位。于是，商人行贿、行政官员待遇低、政策和法令贯彻受阻，官员受贿等现象层出不穷。
再次，成就取向很有限。
4.3.2对五种主要行政生态因素的分析
（一）经济要素与公共行政
里格斯认为经济要素是影响一个国家公共行政的第一位要素。在他看来，与传统农业社会、过渡社会和现代工业社会这三种社会形态相对应，也存在着“互惠-重配”结构、“集市-有限市场”结构和“市场-企业”结构这三种经济结构。
1.“市场-企业”结构
这是现代工业社会的经济结构，在这种经济结构中，社会经济遵循价值规律进行运作，根据“功利”与“理性”的市场原则来进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出。在里格斯看来，这种经济结构下的整个行政制度也呈现出市场化、商品化的特点，比如在美国，市场取向即为公共行政的基石。
2.“互惠-重配”结构
所谓“互惠-重配”结构，即是指传统农业社会的经济结构。里格斯所说的“互惠”，泛指国家或地区之间互赠国产，地方官吏向国王“进贡”以及民间以物易物、互补不足的交易形式。这种交易主要是基于情感的、宗教的或者主仆的关系而进行的，它不同于市场经济条件下以赢利为目的的商品交换。在这种“互惠”行为中，实际上完成了社会经济活动的“重配”功能，即在一定程度上实现了社会财富的重新分配。
3.“集市-有限市场”结构
这种经济结构的一个最明显的特征是“价格不可决”，即商品的价格并非完全取决于其价值，它常常要受到诸如交换双方的社会地位、家庭出身、名声威望以及关系亲疏等非经济因素的影响。这种“价格不可决”对公共行政的影响最突出的表现为在确定行政职务的授予以及荣誉和薪水时，“市场”和“身份”同时在起作用。
（二）社会要素与公共行政
里格斯认为，在现代工业社会，代表着各种不同利益的功能性团体与行政的关系非常密切，彼此之间互相影响，相互作用。一方面，社团成为各种利益和要求的汇聚点和表达者，即社会各阶层、各种利益集团都可以通过社团向政府施加压力，影响行政；另一方面，政府也可以利用社团来表达自己的目的：“政府机构常常会会发觉应该并必须依赖社团协助，以实现各种计划和政策”。
相比之下，里格斯认为，在传统的农业社会和过渡社会中，家庭的作用就异常明显。政府的行政行为常常为家庭，尤其是为一些显赫家族所左右。
（三）沟通网络与公共行政
里格斯所说的沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。里格斯借用卡尔•多伊奇的“动员”和“同化”这两个变项来讨论社会沟通问题。所谓“动员”，是指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度，它受语言的同一性、知识和电话、报纸等大众传播媒介的普及以及都市化和新交通工具的出现等方面因素的制约。“同化”则指的是社会普通民众和精英分子共享同一符号，认同于同一的基本价值与目标的程度。
（四）符号系统与公共行政
里格斯所说的符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。
在里格斯看来，政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”的信念。所谓“政治准则”是指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担职责等的规则。
“政治法典”则是指将“政治准则”进一步具体化、规范化的各种法律制度。
（五）政治构架与公共行政
（1）里格斯认为，在传统社会，由于行政权力与政治权力合为一体，行政官吏可以不向任何人或任何机关负责而专横独断、为所欲为。里格斯将这种现象称之为“官僚政治”，他认为，这种“官僚政治”的特点是“专横但非有效”，国王的权力形态虽然专断恣睢，但其权力幅度却极为有限。一方面由于缺少一部专职的“行政机器”，另一方面又没有健全的沟通网络，无法及时了解各方面的情况，所以行政效率极为低下。
（2）在现代社会，行政是服从政治的，行政官僚的权力是有限的，是受着“非官僚权力”制约的，因此可以保证较高的行政效率。
第五章 挑战与创新时期的西方行政学说

5.1以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”
5.1.1新公共行政学的基本含义
20世纪60年代末70年代产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共部分”为研究重心的公共行政理论称之为“新公共行政学”，它不仅认为公共行政应当以经济有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。

5.1.2新公共行政学对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判
“效率”是一个既十分重要又颇具歧义的概念，对效率的解释大致可以分为以下两种基本类型：
（1）机械性效率：即是指可以用具体数字表示的投入和产出之比率，它强调的是以最少的投入取得最大的产出。
（2）社会性效率：即是指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，也就是说，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。新公共行政学的兴起即代表着这类效率观的发展。
新公共行政学正是在不断的对传统公共行政的所谓“效率至上”原则进行反思和批判的基础上发展起来的。它对传统公共行政学的“效率至上”原则的反思和批判是从理论和实践两个方面进行的。