（３）着眼于组织功能的变化。
第二章、政府改革与治理
1、 治理理论的研究途径。
（1）“政府管理”途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。
①“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。
②“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。
（2）“公民社会”的途径：
①此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。
②自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域;组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。
③“自组织网络”：社会中心论的治理观。
（3）合作网络的途径：试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法。
2、治理与统治的关系
治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互储存的环境中分离公共权力，共同管理公共事务的过程。其实质是种合作管理。
A、治理与统治的相同点：二者追求的目标相同，都需借助公共维持社会秩序和处理公共事务 ，以促进公共利益的最大化。
B、二者的异。（１）管理的主体不同。统是政府垄断公共事务管理的活动;治理是政、企、社会团体和个人等公共活动者共同处理公共事务的活动。
（２）管理的客体不同。与统治相比，治理地对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。
（３）管理的机构不同。统治的机制是控制;治理的机制是信任。
（４）管理的手段不同。统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）;治理是新的管理工具（合同钋包、内部市场、公共哲学、政策社区）。
（５）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。
3、网络治理的新特征
（1）多中心的公共行动体系。（2）反思理性的“复杂人”。（3）合作互惠的行动策略。（4）共同学习的政策过程。
4、网络治理的实践模式（结合95页图2-1）
（1）全球治理：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。
特点：①治理主体是世界范围的公共行动者。
②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。
③治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。
（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。
①政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。
②政府项目执行网络：通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。
③公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。
（3）社区治理：①志愿服务。
②利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。
③消费者控制。其优点：第一，更能制定符合成员需求的政策。第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务直接处于社区民众监控之下。
5、网络治理的多重困难
（1）可治理问题。①在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。
②合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。
（2）合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。
（3）有效性问题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。通过以下途径可提高合作网络的治理能力：①明确网络的能力限度――“有所为有所不为”。②开发新的管理工具。③培养网络的管理者。④网络中的行动者要有行动意识。
（4）责任性问题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。
改善：①加强行政化理建设，重塑职业主义精神。 
②完善公共责任制度，确保公民权利实现。
③政府特殊的责任定位――确立合意，保持社会的凝聚力;“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。
6、西方各国政府改革的背景和原因
（1）经济和政治因素――石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负。起决定性作用。
（2）经济全球化――推动力。
（3）新技术革命（信息革命）――催化剂。
（4）传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响。
7、当代西方政府改革的内容及措施
（1）政府职能的优化。 （2）公共服务的市场化、社会化。（3）分权。（4）引入现代化管理技术。
（5）人力资源管理改革。（6）机构的重组。
8、对当代西方政府改革的评价
A、积极：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。第一，官僚体制是一种过时、僵化、无效率的政府体制模式。第二，政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。B、消极：理论上的矛盾――①企业自主与民主负责之间的价值冲突。
②公共企业图景与公民参与价值之间的冲突。
③企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突。
④企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突。实践中――人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。
9、我国历次机构改革
（1）1952年底开始：以加强中央集权为中心。
（2）1956年下半年：以中央向地方下放权力为主要内容。
（3）1960－1965：重新强调集中统一。
（4）1982：重点――撤并行政机构，裁减人员。
（5）1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。
（6）1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门。
（7）1998：国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门。
（8）行政审批制度改革：1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作。
A、行政审批制度改革的一些问题。①保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。
②在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。     ③制度化建设与体制创新力度不够。
④审批权产生机制不健全。                     ⑤中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。
B、全面实施《行政许可法》的条件：①市场经济体制的完善及加入WTO创造良好环境。②行政审批制度的阶段性成果奠定基础。③较充分的政策执行的准备工作。④中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。
10、历次机构改革成就、经验和教训
A、成就：
（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识。
（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制。
（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大。
（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展。
（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心。
B、经验：
（１）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标。
（２）坚持精简、统一、效能的原则。
（３）坚持积极稳妥的方针。
（４）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合。
（５）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜。
C、缺陷：
（１）政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥。
（２）政府管理方式及手段单一、落后,政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在。
（３）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制。
（４）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等。
D、深化行政体制改革应处理好的几个关系。
（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：不要局限于机构精减、人员裁减，应组织重建、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机结合。①机构性的变革。②工具层面的变革。③价值层面的变革。
（2）处理好实质理性与工具理性的关系。不公重视价值和价值目标，且需引进现代化的管理方式、方法和技术。
（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系。
①尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩。
②中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短。
③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多采用自下而上的方式。
11、国务院机构改革的五个重点（方案）
（１）深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会（国资委）。
（２）完善宏观调控体系：将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委）。
（３）健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。
（４）继续推进流通管理体制改革：组建商务部。
（５）加强食品安全和安全生产监管体制建设。
12、地方政府改革的新趋势（试点：城市改革的思路）
2001下半年－2002上半年，先后确定广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的城阳区作为全国深化公共体制改革和机构改革的试点。
（１）由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变。
（２）改革思路大都提出以创建服务型政府为目标。
（３）加大了政府体制创新和政府职能转变的力度。
（４）大都重视行政管理方式创新――市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入。
第三章、政府间关系
1、政府间关系：指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。
2、我国政府间关系研究的不足
（1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其它脉络关系关注少（横向、交叉）。
（2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少。
（3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足。
3、政府间关系研究的途径
（1）传统的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。②地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的。――“自上而下”的分析视角。
（2）地方自治模式：源自世界性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源。――“自下而上”的分析视角。