第三讲 行政体制与我国行政体制改革——政府如何组织起来
一、行政体制的一般理论
（一）行政体制的涵义与构成要素
行政体制，又称政府体制，指国家行政机关为推进其政务所建立的权责体系、组织结构体系、运行体制和法规制度的总称。
行政体制的构成要素：
1、    权责体系：指行政权力与责任的划分和配置，它是行政体制的核心。一般而言，权责体系包括如下三个方面：①确认国家行政机关系统运用的权力和责任，务求“定位”、“到位”、“不错位”、“不越位”；②确认各级各类国家机关内部应有权力和责任，务求权责一致、人事相宜、防止政出多门、多头指挥③确认各级各类国家行政机关内部与其职位相称的权力、责任和能力，务求职位和权力、责任与能力相称。
2、    组织结构体系：指国家行政机关纵向和横向的组织构架体系，它是行政体制的物质载体。一般而言，组织结构体系也有三个构成要素：①确立一级国家行政体系内部横向部门构架；②确立各级国家行政机关纵向层级构架；③确立国家行政机关系统纵向和横向的网络构架。
3、    运行体制：指行政权力在行政、组织结构体系中的运行方式，它是行政体制的活力体现。一般而言，运行体制的内容有如下7个方面：决策体制、执行体制、协调体制、监督体制、反馈体制、动力体制、制约体制。
4、    法规制度：指关于行政权责体系、组织结构体系、运行体制的法律制度规范，它是行政体制的框定系统。

（二）行政体制的基本类型
（1）按国家结构的属性可把行政体制分为单一制国家行政体制和联邦制国家行政体制
单一制国家，是由普通的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，当今世界上大约有160多个国家实行单一制。
联邦制国家，是由两个以上的成员国联合而成的统一国家，当今世界上仅有20多个国家实行联邦制。
相同点：都是为了加强民族团结和国家统一，从而加强中央政府的权威。
不同点：单一制国家行政体制只有一个中央政府和一部宪法，二联邦制国家行政体制中除了联邦制政府和联邦宪法之外还有联邦成员国的中央政府和宪法。
（2）按中央和地方的权力关系可把行政体制分为集权制行政体制和分权制行政体制。
集权制行政体制的优点：政令统一，总揽全局；层级节制，指挥灵便；容易集中力量，保证重点建设。
集权制行政体制的缺点：下级缺少权力和活力，容易忽视地方利益和压抑地方积极性。
分权制行政体制的优点：分权治事，分级管理，分层负责；能够因地制宜的处理行政事务；容易调动地方政府的积极性。
分权制行政体制的缺点：容易形成本位主义和地方保护主义，加剧地区发展的不平衡。
（3）按照行政领导体制可把行政体制分为首长制行政体制和委员会行政体制。
首长制行政体制：行政组织最高决策和管理权力由行政首长行使并负责。
委员会行政体制：行政组织最高决策和管理权力组成的委员会共同行使、共同负责。
两者的区别主要是在行政首长在决策中的地位和作用。
首长制行政体制的优点：决策迅速；责任明确；指挥有力；反应灵敏；效率较高。
首长制行政体制的缺点：首长一人执掌大权，容易独断专行和滥用权力；首长个人知识、智慧和才能有限，难免决策失误；首长个人的精力和体力有限，难以日理万机，可能导致严重结果。
委员会制行政体制的优点：集思广益，有利于进行科学决策；分工合作，有利于减轻领导者的工作负担；互相监督，有利于防止权力专断。
委员会制行政体制的缺点：权力不集中，难于提高决策的时效；责任不明确，容易产生争功推过和无人负责的现象。
采用首长制行政体制和委员会制行政体制，应视具体情况具体分析，不能一概而论。

二、我国行政体制改革的回顾及思考
行政体制改革是“历久弥新”的过程，“历久”指从国家产生以来政府体制改革就存在；“弥新”指每次行政改革都有新的内容。
(一)前六次政府机构改革存在的突出问题及其成因
第一次，1954——1956 国务院机构由6个增加到81个。
第二次，1959——1961 国务院机构由60个增加到79个，机关工作人员减少了1/3。
第三次，1968——1970 国务院机构由79个减少到33个，机关工作人员减少了2 /3。
第四次，1982——1983 国务院结构由100个减少到61个，机关工作人员家少了1.1万。
第五次，1987——1988，国务院常设机构由66个增加到86个，非常设机构由49个增加到85个，两类机构共171个。
由此可见，我国行政改革没有跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其原因主要在于：
①体质失误：对苏联模式的照搬照抄；
②认识偏差：习惯于人多好办事；
③心理误区：存在不健康的心理因素；
④制约失衡：关于机构设置、编制领导人说了算。

（二）新一轮政府结构改革的思路、目标、特征、难点及对策
1、前期改革的思路和绩效
“13441”思路：
“1”指新一轮政府机构改革要按照一条要求，即社会主义市场经济的要求。
“3”指三项原则，即精简、统一、效能原则。
“4”指解决四个问题，即机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义。
“4”指实现四个法律化，即组织法律化、职能法律化、编织法律化、工作程序法律化。
“1”指达到一个目标，即建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
绩效：到2002年6月，国务院组成部门由40个减少到29个，国务院机关工作人员由3.2万减少到1.6万个。
2、后期行政机关改革的目标、特点、难点与对策
（1）我国现行政府体制存在一些新的不适应的问题，主要表现在：政府职能转变尚未完全到位；政府组织结构及其权力、权责的配置还不尽科学；政府机关行使权力的越位、缺位、错位现象具有普遍性；政府机关公务员依法行政、为民行政、高效行政的意识和水平还不到位。
为从根本上解决上述问题，2002年十六大做出决定，深化行政管理体制改革，并提出“进一步转变政府职能，改进管理方式、推进行政效率、降低行政成本、形成行为规范、运转协调、工作透明、简洁高效的行政管理体制”，这是行政管理体制改革的思路和目标。
（2）后期行政机构改革较之前期政府机构改革及以前的政府机构改革所具有的特点：由“大政府”走向“小政府”；政府由“瘦身”走向“健美”；实行“行政三分制”；推进以行政审批制度改革为重点的政府规制改革。
（3）地方政府机构改革的难点：理论研究难超前；思想认识难统一；专有权力难界定；人员分流难到位；职能关系难理顺。
（4）地方政府机构改革难的对策：
A要重视理论研究，形成科学理论，以科学的知道地方政府机构改革的实践。
B要加强地方政府机构改革的舆论宣传和思想教育，以使人们尽快走出认识误区。
C要摒弃机构设置上的“蜂窝煤”理论和上下对口做法，实现一省一策、一市一策、一乡一策的改革方略。
D要实行配套改革，追求改革的综合效益。
E要采取多种方式妥善分流安置机关人员、如可采取退（休）、转、轮、派的分流方法。
（5）后期行政机构改革的切入点：建设服务型政府
采用何种方略建设服务型政府：“一、二、三”。
解决一个矛盾：公共需求的全面、快捷增长与公共产品攻击严重不足。
搞好两个服务：为市场主体创造公平竞争的环境；为社会公共的生存和发展创造和谐优良的环境。
树立三种理念：人民创造财富；非禁即可；依法行政。


第四讲 行政领导与我国行政首长负责制——政府如何有效实施领导
一、行政领导的一般理论
（一）行政领导的基本概念
行政领导：国家行政机关中的领导者，依法行使行政权利，通过指挥、说明等途径，引导、影响下级和广大群众，在一定的环境条件下实现组织目标的活动过程。
行政领导包含四个要素：领导者、被领导者、组织目标、客观环境。

（二）行政领导的主要特点
一是等级性；二是事务性；三是执行性；四是政治性。

二、行政领导者的职位、职权、职责、素质、能力及影响力
（一）行政领导者及其职位、职权和职责
行政领导者：国家行政机关中享有一定的法定职权，率领和指挥下级实现一定的组织目标，富有特定义务和责任的人。
职位：行政领导者在行政组织中的法定地位、工作岗位和行政职务。
职权：由法律法规规定的与行政职能适应的行政能力。
职责：占据一定行政职位的领导者所应承担的工作责任、政治责任和法律责任。
上述三者互相联系、互相制约、不可偏废。职位带来相应的职权和职责。

（二）行政领导者的素质和能力
1、行政领导者的素质
字面上的“素”—元素、因素； 字面上的“质”—性质、本质
领导者的素质：领导者在先天禀赋的基础上，通过后天的实践锻炼和学习所形成的，在领导活动中经常发挥作用的本质要素。
领导者素质有两个特点：一是综合性，二是时代性。
领导者个人的素质结构的五个方面：政治素质；品德素质；业务素质；文化素质；身心素质。
2、行政领导者的能力
领导者能力：领导者胜任领导工作的才能或本领，是领导者的知识、经验、智慧等因素综合作用的结果。
体现在和管理职能相关的领域：调研、规划、决策、用人、组织、指挥、协调、控制。
领导者能力的特点：层次性。
党的十六届四中全会对行政领导能力的新要求：
一、不断提高驾驭社会主义市场经济的能力；
二、不断提高驾驭社会主义民主政治的能力；
三、不断提高驾驭社会主义先进文化的能力；
四、不断提高驾驭社会主义和谐社会的能力；
五、不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力。

（三）行政领导者的影响力
行政领导者的影响力来源于权力，即领导者指挥下级的权和促使下级服从的力。
一类叫位置权力，另一类叫个人权力。
权利的构成基础有五：
第一，惩罚权—恐惧感；
第二，奖赏权—欲望；
第三，合法权—认同；
第四，模范权—信任；
第五，专长权—尊敬。
前三种权力属于位置权力，后两种是个人权力。

三、我国的行政首长负责制
（一）我国行政首长负责制的含义及其优缺点
行政首长负责制：各级国家机关的首长在所属行政相关机关处于核心地位，对本机关的工作依法行使最高领导权和最后决策权，并对其职权行使后果向国家权利机关负个人责任的行政领导制度。
优点：一、事权集中，责任明确，减少推诿扯皮；二、命令统一，指挥有力，提高行政效率。
缺点：一、行政首长独揽大权，容易形成个人专断；二、如果缺乏监督容易产生腐败。

（二）我国行政首长负责制的宪法规定和“负责”意蕴
《八二宪法》框架下行政首长负责制的“负责”意义是：第一，行政首长对其行使的职权所引起的后果负政治责任；第二，行政首长对其行使行政职权所引起的后果负法律责任。

（三）我国行政首长负责制实施中的问题及对策
问题有二：其一，行政首长权威不高与权力滥用的现象并存；其二，行政首长负责制的法制化程度较低。
对策有四：
第一，赋予行政首长一定的人事权，真正树立 首长的权威。
①以法律的形式赋予行政首长“人事变更建议权”。
②改变地方政府“副职”的产生办法。
第二，明确规定集体讨论重大问题的范围和程序，增强行政首长决策的科学性和有效性。