管理层次与管理幅度的关系。管理层次是等级层次，即行政机关报中设置多少等级的工作部门，这应由工作量来决定。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数量。管理幅度与管理层次关系密切。在一般情况下，幅度与层次成反比。加大幅度，层次就养活相反，缩小幅度则层次增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须兼顾，做到幅度适当，层次少而精。
层次管理的原则。一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。这是行政管理的主要特点之一。通过层次节制，才能使行政系统迅速运转。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层，而是分层管理，层层负责。否则，中间层就形同虚设，失去作用，整流器个系统也将混乱。当然，在遇到紧急特殊情况时，也允许越级请示或指挥。但为防止行政指挥的随意性和片面性，必须有相应的条件和措施作保证。
行政组织的横向组织构。 即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，即同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。横向结构的特点是各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻首长的负担，有利于专业化。缺点是事权分散，容易有扯皮和推诿的现象。
行政组织纵向，横向结构的统一。单纯纵向横向各有其优缺点，一般把二者结合，形成网络型直线职能式结构。特点是领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互相补充，制约，是前两种结构的发展。
西文行政组织理论的演变。
1）古典行政组织理论。这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒为代表的科学管理组织理论；以法约尔，古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。
2）新古典组织理论。又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。新古典理论的特点是以组织中人的总是为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人的组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构法规及环境的作用等。
3）现代组织理论。20年代60年代后，组织理论的研究引进系统论。控制论。住处论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特，罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯。洛西，伍德沃德为代表的权变组织理论。系统分析组织理论用系统分析法研究组织，认为行政组织是结构的社会技术系统，由许多分系统组成；又是有机的开放性系统，是受社会经济，文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
马克思，恩格斯的组织理论。马克思，恩格斯在总结巴黎公社的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。主要是1）主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免这些代表。2）主张建立廉价政府，简化机构，所有公职人员，不论职高低，都有只付给跟其他工人同样的工资。3）在行政组织形式上，主张采取巴黎公社议行合一的形式，是同时兼管理行政和立法的工作机关。指出“为防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须乇底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。这些原则构想，对我国当前的行政组织改革仍有重要的指导意义。
列宁的组织理论。列宁领导和建立了世界上第一个苏维埃政权，对社会主义国家行政组织的建设进行了实践的控索和理论的总结，提出组织建设若干重要理论原则。主要是：1）主张精简机构。2）强调民主管理。3）强调行政组织的效能问题。4）克服行政组织中的官僚主义现象。
毛泽东/邓小平的组织理论。以毛泽东为代表的中国共产党人在革命根据地建立了人民政权，在组织建设方面积累了丰富经验，创立了一些适合我国实际的行政组织原则。主要是：1）坚持共产党对行政组织的领导；2）依靠人民大众管理政府；3）强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；4）实行民主集中制原则较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性5）实行精兵简政，要求达到精简，统一，效能，节约和反对官僚主义五项目的；6）注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；7）加强思想政治工作，形成官兵，军政，军民一致辞的良好人际关系。新中国成立后，这些经验和原则被应用到政府行政组织的建设上，并得到了进一步的补充和完善。
邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：1）提出“精简机构是一场革命”的论断。2）指出改革目标是建立“精简，统一，交通”的行政组织体系，注重选贤任能。3）改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。邓小平的行政组织理论，为我国机构改革的深化指明了道路和方向。
编制管理的含义及意义。
一.含义。编制有狭义和广义之分。狭义的编制是指法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制是指法定社会组织的职能范围，机构设置，隶属关系，规格级别，人员数额，人员结构及职位的配置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围，机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理，机构管理，人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：1）制定编制方案；2）制定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；3）审批机构与人员；4）监督编制执行的情况；5）做好编制统计；6）制定有关的编制法规。
二.编制管理的意义。
1）编制的管理是建立精干高产的行政组织体系的重要前提；
2）编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段；
3）编制管理有助于节省财政开支。
编制管理的原则和方法。
一。编制管理的原则。
1）精简原则。一是精简机构，减少层次。二是精简人员，合理定编定员。
2）统一原则。一是统一领导，严格按统一规定，制度，程序进行。二是统一职能目标，明确职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。三是机构设置统一完整。
3）编制立法的原则。做好编制立法，对各级政府，各个部门的机构设置，人员配备和审批手续及违反编制纪委的惩治办法等作出明确规定，使编制管理有法可依。  
二。编制管理的基本方法。
1）行政方法指编制管理部门领先行政组织的权力，按照组织系统对编制进行直接管理的方法。这是编制管理中传统的基本管理方法。它包括制订编制方案，核定编制总额，具体审批编制，进行编制监督等。
2）经济方法。指按照物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法。它包括经费预算管理，编制与工资基金结合管理，编制包干，经济奖罚等。
3）法律方法。指运用法律规范，对机构和人员编制等进行调控管理的方法。这是有效控制编制的方法。
第五章  行政领导
领导的概念及特点。
一。概念。领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。领导是具有多层次，多领域内涵的概念，可以从多种角度进行分类。按权力基础进行分类，有正式领导和非正式领导；按行为发生的层级分类，有高层领导，中层领导和基层领导；按行为发生的领域分类，有政治领导，行政领导和具体业务领导等。需要指出的是，人微言轻名词的领导，一般就是指组织中的领导者。
二.领导的特点。
1）领导是一个社会组织系统。
2）领导是动态的行为过程
3）领导是高层次的管理
4）领导是体现高度权威的管理活动。
 “领导”与“管理”：要领的异同辨析。
1）在广义或外延层次上二者具有相等性。广义的领导，是包括决策及其实施的领导；广义的管理，也包括决策执行与决策制定的管理。在这里广义的领导与文义的管理是一回事。
2）在狭义上两者具有本质差异性。在狭义上，领导就是决策，管理就是执行，二者各有不同的本质内涵。3）二者广义和狭义的混合关系。一般所说的管理是领导，管理仅是指执行而不包括决策方案的制订和选择，所以是狭义管理，领导者则是包括高层，中层，下层的整个组织系统，既有上层的决策制定，有也中，下层的组织与与招待所以属于广义的范畴。所以管理也是领导，只不过不是一般的领导，而只是低层次的领导罢了。
领导，管理工作专业化的含义及意义。
一.含义。领导，管理工作的专业化，是科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现代化建设的迫切要求。
二.领导，管理专业化的意义。 准备地认识领导，管理工作专业化有着重要性的现实和理论意义。
1）在领导，管理工作实际方面，准确认识专业化的意义在于：第一，领导，管理工作健康发展需要。第二，纠正被扭曲的领导，管理工作专业化标准，是科学选才用人的需要。第三，有利于提升领导，管理者的专业素质。
2）在理论方面，准确认识领导管理专业化有利于领导，管理学科的建设和发展。领导，管理的系统化科学研究在我国举的时间还不长。相对于传统学科来说，它还年轻，学科基础建设任务还很重，路子还长。学科产生和发展的原动力在整个社会丰富的领导，管理实践。
领导管理专业化的实现途径。实现领导管理工作专业化的途径是多样的。关键是各级干部要树立起实现第二个专业化的转型意识，抓紧自学，接受各种培训，进修，自觉地掌握领导，管理理论与方法，注意总结提高，探求领导，管理工作的固有规律，较快较好地实现由有专业知识与技术的硬专家领导，管理的转变，成为双内行（业务内行和领导管理内行）的新型人才，出色地完成担负的领导，管理工作任务。
行政领导的概念。行政领导是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织，决策，指挥，控制等活动的总称。
行政领导者职位的特点。
1）职位是以“事”为中心确定的。
2）职位设置有数量的规定性。
3）职位本身有相对稳定性。
行政领导者的职权的含义。 由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导者的职权。职权是行政领导者发挥支配影响力的实质条件。同时，职权还意味着行政领导者必须承担的行为责任，否则就构成失职。
职权与职位的关系。
一。从职权的特点来看1）职权与职位联系在一起。职权由职位衍生出来，职位的性质决定职权的性质。2）职权与职位有对称关系。职权的大小与职位的高低，责任的轻重相适应。3）职权是法定权力。
二。从职权的范围来看，行政职权是有限度的权力，是国家权力机关考虑到公共管理分工的不同而进行的功能性划分，并由国家权力和领导机构授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好权，用好权。行政领导的权限范围包括人事权，物权（即对物质资源的配置与使用权），财权，组织权。
行政领导者责任的含义及内容。
一。含义：行政领导者的责任是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。行政领导者责任的内容。行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治，工作，法律三个层次。
行政领导权威的含义及意义。
一。含义。行政领导的权威是指建立在法律，正当程序或领导者人格魅力基础之上的可以对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。权威是领导权力和领导艺术的综合反映，对领导活动的效果会产生重要影响。
二。行政领导权威的意义。坚强有力的行政领导权威是我们整合多元化利益，调动一切积极因素，捍卫全体人民长远和根本利益，实现四化建军设的重要保证。在管理决策高度科学化，现代化的社会实践中，广泛社会管理职能的各级行政领导不公需要科学的，现代化的决策和管理水平，而且要具备坚强有力的权威。
维护行政领导权威的原则。
1）维护行政领导权威，首先取决于党中央和国务院的权威。
2）维护行政领导的权威，必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级，全党及地方服从中央的高效领导体制。
3）维护行政领导权威，必须在各层领导集体内加强团结，密切配合并形成坚强领导核心。
4）维护行政领导的权威必须与维护国家法律师的权威统一。
5）维护行政领导的权威必须建立科学有序的权力体系，做到合理放权。
行政领导制度。 行政领导制度从整体上可分为三个层次：
一是从根本上约束行政领导活动的制度安排；
二是保障领导者个人与组织协调行动的制度，使领导者的个人能动性与组织能量最大限度地得以整合和发挥；
三是保证日常行政领导活动顺畅开展的制度措施，这保证行政活动富有成效，避免无的放矢。
民主集中制的含义及主要内容。
一。民主集中制是民主制和集中制相结合的制度。民主制是指在国家生活中，人民当家作主，有权以不同的合法方式参加对国家大政方针，重大决策和法律的讨论，参加国家事务，经济和文化事务及社会事务的管理。国家机关及其工作人员必须对人民负责，受教育民监督，这是社会义本质的体现。集中制坚持在高度民主基础上实现合理集中，实行少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央这是建立全党和全国的正常秩序，实现管理意志统一，行动一致的基本保证。民主制和集中制相畏成，互相制约，是不可分割的有机统一体。
二。民主集中制的主要内容。民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家的要本领导制确立下来。具体表现为：1）全国人大和地方各级人大代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；2）国家行政机关，司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；3）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性，积极性的原则。
集体领导与个人分工负责制的含义。
1）集体领导是集体决策，共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策几决定，一经决定，必须共同遵守。
2）个人分工负责制领导集团内成员为招待集体领导意志而密切配合，各司其职，各尽其责，是保证集体领导实现的重要措施。
集体领导与个人分工负责制的关系。集体领导与个人分工负责是辩证的统一，不可偏废或分割。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向，目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责是无政府主义和自由主义；离开个人分工的集体领导，只能是“清淡馆”。坚持集体领导与个人分工相结合，要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。
行政首长负责制。集体领导和个人分工负责制的具体形式——行政首长负责制。它是对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人负责制相结合的具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
日常的具体行政领导制度   表现为三个层面：
一。行政领导者与行政活动参与者的关系制度，是行政领导的民主原则最直接的要求和体现。
二。上下级行政领导者之间的联系制度。最有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志，统一指挥，统一步调，统一行动。统一的前提条件：一是对行政领导的共使命——提高行政效率，增强合作意识，提高社会效率，提高社会效益，实现行政目的有共同的认识。二是对对方都抱着尊重的态度。
三。协调行政领导班子内部关系的制度。行政领导班子内部关系的协调状况如何，对整个行政管理活动及其结果有很大影响。这种内部关系直辖市的制度包括以下五个方面：1）行政邻导班子要有搞好工作的共识。2）行政领导班子应主要依靠公开，合理的制度安排协调内闻关系3）行政领导班子应以工作实绩和领导效果评估自身的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子成员关系的客观准则。
行政领导方法的含义。行政领导方法是指行政领导者在行政活动中，为实现行政领导目标而采取的各种手段，办法和程序的总和。行政领导方法可分为两类：1）领导制度要求得有广泛制约力与影响力的根本方法。2）提高工作效率具体可变的方法，随时间和条件的变化而改变，又称行政领导方式和艺术。
根本的行政领导方法。
一。实事求是的方法。实事示是是我们党的思想路线，也是我国行政领导的最基本的思想方法，工作方法。邓小平同志指出：“实事求是，一切从实际出发，理论联系实际，坚持实践是检验真理的唯一标准，这就是我们党的思想路线。”坚持和运用这一方法，必须做到：第一，一切从实际出发，反对主观主义。第二，发挥主观能动性。第三，坚持用实践检验和发展真理。
二。群众路线的方法。一切为了群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，是实现党的思想，政治，组织路线的根本工作路线。群众路线科学地解决了领导和群众的关系，是行政领导者的根本领导方法。坚持和运用这个方法，必须做到：第一，虚心向群众学习，有事和群众商量，把群众的智慧，经验和意见集中起来，实施正确的行政领导。第二，领导骨干和广大群众相结合。第三，一般号召和个别指导相结合。
三。矛盾分析的方法。矛盾分析方法是运用辩证唯物主义对立统一原则去分析事物。学会分析矛盾，养成分析矛盾的习惯，是做好行政领导工作的重要保证。矛盾分析方法主要包括以下几个方面的内容：第一，具体问题具体分析。这是马克思主义活的灵魂。第二，全面看问题，学会“弹钢琴”和抓关键。第三，创造条件，做好矛盾的转化工作。
行政领导方式的含义及分类。
一。含义。行政领导方式，是在领导过程中领导者．被领导者．及其作用对象相结合的形式　
二．分类．工作侧重点角度划分，可分为以事为中心式．以人为中心式．人事并重式；从作用于行政人员的方式角度划分，可分为强制式．说服式．激励式．示范式．
行政领导艺术的含义与分类．
一．行政领导艺术是领导方法的个性化．艺术化的体现，是领导者在工作中结合普遍经验和个人体会所形成的，它属于领导方法中创造性．随机性．权变性较强的部分．领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通过领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的，是将个人经验与科学规则有机结合的为领导方法而达成的
二．领导艺术的类型　从范围影响上划分，可分为总体性，局部性，专业性的领导艺术；从事务的类别上区分，可分为授权艺术．用人艺术．运时艺术．处事艺术．
行政领导者的素质的含义、重要性及素质的特点．
一．含义．领导者素质具有双重性含义；首先是指内在素质，即领导者的生理．心理．文化．思想．政治．道德等因素，以及由这些因素综合而成的本质性能力，亦即领导能力．其次，指这些要素和能力的发展程度或实际水平．亦即，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和提示现实领导者的实际状态．水平．领导者的素质与先天遗传的生理．心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要取决于后天社会实践中的自身努力．
二．重要性．公共行政动作和发展的活力归根结底取决于从业人员特别是领导者的素质．要建立办事高效．运转协调．行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设就是其中的重要问题，领导者的素质是重中之重．一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识别．选拔和培训领导者，包括领导者本人如何有意识地发展自己就构成素质理论的核心内容．
三．特点．领导者素质具有时代性（动态性）．层次性（技术技能，人际际能，概念技能）的突出特点．
行政领导者的个人素质结构。
一．政治素质．１．要有坚定正确的政治方向．２．要有全心全意为人民服务的思想境界．３．要有廉洁奉公的政治道德．　
二．知识素质．合理的知识结构是领导干部必备的基本条件．也是提高领导水平的重要环节．　
三．能力素质．能力是知道的发挥和运用．能力素质主要包括创新能力和综合能力．
１．创新能力的具体要求．创新能力是领导者素质的最基本要求．其具体内容有：洞察力．预见力．决断力．推动力．应变力等．
２．综合能力的具体要求．综合能力是行政领导者又一基本能力要素．有以下一些内容．信息获取能力．知识综合能力．利益整合能力．组织协调能力．　
四．心理素质．从个体心理品质角度看，主要包括气质．性格．意志等几个方面．具体表现为：
１．敢于决断的气质．
２．竞争开放型的性格．
３．坚忍不拔的意志．
行政领导班子结构及其优化．
一．合理的静态结构．行政领导班子是有机的整体，从静态意义上来说，其素质结构包括四个方面．　
１．年龄结构是根据不同领导层次，由老年．中年．和青年干部按合理的比例构成的综合体．
２．知识结构是指领导班子应有较高文化知识水平，强调各类人才的合理搭配．
３．智能结构是指领导班子成员不同智能的合理构成．
４．气质结构是指行政领导班子成员在不同气质类型方面的合理构成．
二合的动态结构．领导班子的动态结构指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力关系和合力状态．
１．合力关系．一般来说，能过入高层领导集团的人，素质较高．形象较好．但领导集团的整体素质并不等于领导成员素质的机械相加之和，而取决于各成员在领导活动中能否形成良性互补．互动的合力关系．主要表现为：第一，经验．阅历的互补关系．第二，专业知识和能力的互实关系．第三，品德互动关系．
２．全力状态．在领导活动中，徇领导集团素质高低，主要看几方面．第一，团结合作能力．第二，科学决策和处理复杂事务的能力．第三，社会动员与社会统御的能力．第四，清除积弊和开拓进取的能力．
行政领导的发展趋向：公共领导．　如果我们将科学发展观作为指导行政领导活动发展的主导性理论，那么，公共利益．公正．和谐的价值规范就必然成为行政领导活动所必须的规范性内涵．换句话说，我国行政领导应该积极身公共领导转型．
一．公共领导是具有＂公共＂精神的领导．对一般组织，领导是组织的统帅与灵魂，但对公共管理来说，公共领导是为了实现公众利益而进行的社会活动，应成为组织本身与组织活动对象的公共性的领导和指引，即有公共精神的领导．
二．公共领导是政治或政策型领导．现代公共管理理论却越来越重视高层次公共管理的影响与作用．这种独特的研究视角必然会使公共领导成为新的重要研究领域，并使公共领导更多地与高层决策及政治问题联系起来．从这一角度出发，发共领导又被看作是政治或政策领导．
三．公共领导是战略型的领导．公共领导战略涉及如何运用智慧和指挥能力来引导公共组织去实现既定方针或目标，如何制定并控制良好的政策使其达到最佳效果．国外有人认为，公共部门的战略管理还包括，通过有意识的理性决策过程，使组织形成自己的目标，执行目标并对其监督，当环境和组织条件变化时及时适当调整等．
四．公共领导更关注对公共事务的管理．因为公共管理的内涵在社会性，随着经济全球化趋势的加快，公共领导的社会化倾向会日益明显．公共领导公共领导者一定要以开放的思维模式，走出内部管理＂禁区＂，关注和解决更为广阔的领导外部世界的方方面面问题，有效地推动公共领导向前方发展．
第六章  人事行政
人事管理的概念和职能．
一．概念．人事管理是组织运用一定的手段和方法，有效地把人的因素与物的因素合理地组合在一起，从而发挥他们各自的作用．实现组织管理目标．它既是指一种管理实践活动，即如何让人做事和事得其人，所谓人事两宜或适人适事，又指一门科学，即研究人事管理活动的科学．
二．人事管理的职能主要包括以下几个方面：
１．招聘即根据工作岗位对任职者的资格要求，通过积压种渠道和方法选拔人员，把他们安排到合适的工作岗位上．
２．调配．员工能力和和其他素质随时间的推移和主客条件的变化处于动态之中，这就需要人事管理工作者去发现这种变化，并结合组织管理的实际，适时调整其工作岗位，从而达到人与事的最佳结合，所谓＂人尽其才．才尽其用．事得其人．事尽其功＂和谐的人事境界．