(6)精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。
 精英理论能对政策分析的启示
第一，它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。
第二，精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。
第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。

 六、制度理论：政策是组织的产物
制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期都发生着决定性的影响。不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。
政府制度赋予了公共政策三个明显的特征：
一是公共政策的合法性。
二是公共政策的普遍性。
三是公共政策的强迫性。
政府制度实际上就是个人和团体行为的结构型模式，这种相对固化的行为模式对政策内容的影响主要表现在一下几个方面——（1）有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施；（2）对社会上的某些利益需求提供便利，对另一些利益粗球起抑制作用；（3）为某些人和图案提供接近政府权力的便利，对另一些个人和团里设置接近政府权力的障碍。
制度研究侧重于政府机构中那些涉及政策过程的组织和政治行为人的行为方式。
现代组织理论的发展为制度分析提供了理论上的依据，制度模型逐渐成为政策分析的主要方法，代表了当前政策分析的最新动态和研究走向。制度分析不同于理性分析，不认为某种原因必导致某种行为，而认为具有某种制度特征的组织必会做出某种行为的选择。

七、博弈理论：政策是竞争环境中进行的理性选择
    博弈理论研究的是在特定情况下如何进行理性决策的问题。这种特定情况是指两个或两个以上的参与者，他们彼此存在利害关系，其中每个人的选择都会对他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择。在政策制定过程中，当孤立的最优选择不存在，只能根据他人的选择做出自己最佳的决定。
    博弈理论是一种理性的模型，它更多的适应于竞争环境，他告诉我们如何在考虑了对手所有选择的基础上，做出自己最理性的选择。
    博弈理论中的“策略”行为——“最大最小化”原则。


甲：5年
乙：5年    甲：1年
乙：20年
甲：20年
乙：1年    甲：1年
乙：1年









博弈论大大开阔了我们的视野，为政策分析提供了一个有趣的思路，特别是在冲突情境下进行政策选择时，它所发挥的作用更为明显。博弈论在政策领域的影响正在逐渐加大。

八、团体理论：政策是团体利益的平衡
    该理论认为，团体之间的互动是政治生活的核心，政治实际上就是各团体为影响公共政策所进行的相互斗争。政治体系最根本的使命就是通过以下途径调和团体之间的冲突：
    （1）建立团体斗争的游戏规则并充任裁判（规则）。
    （2）平衡各方利益，力求彼此妥协（目标）。
    （3）以公共政策的形式出台折衷办法（手段）。
    （4）以各种手段推动政策的实施（落实）。
团体理论认为，公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。制约这种平衡的力量来自不同利益团体的相互影响。公共政策往往倾向于影响力较大的利益团体，公共政策的相对稳定也依赖于团体斗争均衡状态的持续。
团体理论试图以团体斗争的分析框架解释所有重要的政治活动。公共政策只是团体斗争结果的合法化表现形式，政策制定者的任务就是对团体的压力不断做出反应，即通过讨价还价，相互妥协、折中调节等形式寻求利益团体间冲突性平衡的要求。政治家的作用实际主要体现在团体联盟的建立方面。
团体理论认为，政治体系实际是社会团体的互动体系这一体系的平衡依赖于以下几种力量的支撑——
第一、    社会上存在一个非常庞大的、极为普遍的、潜在的社会团体、它拥护和支持国家的宪法体系和维护社会稳定的运行机制。
第二、    团体间成员资格的相互重叠使任何孤立的团体难以偏离社会的基础价值观，从而对平衡的维系发挥着至关重要的作用。
第三、    团体之间的竞争能够使任何单个团体的势力得到有效控制，并是所有团体在相对基础上做到势均力敌，以维护社会的稳定和平衡。
团体理论也有其缺陷，过分夸大了团体在社会政治生活中所发挥的作用，而低估了政策制定者（政府官员）在政治过程中所具备的独立的且富有创造性的作用。

九、系统理论：政策是政治系统的输出
    系统理论把公共政策视为政治系统对外界环境压力所作的反应。环境是指政治系统的外部条件与状况。压力是指环境作用于政治系统的要求与支持。政治系统是指对社会价值分配具有权威作用的相关机构和运行过程。
系统理论认为，公共政策的输出是政治系统与其外部环境互动的结果，要求与支持的输入是社会团体与个人试图影响公共政策的表现。政治系统为了自身的生存与发展必然会对环境的压力做出反应，制定公共政策，缓解环境影响，弱化公众要求。政治系统与其外部环境之间的互动是一个反复循环的过程，政策输出会引起公众要求的变化，而新要求的不断提出会使新的政策不断出台。政策系统可以通过下列途径保护自身利益：（1）加强系统自身建设；（2）完善内部机制；（3）以武力威慑或直接使用武力。
    系统理论在政策分析领域具有十分重要的理论指导意义。但系统理论对政治系统这一“黑箱”缺少针对性的分析，没有能够很好地解释政策决定的具体形成过程，使它在政策实践中的应用受到很大的限制。















十、过程模型：政策是一个动态过程
   











过程模型又称为政策生命周期理论，他试图痛过阶段性的描述，对政策过程进行程式化的分析。公共政策过程大致分为：
(1)社会问题的出现。
(2)社会问题的确认
(3)政策议程的建立。
(4)政策规划。
(5)政策方案的执行。
(6)执行效果的评估。
(7)政策调整与改变。
(8)政策的终结



第三节  政策分析的相关理论
    一、混合扫描理论
    二、批判性理论
    三、实验性理论
    四、取舍理论
    五、中国古代的政策观：





第五章 政策制定

第一节    社会问题的产生
 
 一、什么时候、谁来认定某一社会情况是社会问题
    乔恩•谢泼德（Jon Shepard）和哈文•沃斯(Harwin Voss)在其代表作《美国社会问题》一书中把社会问题定义为：一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变。
    谁来决定某一社会情况是社会问题呢？回答是：只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。
    人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。
 
二、社会问题的类型
（1）过失性社会问题：
    这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。一般来说，因为它们与大多数人的正常生活格格不入，所以这类社会问题很容易被人们所识别。然而，有两点需要注意：一是一些社会规范允许一定程度的行为偏差，即一些社会规范的边界有一定的伸缩余地，在这个空间里，有的行为并不至于被认定是超越规范极限的过失行为。二是“偏差”这一概念具有相对性，在某种情形下被认定是偏离社会规范的过失行为，而在另一种情形下则可能被认为是可以接受的行为。
    社会行为的可接受性是有一定余地的，并没有什么一视同仁的绝对标准。某种社会行为被社会所接受的限度是因人而异的。
过失和偏差往往是相对而言的，并没有绝对的标准，需要放在特定的社会环境中去考察。
（2）结构性社会问题
    所谓结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。
    结构性社会问题涉及社会生活的许多方面，其中最为突出的就是各种各样的不平等现象。如由经济不平等所带来的贫富两极分化。除了贫困问题，还有由民族歧视和种族偏见所引发的民族矛盾；由政治不平等所产生的政府权力滥用；由教育不平等所导致的社会不满等都属于结构性社会问题。
此外，由价值观变化引发的结构性社会问题也不在少数。如家庭问题、劳动问题、人口问题和环境问题等。


第二节 政策问题的确认

一、问题确认
政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要。
问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。通过提出恰当的疑问和进行有效的分析，那些起初看起来无法解决的问题有时就能够被重新构建，以至先前未被发现的解决方案会凸现出来。发生这种情况时，“没有解决办法就等于不存在问题”这句格言恰好可以反过来表述为：“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。”

二、问题察觉：
    问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且还取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。

三、问题界定：
    问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。
    首先需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。
    其次需要对问题进行必要的诊断。诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在。一个问题的存在， 实际隐含着现实状态与理想状态之间的距离；二是原因何在，弄清产生这些差距的原因。
第三，需要把问题情境转变为实质问题。把复杂、浑沌的问题情景总结概括为清楚明了的实质性问题。分析主要矛盾，关注重要因素，是情景转化过程中必须注意的问题。
问题界定的方法主要有：类别分析法、类比分析法、假设分析法、层次分析法。

四、问题描述：
    问题描述是指运用可操作性语言（如运用数量的、文字的、符号的、图表的等表达方式）对问题进行明确表述的过程（作出定性或定量的分析）。这种对问题所作的描述将作为政策制定的直接“原料”输入决策系统。
    很多政策问题的确认都是通过自下而上的报告体系完成的，由于体制、文化等原因，会出现沟通的障碍和信息的失真。因此为了有效地制定政策，一改在问题确认过程中注意以下两个问题：一、问题的描述应该做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小；二、尽量缩小报告链条，减少报告层次。
总而言之，对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以直接代替间接，以准确的事实代替加工过的材料，坚持实事求是的原则，有一说一有二说二。当然，有效的制度安排是不可或缺的要素。


第三节 政策议程的建立

一、公众议程与政府议程
政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。在任何政治系统中都存有若干政策议程，其中公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程的两个不同的阶段。
公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题引起相关群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。在这一问题扩展的过程中，非正式群体的情绪领袖和大众传播媒介起着十分重要的作用。问题扩展的活力，取决于问题自身的特性。科布和艾尔德指出 ：
  一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（特殊性的程度）；
  一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（社会重要性程度）；
  一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（关联期的常短）；
  一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（问题复杂程度）；
  一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（先例的明确程度）
政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。从本质上讲，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程，政府的制度性因素在其中有着十分重要的影响。
    政府议程的项目具有新旧之分，旧项目是指以常规形式出现的项目，政府官员对这些问题都较为熟悉，而且，处理这些问题的方案在一定程度上也已经成型。新项目是指因特定情况或事件引起的项目。有时候新项目还可能由不断加大的社会压力所引起。政府议程的旧项目往往能够从决策者那里获取处理的优先权，这是因为决策者总是发现自己的时间有限且议程很满，他们自觉不自觉地会把自己的目光更多地投向旧的项目。
    一般而言，公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，它们之间既有联系也有区别。公众议程往往出现在政府议程之前，是由一些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论所组成，人们对于问题的实质及其社会影响认识还不够具体。其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获取一席之地。尽管如此，公众议程所形成的强大推动力对政府议程的建立具有决定性的影响。政府议程往往是由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度化的操作程序运行方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实作出主观认定。一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政策议程。但有些时候社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，这是因为决策者有时能够主动发现问题，并把它们列入自己的议事日程。

 二、政策议程的基本类型
    美国学者罗杰•科布以政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种类型：
    1、外在创始型：政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入政府议程；
    2、政治动员型：具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。因为在一般情况下，政治领袖的政策意向往往能够成为政府的最终决策，所以看似没有必要建立相应的政府议程。之所以仍要这样去做，主要是为了寻求社会公众的理解和支持，以便更好地贯彻和实施这项政策。政治动员型以政府议程为基点，以公众议程为对象，其目标在于政策方案的执行。
    3、内在创始型：政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的对象仅限于“体制内”的相关团体和个人，客观上不涉及社会一般公众，扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入政府议程。“体制内运作”是内在创始型的主要特征，政策诉求的主体并不希望建立相应的公众议程。
    需要指出的是，任何政策议程的建立都是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果，其过程表现为不同政治力量的不断组合与分化，既涉及“体制内”又涉及“体制外”，现实的情况决不会象上述模型所归纳的那样抽象和简单，对具体问题还要进行具体分析。

三、政策议程建立的条件：
    现代社会存在着大量需要加以解决的问题，而政府所掌握的公共资源和输出政策的能力却是很有限的，这无疑注定了社会的公共需求与政府的供给能力之间存在尖锐的矛盾。影响政策议程建立的条件有：
1、公民个人的作用：
从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发而的。而非正式关系在政策议程建立过程中所起的作用。所谓非正式关系， 是指超出法定组织制度和工作程序的人际关系。非正式关系的突出特点就是相互的亲近与信任，有很强的互动作用。
2、利益团体的作用：
    任何利益团体都有自己的利益所求，在社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。如果出现的某种情况威胁到这种平衡状态的存在，那么它们就肯定会作出必要的反应。（在体制改革和机构重组当中，利益团体的作用能够得到更为直观的表现，争权夺利的斗争完全表面化。）
3、政治领袖的作用：
在任何国家和地区，政治领袖都是决定政策议程的一个极为重要的因素，而且经常是起关键性和决定性作用的因素。在政治舞台上，政治领袖作为决策系统的核心，其对政策议程的影响力往往来自制度的授权，他们常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动地提上政府议程。
这里需要指出的一点是，政治领袖对社会问题的关注往往带有明显的个性色彩。
4、政府体制的作用：
    一定的政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形成了协调各种利益关系的组织机制。政府体制涉及组织结构、工作程序、代表制度、选举制度等多种因素，这些因素对政策议程的建立都有很大的影响。政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度。
5、大众传媒的作用：
大众传媒在推动政策议程建立的过程中起着非常关键的作用。
首先、它能把少数人发现的问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，为建立公众议程创造了条件；
其次、它能制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求；
第三、它是联接公众与政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能，从而扩大了政策问题的来源；
第四、它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。
6、问题自身的作用：
社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重要的影响。一般来讲，问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重要标志，是促成政策议程建立的基础条件。当然，如果只有明朗化事件才能导致政策议程建立的话，政府决策系统就只能做到“头痛医头，脚痛医脚”。就象一个庸医，始终处于被动状态。政府不是救火队，“有事则忙，无事则闲”绝非好的运行模式。所以需要政治领袖以积极的姿态，立足现实，预测未来，及时洞察潜在的问题。

四、政策议程的触发机制
触发机制作为公共政策的催化剂，起作用的发挥源于三个影响因素的互动：
    范围：受触发机制影响的人员数量和地区规模。
    强度：公众的态度反应。
    时间：触发机制产生的时间，分为瞬间机制和持续机制。
    根据政策科学家科布和艾尔德的看法，可以把政策议程的触发机制分为内在触发机制和外在触发机制两种形式。
    1、内在触发机制包括：
（1）.    自然灾害
（2）.    经济灾难
（3）.    技术突破
（4）.    生态变迁
（5） 社会变迁
    2、外在触发机制包括：
（1）.    战争行动
（2）.    地区和国际冲突
（3）.    经济对抗
（4）.    新式武器和力量失衡

       美国政策学家J.E.安德森在其《公共政策》一书中对科布和艾尔德的观点作了更为具体的阐述。他认为下列因素促成了政策议程的建立：
    (1) 某种危机或惊人事件：突发性的重大事件往往会使形势发生戏剧性的变化，从而成为社会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。
    (2) 抗议活动（包括使用暴力手段）：抗议活动是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反常规的行动特征。其表现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、武装对抗等。社会中出现大规模的抗议活动通常说明社会问题已经发展到非常严重的地步，只有作出新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面。抗议活动多以极端方式向政府施压，表达某些利益群体的政策诉求，往往形式过激、发生突然、超乎常规、始料不及，给政府带来“超负荷压力”。在政府能够有效控制和疏导这种压力时，政府可能会采取一定程度的妥协，建立相应的政策议程。然而，这种激烈的表达方式毕竟有可能造成社会失态，形成与政府的严重对立，对既成的社会秩序构成威胁，导致一些悲剧性的后果。
    (3) 新闻媒介：一些问题可能会引起新闻媒介的特别注意。通过新闻媒介的报道，这些问题很可能会成为政策议程里的内容。如果没有新闻媒介的介入，那么这些问题就很可能长久地存在而引起不了社会公众的注意，政府自然也就不会去考虑这些问题。而对于那些已经被提上议程的问题，新闻媒介的渲染也能够使其获得更多的关注。新闻媒介作为重要的社会舆论机器对政策议程的整个过程及其结构都有重要的影响。如河南张金柱一案，就使执法队伍的素质建设问题提上了政府的政策议程。当然，新闻媒介报道问题往往出于各种不同的动机，或为了“制造”新闻，或为了增加发行量，或为了公众的利益，或出于其它不可告人的目的，所以不可避免地会出现不真实的报道，对政策议程的建立会产生一些负面的影响。

五、实质性议程与象征性议程
    实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛，具有潜在和爆炸性特征的公共问题，并存有导致重大冲突的可能性。一个政策问题进入实质性议程须具有三个条件：一、公共资源的分配涉及重大的利害关系；二、议题引起公民和决策者的密切关注；三、议题包含了发生重大变化的可能性。
    象征性议题关注的是价值而非资源。
六、政策议程建立的障碍：
    障碍主要表现在以下几个方面：
    1．政治原则的偏离：任何国家都有其视为立国之本的基本政治原则。政策诉求一旦偏离这些原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外。
2．价值体系的排斥：价值体系涉及社会的基本观念及其信仰倾向， 是人们思考的依据和行为的准则。任何社会都有其占主导地位的价值体系，它排斥特定的社会问题和政策选择方案进入政策议程。