3．政府体系的封闭：如果政府体系保守，决策过程封闭，民选代表不能代表选举人的利益，那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍，人们不仅无法与决策者进行必要的沟通，不能通过问题讨论等形式，参与政策的制定过程。在这种情况下，公众认定的社会问题很难进入政策议程。
    4．承受能力的超重：任何一种政策问题的提出，如果超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避。尽管这种问题的提出有时对社会有利，符合时代潮流，往往也难以进入政策议程。
    5．表达方式失当：有些问题本可以通过法定的正常渠道提出， 却偏偏要选择非正常渠道；明明可以在正式场合上讲，却偏偏要进行地下活动；明明可以采用平和形式提出政策诉求，却偏偏要采取过激的形式。这种表达方式的失当，很多时候使本该列入政策议程的问题没有被列入。


第四节 政策规划

    政策规划过程是一个狭义的政策分析过程，它需要决策者与政策分析人员的密切配合，它是在既定原则指导下寻求方案优化的一系列分析和抉择活动。

一、政策规划主体：
    政策规划主体既有单一型也有多元型。前者通常是指规划在政府系统内部进行，后者则是指规划不仅有政府参与而且扩展到社会领域，表现为多种主体的合法介入。在多元型主体结构中，还需要正确区分直接主体与间接主体，前者不仅享有决策的法定权力，而且要承担由此带来的一些政治、法律、经济和道义方面的责任。后者则只是享有政策方案的拟定、推荐和评判权，而不需要对其后果承担任何责任。
规划主体多元化在世界范围内已经成为一种发展趋势。但在强调规划主体多元化的同时，须认识到政府在政策规划过程中所要发挥的主导作用。在实现政策规划主体多元化的进程中，世界上不少国家都先后采取了听证制度，其核心原则是增强决策的透明度，推进决策的民主化。其具体要求是，在讨论和研究政策方案时必须经过合法程序，听取有关专家、有关部门、利益团体、社会公众等代表人士的相关意见，进行必要的政策辩论，以保证政策规划的科学性。

1．政策分析人员及其关注的焦点：
    政策分析人员对政策规划可谓情有独钟，他们所进行的实证分析和理论研究最重要的目的就是为政府部门的政策制定提供可靠的依据。
2．机构设置：你在哪里可以发现他们的身影？
（1）大学。
   （2）独立的研究机构和思想库
（3）部内制政策部门   
（4）压力集团和院外活动团体
    （5）党内制政策部门
（6）自由职业的政策咨询人员
3．他们的专业背景和学术取向是什么？
    尽管政策分析人员共享对政策的关心并且可能有许多共同关注的领域，但是他们的专业背景和学术取向却有着很大的不同。
4．政策分析真能起作用吗？
   

二、政策规划的原则：
1．信息原则
信息是政策规划的基础材料，从某种意义上讲，政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程，政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时。
2．系统原则
    系统性是社会问题的重要特征之一。在社会大系统内，不同范围、领域、层次的社会问题存在着相互联系、相互制约的辩证统一关系。这就要求政策规划工作的参与者必须牢固树立系统观念，在决策活动中要根据客观事物所具有的系统特征，正确处理整体与局部、战略与战术的关系。
3．预测原则
    政策规划是对未来事物所作的行为设计和方案抉择，是一种面向未来的活动。科学预测是保证政策规划成功的必要前提。只有建立在可靠预测基础上的政策方案，才是具有现实可行性的政策方案。这里举几个例子进行一下说明。（1）从偶然中发现必然；（2）透过一滴水看整个的世界；（3）预测需要有认真负责的态度：干事难就难在认真二字，预测工作就最讲认真。
4．客观原则
实是求是，尊重客观规律，把握政策策对象及其环境的主要特征，一切从实际出发，克服政策规划过程中的主观随意性（想当然），这是政策规划最基本的要求。
5．智囊原则
    借助外脑，发挥思想库的作用，让专家参与，这是现代政策规划不可缺少的外部条件。
6．优化原则
    比较和选择是政策规划最突出的特征，追求优化是政策规划当然的目标。 “霍布森选择”。
7．效益原则
    规划不能不作成本效益分析，其目标是以较低的资源消耗换取较高的政策收益，这种收益不能单纯以金钱作为衡量标准，需要既讲经济效益， 更要考虑社会效益。既要讲直接效益，又要讲综合效益。
8．可行原则
    政策规划应注重可行性分析，认真考虑主客观多种制约因素，如时间、空间、能力、技术、人力、物力等。
9．兼听原则
在政策方案的论证过程中应注意听取不同的意见。 “完全一致”往往掩盖了事物的本质，英明的判断和正确的抉择往往都是在不同意见的激烈争辩和交锋中取得的。见解的冲突被认为是通往正确之路的一种有利工具，因为它可以使人们注意到问题的各个方面。
10. 时效原则
“机不可失，失不再来”。要敢于承担风险，把握决策时机。

三、 政策规划中的思维方法
    从本质上讲，政策规划是一种高强度、高难度的思维活动。正确的判断离不开有效的思维活动，决策者在思维能力和水平上的差异往往能在其决策行动中有所体现。所谓思维能力和水平主要表现在对思维方式的具体掌握和灵活运用方面。
1．经验思维：
    在规划活动中，经验思维是最易碰到和最常使用的一种方式。
    经验思维的特点在于经验的联想和经验的迁移。经验的联想适用于处理重复性的工作。经验迁移与经验联想有所不同。它是通过类比，发现两类事物之间的共同性或机械性，从而将解决这一类问题的方法迁移到解决另一类问题上去。
    经验思维方式简单实用，但适用范围有限，局限于重复的和可类比的事物。无论是经验联想还是经验迁移，都容易忽略一些新的变动因素。而这些因素有可能会对事物产生重大影响，而在经验范围内却难以察知这种影响。一旦出现这种情况，运用经验思维方式就难免带来一定的失误。
2．逻辑思维：
与经验思维相比，逻辑思维方式更偏重于理性的思考。强调有理有据，重视逻辑推理。基本模式是因为……所以……，因为A＝B，B＝C所以A＝C。
第一、逻辑思维表现为一种抽象的思维。
    第二、逻辑思维表现为一种概念思维、是运用概念进行的。
    第三，逻辑思维实质上是一种辩证的思维，或者叫辩证的理性，这是相对于形式的理性而言的。辩证的思维就是承认矛盾，揭露矛盾和分析矛盾。并寻求解决矛盾的办法。
3．直觉思维：
一般而言，人们在使用直觉这个概念时， 较多的还不是对事物本身“是什么”作出判断，而是对人应当“怎么做”进行直接选择。也就是说，直觉主要是指思维判断的一种方式。因此，决策行为研究对直觉问题予以高度的重视。
直觉是知识积累的本能反应，与逻辑思维相比较，直觉表现出非逻辑的跳跃性。结论得出来了，论证却尚未进行，甚至不知道怎样去论证。直觉的结论也是直接把握对象的整体而形成的，至于部分，则隐没于整体之中了。直觉的结论何时在头脑中产生具有随机性。逻辑思维是按程序一步步进行的，因而结论何时产生是可以预计的。直觉却不同，常常是突然产生的。
4、创新思维
创造性思维是人类社会前进的主要动力。它基于现实而又超越现实，从揭示事物的本质出发，冲破了经验俗套的障碍，克服了思维定式的束缚能提供新颍的具有社会价值的思维成果。与一般性思维相比较，创造性思维表现出思考的独立性、方法的独特性、目标的前瞻性、思维的发散性、结果的聚敛性、形式的超常性等特征。
常见的创造性思维由：
（1）头脑风暴法   
（2）哥顿法
    （3）“零起点”方法
    （4）统摄法
 
四、政策规划程序
    政策规划的具体过程主要包括以下四个环节：
    1、政策目标的确定
    （1）如何确定政策目标：
    政策规划的第一步工作就是确定政策目标。政策目标不仅是政府方案设计和择优的基础依据，同时也是政策执行的指导方针，并且为政策评估提供了参照标准。

  一般而言，政策目标具有如下特征：
    层次性
    多样性
    系统性
政策目标的确定应该遵循一定的原则
    针对性
    可行性
    系统性
    规范性
    具体性
（2）价值前提与事实前提
    政策目标的确定离不开价值前提与事实前提。
    根据西蒙等人的看法，目标选择无非是根据前提引申出结论，这类前提主要涉及两个方面的内容，即价值因素和事实因素。所谓事实因素是指决策活动中所依据的客观事实，但价值判断被认为是决策的首要前提。“决策层次系统”或“目标手段系统”——较低层次的决策行为往往成为实现较高层次决策目标的方法和手段，较低层次的的决策判断总会受到较高层次决策目标的制约。我们可以笼统地认为，决策中价值因素与事实因素的区分大致相当于目标与手段的区分，越是低层次的、技术性较强的决策，事实因素所占的比重越大；反之，越是高层次的、战略性的决策，价值因素所占的比重越大。
    决策的价值前提由诸多价值因素构成的价值系统决定的。在价值系统内部，即有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。进行决策时往往很难兼顾价值体系的多重因素，于是决策者有时就需要在价值冲突中求得平衡或为突出某些价值因素而放弃其它的价值因素。价值体系的这种矛盾性特征往往是决策者难以下决断的重要原因。
    价值判断不仅在决策的开始阶段存在，而且在整个决策过程中持续。确立了以某一价值前提为指导并不意味着它不会在其后发生动摇和改变。决策活动往往涉及多个目标和多种方案，选择判断中的复杂性不可能单纯服从于价值前提的不变性。重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常有发生的现象。此外，在决策方案的评估过程中，价值前提的评估也是其中一项重要的内容。择优离不开方案的论证，论证首先涉及的就是价值因素，而价值论证实际上就是对价值前提的重新评价。
价值判断常常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标是即有联系又有区别的两个概念。决策目标包含有价值目标，但又不等同于价值目标。决策目标主要是对实践结果的预先设定，而价值目标则是对实践结果的意义的评价。两项决策在决策目标上的一致并不说明它们在价值目标上也一致。比如，同是作出研制核武器的决策，一方是为了扩张侵略，另一方是为了反击侵略。尽管这是一个极端性的例证，但也说明了价值目标与决策目标是有所区别的。当然，成功的决策需要二者的一致，如果我们将决策目标称为“事”，将价值目标称为“愿”，我们将会力求“事随人愿”，防止“事与愿违”。

    事实前提的特点主要表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。
    事实前提虽然也依赖于决策者的认知，但这种认知与决策者对价值前提的认知有所不同，它不是对主体自身需求的认知，而是对客观对象的具体认知，所以其内容具有客观性；具有客观性的事实前提是人们可以通过实际调查和科学实验加以认识的，它具备量化的依据，是能够被检验的；事实前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分，决策的选择性特点必然会导致事实前提的变动性。
    事实前提与价值前提即有联系又有区别。它们的区别主要表现在：
  （1）、提出问题的角度不同：价值前提是从需不需要和值不值得作出决策的角度提出问题，主要侧重于决策主体的要求，事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，主要侧重于客观实际的条件。因此，常有具备了价值前提却缺少事实前提或与之相反的情况出现，使决策活动难以进行。
  （2）、认识形式的表现不同：事实前提的判断依赖于明显的客观标准，所以往往容易达成共识。
价值前提的判断则更多地依赖于人们的价值体系，所以经常引起冲突和矛盾。
  （3）、影响决策的作用不同：价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上，事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。   

2、政策方案的设计
    政策规划的第二步工作就是设计政策方案。决策者对于政策问题的分析和判断，其根本目的是在于寻求一种解决这一问题的途径和方法。决策的内容一般涉及原则和操作两个层面，原则层面是指政策目标的确立，操作层面是指政策方案的设计。在政策方案的设计中，需要注意两方面的问题：一是对方案后果及其效应的准确估计。二是对方案实施细节的详尽规定。
政策方案本身并不是行动， 而是行动之前对行动的内容、程序、方式、方法等进行的设计。行动方案的内容是多方面的，通俗地说可以用5W1H法进行概括。即what (做什么)  why(为什么做)  who (谁去做) when(何时做)  where(何地做)  How(怎么做)。
（1）    方案设计的要点：成本、稳定性、可靠性、牢固性、灵活性、风险性、传播性、功效性、简单性、相容性、可塑性、强韧性。
（2）    备选方案的来源：消极等待法、积极寻求法、触类旁通法。

3、政策方案的评估（前评估）
    评估，就是对所有设计出的政策方案进行全面的分析和评价。由于这种评估活动发生于政策执行之前，所以带有明显的预测性质。政策规划者需要利用掌握的信息，对每种方案的收益、成本和可能遇到的问题进行预测，对方案实施的可靠性和可行性进行分析，并且说明每种方案的优缺点。
    政策方案的评估涉及两个方面的内容，一个是预测性评估，另一个是可行性评估。
    （1）预测性评估
    政策规划是一项立足现实却又面向未来的活动，面向未来并不是脱离现实去凭空设想，而是立足现实又不停留于现实，以现实作为通向未来的起点，根据现有的知识和经验，进行科学的预测。
    所谓预测，就是立足过去和现在，预料和推测事物发展的未来。人们通过把握客观事物的发展变化的规律就能把握其变化趋势和预知其发展前景，对其未来的走向作出正确的判断。现代科学预测就是以科学理论为指导，以知识和经验为依据，运用各种预测方法和技术，分析和判断所掌握的多种信息，对事务未来发展的可能状态作出合理的估计和推断。
预测的发展首先来自决策的需要，其目标就是为决策提供合理的依据。决策所要解决的问题也正是预测所要解决的问题，预测的内容会随着决策的不同需要而有所变动。一般而言，预测的作用更多地体现在备选方案的内容评估方面。它要评价未来选择的多种可能性，以及每种选择所要承担的风险和所能得到的收益。
预测的方法：
A．专家会议法
B．德尔菲(Delphi)法
C、投入－产出分析
D、时间序列法
E、回归分析法
F、趋势外推法
G、马尔可夫模型
   （2） 政策方案的可行性评估
   可行性评估主要涉及的是，方案实施在主客观条件和政策预期效果方面的可行性问题。评估应围绕政策目标进行，运用定性和定量的分析方法，系统研究政策方案的实施条件，以确保政策方案的顺利实施。
       政策方案的可行性评估一般包括以下几个方面的内容：
    (1) 政治可行性，即政策方案获取政治资源支持的程度和对政治价值观的影响。
    (2) 经济可行性，即政策执行中获取政策资源的可能性。
    (3) 行政可行性，政府行政部门在执行能力和工作效率方面的支持程度。
    (4 )法律可行性，政策方案是否符合国家宪法和法律的有关原则和条款。
    (5) 技术可行性，即在现有技术条件下实现政策目标的可能性。
    (6) 社会可行性，社会对政策方案的认同和支持的可能性。其中传统文化，道德观念、社会环境和意识形态都是重要的影响因素。
    台湾学者林水波和张世贤在其《公共政策》一书中提出政策方案的可行性评估应考虑四个层次的内容，即适当、可能、可行和实验。所谓适当，就是要考虑政策方案是否符合政策相关人员的心理感受，是否合乎社会的基本价值理念，是否合乎社会的政治文化，是否合乎历史传统，出台的时机是否合适等问题；所谓可能，就是要考虑政策制定和实施的政策资源、政府能力、社会共识和国际环境等因素；所谓可行，就是要从政治、法律、经济和技术等方面考虑政策实施的可行性；所谓实验，就是要对政策方案进行小范围的验证。
   
    4．政策方案的选择
 决策过程实质上就是选择的过程，选择性是决策过程最重要的特性。
    在实际的决策过程中，人们往往很难在政策方案的设计与选择之间划分出一个明确的界限。设计本身就包含着选择，决策行为是一个不间断的选择过程。每一项决策都包含着目标的选择和行动的选择。而这种选择可能又是其它一些选择的中介。从这个意义上讲，政策方案的选择并非只是始于方案的选择阶段。
方案抉择的主要环节包括
（1）    确定标准：即确定一套对方案进行优选的价值标准。
（2）    比较性分析：在对备选方案就行全面评估的基础上择优。或者比较、借鉴、综合各方案的优点。
（3）    合法化过程：方案确定后，提交相关立法、行政机关审批，通过一定程序使之合法化，然后以法律、法规或政令的形式颁布。

   5、 群体决策的择案规则及其分析
    所谓择案规则就是决策群体选定最终政策方案的程序和方法，他的确定对最终选择具有非常大的影响。
（1）．一票否决规则：
    即全体一致原则（unanimity rule），指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备择方案，如果有任何人持不同意见，方案就不能通过。全体一致原则表现出以下两点特征：（1）决策者平等分享决策权；（2）决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损，即决策者都能由此获得一定的收益。
    “讨价还价”、“无奈的选择”、决策活动中的“策略行为”。
    全体一致并不排斥这样一种可能：即决策者根据自己对选择结果的预期判断，认定其完全合乎自己的利益要求，但为了回避可能出现的风险，他可能就会采用诸如“弃权”之类不明显阻挠决策的行为，从而逃避应承担的政策成本和相关的责任风险，但却在政策实施活动中坐享其成。这显然是一种“免费搭车”的投机行为或“策略行为”。这种情况在群体决策中并不少见，它表明“一票否决”的做法并不能避免“搭便车”的现象。
（2）．多数决定规则（majority rule）：
即“少数服从多数”，以多数票通过中选方案的择案规则。
多数票制最普通的形式就是“简单多数方法”，如开关性选择。
在选择中，如果得票最多的方案获得的赞成票数没有超过总票数的一半，我们称之为“相对多数”；如果超过总票数的一半，则是“绝对多数”的某种情形，要以“绝对多数”通过方案就必须对具体的比例作出明确的规定，如要求达到1/2或2/3或3/4的多数等。如果在第一轮投票中没有任何方案超过“绝对多数”的相关规定，则可以在两个得票最多的备选方案之间增加一次新的表决，票数领先者获胜。这是多数表决的修正方法。
（3）．两两对比规则：
    又称为“成对表决法”。它是由法国数学家孔多塞首先提出的，指对所有的备选方案都进行成对的比较，即先表决两个方案，获得群体成员过半数赞成票的方案再同余下的方案进行成对比较，依次表决直至得出最终结果。
（4）．偏好次序表决规则：
    即首先给每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，然后计算各个方案的总分，得最高分数者胜出。
具体而言，先由各成员对备选方案标明其偏好，然后由群体运用加权计算法排出各方案的优劣顺序，并作出最后的选择。表示群体成员偏好的形式有如下两种：
    （1）偏好程度：各成员可以在一定度量区间内选择某一尺度，来表示其对某个备选方案的偏好程度。为了消除因各人的度量区间不同对群体偏好函数的影响，必须在同一决策场合采用标准化的度量区间。
    （2）偏好顺序：在实际工作中，并非总是能用量来表示群体成员的偏好，许多时候只能用群体成员对备选方案的偏好序来替代。假定某一决策场合有n个备选方案群体成员在标明它们的优劣顺序时，可以给第一位的方案（n－1）分，给第二位的方案（n－2）分，以此类推，排在最后的方案得0分。然后把每个方案的得分分别汇总，得分最多的方案即被选定。这种决定方法源自法国数学家博尔达，所以也被称为博尔达程序或博尔达计数。
（5）．赞成投票规则
   又被称为“同意表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。这种方法尽管简单，但它通过忽略各成员偏好次序的具体信息而获得了群体偏好次序的综合信息，因此能够对群体意见作出敏感反应，从而有效地避免了自相矛盾情况的出现。
（6）．淘汰投票规则   
又被称为“否定表决法”。 即先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多的备选方案即被淘汰。否定表决依次进行，直至剩下最后一个备选方案。
（7）．正负表决规则
    可以对某一备选方案或者投一赞成票或者投一反对票，但二者只可择其一，没有折衷方式。每一个备选方案的正负之和就是净余票，净余正票最多者获得通过。这种表决方法将迫使决策者以积极态度参与表决，防止“事不关己，高高挂起”的不负责任的态度。同时，还可避免使那些不太受欢迎也不太被反对的备选方案得到通过。当然，采用正负表决时，最好能够设立一个最低限度，（别都是负数）要求超过这一下限的方案才能最后通过。
（8）．等级决定原则（hierarchy rule）：
    先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员（通常是群体的领导者）负责最后拍板；


第五节 心理效应与决策质量

根据实验的大量观察和研究，专家们发现，人们对事物的直观评价和预测往往带有很大的主观片面性和认知偏差，这种由心理局限所造成的认知偏差对决策过程有着很大的影响。
1、光环效应(晕轮效应)
    光环效应是指在印象形成过程中一种夸大化的感觉和看法，是一种极为盲目的心理倾向，一旦成绩成为光环被放大，不足也就隐退到光环的背后视而不见了。反之亦然。。
在印象形成的过程中有明显的个人主观推断作用，而这种推断在印象形成中往往具有泛化、扩张的作用。光环效应实际上就是指这种泛化、扩张的结果。