三、政策注意整合
    一项政策的执行或政策问题的解决，可能同时有别的政策会牵涉到同一问题，若彼此相互不一致，就促成不同的执行行为。
   政策整合性方面存在的问题，往往是由于政策制定者就事论事，政策近视，不能统筹兼顾造成的。而政策整合的好坏直接关系到政策执行的信度和政策执行的效度。
（1）    客服法律迷信
（2）    加强环境建设
（3）    重视逆反心理
（4）    防止问题积累
（5）    预防多数人的暴政   
  


第七章 政策评估

第一节 政策评估的含义和功能

 一、政策评估的含义
    通过政策评估，人们不仅能够对某一政策本身的价值作出判定，从而决定这项政策的持续、发展、调整或终结，而且能够对政策过程的不同阶段进行考察和分析，总结经验，吸取教训，为今后的政策实践提供参考和借鉴。
所谓评估，就是估量和评价的意思。通常是指根据一定的标准对事物作出优劣判断。它存在两个层面即价值判断层面和技术分析层面的分野。
怎样定义政策评估，学术界大致有四种看法：第一种看法认为，政策评估是针对政策方案进行的评估，即我们通常说的前评估。第二种观点认为政策评估是针对政策环节的评估，主要侧重政策内容的阶段性分析，即通常人们所说的阶段性评估。第三种观点认为政策评估是对政策全过程的评估，是贯串于整个政策过程的功能性活动。第三种观点认为政策评估是针对政策效果进行的评估，是发生在政策执行过程的活动，即我们通常所说的后评估。
我们比较赞成第三种观点，认为政策评估需以政策效果为核心，其综旨是确定某一既定政策是否已经做了或者在多大程度和范围内做了它本打算做的事情。
政策评估就是依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向作出基本的判断。
   
二、政策评估的基本内容：
    1．指标：即确定政策评估得以实施的标准，指标的确立是政策评估的先决条件。
    2．信息：信息是进行政策评估的基础原料。评估的前期工作就是努力收集有关评估对象的各种信息，掌握更多的原始资料。
    3．测定：根据政策评估的指标和收集到的信息，运用定性和定量的方法，对政策执行效果进行描述。
    4．分析：根据测定的结果，对政策效果进行分析和判断，分析过程既包括价值判断，也包括事实判断。
    5．建议：根据分析结论，提出下一步的行动方案。建议可以是针对政策本身的，也可以是面向政策过程的；可以是针对政策制定部门的，也可以是面向政策执行部门的。
三、政策评估的功能（为什么要进行评估？）
    1．政策评估是检验政策效果的基本途径
    一项政策在执行后究竟取得了怎样的效果，有时候并不是一目了然的，表面的观察与实际的状况可能存在很大误差，为了避免政策实施的盲目性，就有必要及时地对政策效果进行分析和判断。
    2．政策评估是决定政策未来去向的重要依据
    政策去向一般分为三种——延续、调整、终结。无论采取哪种去向，都不能只凭想当然，必须做到有理有据，而道理和依据的取得则依赖于对政策执行效果进行的全面、系统的分析和科学、合理的评估。
    3．政策评估是合理配置政策资源的基础工作
    由于存在政策资源的有限性，所以必须明确各项政策要素的价值，确定资源投入的优先顺序和比例，以寻求有效的资源配置。政策评估的实施一方面可以使决策者从整体和全局角度出发，使有限资源产生更大效益，另一方面可以防止因过多考虑局部利益所带来的资源过度投入。
    4．政策评估有利于促进政策的科学化进程
    从某种角度看，公共政策担负着国家管理的重要职能。实践证明，随着社会条件的不断变化和政府活动的日益复杂，那种无跟踪、无反馈的政策模式已经不可能再为公众所接受，要建立科学的政策模式就必须大力加强制度建设，完善政策程序，做好政策评估，提高政策质量。
5. 政策评估是缓解社会矛盾的有效途径


第二节    政策评估的类型

    人们可以从不同的角度，依据不同的标准，对政策类型作出多种划分。
一、非正式评估与正式评估：
    从评估组织的活动形式上看，政策评估可以分为非正式评估与正式评估两种类型。所谓非正式评估，就是指对评估者、评估形式和评估内容不作严格规定，对评估的最终结论也没有必须的要求，团体和个人可以根据自己本身所掌握的情况和信息，对政策的各个方面加以分析和评价。其具体表现形式有：领导者的公开视察和微服私访、平民百姓的街谈巷议和公开呼吁，媒体的宣传报导和相关建议，等等。所谓正式评估，就是指法定的评估者依据事先制定的评估方案，严格按照规定的程序要求，对政策效果所作的评估。正式评估有人员、经费和设施方面的保证，能够掌握较为充分的评估材料，评估条件和程序要求较为严格，是政策评估中最主要的形式。

二、内部评估与外部评估：
    从评估机构的权力、地位角度看，政策评估可以分为内部评估和外部评估两种类型。内部评估主要是指由公共部门，特别是政府部门内部的评估者对政策进行评估。它又可以分为由具体执行人员自己实施的评估和专职评估人员进行的评估两种形式。外部评估主要是指由公共部门，特别是政府部门以外的评估者对政策进行评估。它最主要的形式就是委托评估，被委托的对象可以是营利性或非营利性研究机构、学术团体、咨询机构、高等院校、著名专家等。

三、前评估与后评估
    从政策评估在政策过程中所处的阶段来看，政策评估可以分为前评估与后评估两种类型。前评估又称预评估，是政策制定过程中进行的、带有预测性质的政策评估。前评估的重要作用是将评估从单纯的事后检测变为了事前控制。它主要对两种情况作出预测：一是实施这项政策会有什么结果？二是不实施这项政策会有什么结果？后评估是指执行过程中的评估，它是政策评估的主导形式。政策在执行后，必然会对社会的方方面面构成这样或那样的影响，出现一些事前没有想到的形形色色的社会现象。后评估就是针对这些影响和政策实施中遇到的新情况，作出有效的分析和判断。


第三节 政策评估要素
一、    评估主体
评估主体即政策评估者的主体构成，包括决策者和执行者，专业学术团体和研究机构，政策的目标群体等。
    1．决策者和执行者
2．专业学术团体和研究机构   
3．政策的目标群体
二、评估客体
评估客体是指政策评估的对象，即所要评估的政策，虽然在一项具体的政策评估活动中，评估对象是既定的，但这并不是说所有政策在任何时候都可以并有必要进行评估。评估应以有效性、时间性、必要性和可行性为前提，具体问题具体分析，不能一概而论。
政策评估主要侧重政策效果的分析。所谓政策效果是指在一定成本投入基础上的执行结果，而其间，评估对象的成本因素是评估过程中需要重点考虑的内容。此外，由于政策内容与政策环境具有很强的互动性，所以评估政策也不能不考虑环境条件的发展变化。

三、    评估目标
评估目标即评估工作的出发点，就是设法回答“为什么要进行评估？”这样一个问题。一般来说，评估目标能够决定政策评估的发展方向、基本内容和选择标准。评估目标主要涉及三个方面的内容：
1．政治方面
2．行政方面   
3．方案方面
四、评估标准：
政策评估既是一个事实判断的过程，也是一个价值判断的过程，因此政策评估既要建立事实标准，也要建立价值标准。
    政策评估的事实标准主要包：
1．政策的投入与产出、成本与收益之间的比例关系。   
2．政策目标实现的程度和范围。   
3．政策对社会的影响程度。
    政策评估的价值标准从大的方面讲主要包括以下几个方面的内容：
1.    政策是否满足大多数人的利益？
2.    政策是否有利于社会生产力的发展？
3.    政策是否有利于增进人民的团结
4.    政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定？
5.    政策是否坚持了社会公正的原则？

五、评估方法
  1．前后对比法
    这种评估方法是将政策执行前后的有关情况进行对比，然后评估政策效果和政策价值的一种定量分析方法。它具有四种最基本的表现方式：
（1）简单对比分析   
（2）投射对比分析   
（3）“有－无”对比分析
    （4）实验性对比分析
  2．专家评估法
    组织有关方面的专家审定各项有关政策的记录、进行实际地的考察，评定政策执行的效果、撰写评估报告。
  3．目标群体评估法
    由政策目标群体以自己的亲身感受和对政策的个人理解来评定政策执行效果。这种方法往往需要通过抽样的形式进行，并根据具体情况确定调查的规模和程度。
  4．执行群体评估法
    政策执行人员对政策影响和目标实现程度进行评估。因为政策执行人员对政策内容、政策环境、政策对象和政策过程比较了解，并掌握相对充分的政策信息，因而在政策评估活动中是最有发言权的群体。


第四节 政策评估步骤

一、    计划与准备：
计划与准备是政策评估的基础性工作，也是完成政策评估的前提条件。
1．    建立评估机构：
2．    挑选评估人员：
    2．确定评估对象：即决定评估什么政策，或政策的哪部分内容。
    3．制定评估方案：第一，描述评估对象。第二，阐述评估目的。第三，建立评估标准。第四，选择评估方法。第五，确定评估目标。
    4．落实评估条件：包括评估的时空条件（场地、时间），工作进度安排，经费筹措与使用，设备和人员的准备等。
二、组织与实施：
    这是整个政策评估活动中最为重要的一个环节，从组织管理角度而言，其主要任务就是分解并下达评估任务，做好人、财、物方面的资源配置，建立和健全有效的管理措施。从具体实施而言，其主要任务就是利用各种调查手段，全面收集相关信息，并在此基础上进行必要的加工整理。然后，运用具体的评估技术和方法，对政策作出公正合理的评价。
三、总结与报告：
    这是处理评估结果、撰写评估报告的阶段。以规范的书面形式将评估结果公之于众。评估报告作为评估阶段的最终产品，对政策的延续、调整或终结会产生直接的影响。其内容除对政策效果进行客观陈述和价值分析外，还应包括政策建议的提出，以及对评估过程、应用方法和一些重要问题进行的必要说明。


第五节 政策评估的障碍

一、     政策目标的不确定性
政策制定是一项面向未来的活动，政策目标的确定不可避免地会带有一定的预测性。同时，政策目标往往不是单一的，集中的和兼容的，而是多个的、分散的和有一定冲突的。而政策评估必须以政策目标为基础依据和必要前提，因此有时就面临很大的困惑。
二、政策影响的广泛性
    一项政策的影响往往涉及社会生活的多个层面。在这些影响中，不仅有些因素难以测定或根本无法测定，而且各种影响因素也往往难以用同一个计量标准进行衡量，因此，带给政策评估一定的障碍。
三、政策资源的混合和相关政策的重叠
    政策并不是孤立存在的，往往有多个政策在同一领域同时发挥着作用。这样就产生了两个问题，即政策资源的混合和相关政策的重叠。
    政策资源的混合指的是投入不同政策的资源，彼此交织在一起，很难分清某项资源的支出究竟应该属于哪一个政策，或每项政策的总投入是多少。政策资源的混合使政策成本难以核定，而要测定某项政策的效益就更无从下手了。
    政策的重叠指的是针对相同或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构或部门分别制定并执行各自的政策。各种不同的政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体变化中提炼出来，有时，不同的政策之间缺乏协调，甚至相互干扰，使得区分政策效果的工作就更难以进行。
四、政策问题的复杂性：
    政策问题往往牵涉非常复杂的因素，带有很大的不确定性。问题之间相互包含、相互交错，分析起来具有相当的难度，这就给政策评估工作带来很大的障碍。
五、政策主体相关人员的抵制：
政策评估必然涉及政策主体的行为评判，所以一定会受到来自政策主体的一定干扰。



第八章 政策终结

第一节 政策终结的含义和作用

 一、政策终结的含义
    从政策过程角度来看，政策终结往往发生在政策评估之后，一般是针对以下四种情况：一是已经实现了政策的既定目标（完成了自己的历史史命）；二是发现政策背离了既定目标，（可能是完全失败的，政策执行得越好，离目标可能越远）；三是发现政策完全是多余的或无效的，（有它没它可能一个样，政策完全成了一种摆设）；四是发现政策的实施引发了更为严重的问题（不合理的地方太多，负作用太大，为治小病致人大病，不是良药而是毒药）。
    政策终结的概念可以这样来表述：政策终结是指政策制定者经政策评估后，发现一些政策已经过时、多余、失效，或引发了重大的不良后果，采取必要措施予以终止的行为。

二、政策终结的地位和作用
1．政策终结的地位
    政策终结在政策过程中的地位主要表现在两个方面：一是政策终结宣告了旧政策的结束。二是预示着新政策的启动。
    旧政策的结束就意味着原有政策活动的停止，相关期望和利益的转移，规则和措施的取消，有关机构的裁减或撤消，相关人员的分配与安置等。而新政策的启动则意味着新的期望和利益的建立，新规则和措施的实施，机构组织的更新与创建，相关人员的选择与安排。
    政策终结既是结束，同时也是开始，在政策的周期循环中担负着承上启下、开拓未来的关键任务，是政策过程中不可或缺的一个环节。
2．政策终结的作用：
    从政策终结的结果来看，其作用突出表现在以下三个方面：
（1）    有利于节省政策资源
对任何政府而言，政策资源都是十分有限的。执行一项本不该继续执行下去的政策，政府付出的不仅是实际成本，而且有机会成本。
（2）    有利于提高政策效率。
（3）    有利于政策过程的优化和政策质量的提高。
建立有效的政策评估和终结机制，有利于及时地发现问题，纠正错误，总结经验，吸取教训。这对政策过程各个环节的工作改善和公共政策内容质量的提高都是非常有益的。


第二节 政策终结的对象与形式

 一、政策终结的对象
    政策终结的对象主要表现为权力与责任，政策功能和相关组织。
  1．权力与责任：
   政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。权力的行使必然牵扯到利益关系，那些与政策有着切身利害关系的人，对自有权力的丧失会产生强烈的心理抵触。
  2．政策功能：
    政策功能主要表现为政策执行机构所提供的服务或管制。政策终结则预示着相应服务的停止或相关管制的撤销。从撤销管制角度而言，说明政府在给社会松绑，会有良性的社会心理反应。从停止服务角度而言，会使目标群体的一些既得利益受到损失，因此可能遭遇一定程度的社会心理抵抗。
  3．相关组织：
政策执行活动是组织活动，必须通过一定的组织机构来完成。而政策终结通常会伴随相关组织的缩减或撤销。有些组织机构是为执行某项政策专门设立的，伴随政策的终结，这类组织机构当然没有继续存在下去的必要。而另一些组织，由于同时承担多种政策的执行职能，某项政策的终结并不足以导致组织的撤销，往往只是对其规模、经费等方面构成影响。
此外，某项政策的功能很多时候并不是由一个机构单独承担的，而是由许多不同的机构共同承担的。所以，政策终结还必须重视组织协调工作。
   
二、政策终结的形式
   政策终结的方式主要有以下五种：
1、    废止
彻底结束旧的政策，完全取消其相关功能
2、替代：
    替代就是用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变。新的政策往往是在方式方法和操作程序方面做了较大变动，其目的是为了更好地解决旧的政策没有解决或根本解决不了的问题。以满足目标群体的政策需求，实现原定的政策目标。
3．合并：
合并就是指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其它的政策内容中去。政策合并一般分为两种情况：一是将终止的政策内容合并到一项已有的政策当中；二是把两项或两项以上被终止的政策合并为一项新的政策。
4．分解：
分解就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分独自形成一项新的政策。分解作为政策终结的方式之一，虽然从形式上终结了原有的政策，但其实质性内容却通过各个新的政策的形成而保留了下来。当原有政策由于内容繁杂，目标众多而影响政策效果时，分解不失为一个有效的方式。
5．缩减：
缩减就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终结，其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少那些不必要的损失。一般来说，缩减往往通过逐步减少对政策的投入，逐渐缩小政策的实施范围，放松对执行标准的控制等措施加以实施。


第三节 政策终结的障碍和措施

一、政策终结的障碍：
    政策终结的障碍很多，政策终结很不容易。具体而言：
1．心理方面的障碍：
    心理方面的障碍来自三个方面：一是政策制定者。二是政策执行者。三是社会中的政策受益者。
2．组织方面的障碍：
    政策执行机构和其它社会政治组织一样，都具有寻求生存和发展，以及自我扩张的本性。组织的这种行为惯性，对政策终结会构成很大的障碍。特别是当政策终结威胁到组织的生存时，来自组织方面的阻力会骤然增大。
3．社会方面的障碍：
    当政策面临终结时，社会上的反对势力会很自然地联合起来，形成一个多种利益集团的联盟，共同抵制政策的终结。他们会利用个人的影响力、集团性活动、制造社会舆论等方式向有关部门施加压力，力图使政策终结不能实现。
4．法律方面的障碍：
    任何政策的制定与执行、组织的建立与扩展，都须通过一定法律程序。同样，一项政策的废止，一个组织的撤销也必须经过一套法定的程序。这一过程耗时费力、操作复杂，尤其已经上升为法律的政策。而且，把失败的政策在法律程序中予以曝光，会使人们对立法活动的严肃性和科学性产生怀疑。
5．资源方面的障碍：
    政策的终结是要付出很大代价的。这主要包括两个方面的内容：一是沉降成本，二是终结行为本身的消耗。沉降成本主要是指……

二、政策终结的措施
  1．加强宣传教育，消除抵触情绪：
    宣传引导工作非常重要，它通过摆事实、讲道理，能使人们提高认识，消除不满。但宣传一定要适度，不要过分，给受信者以充分的选择自由，否则很容易产生逆反心理，使宣传工作得不偿失。
    说服教育工作同样重要，这是我们开展各项工作的一个法宝。1998年的国务院机构改革，党中央和国务院的领导针对改革中遇到的问题，做了大量深入细致的思想工作，使得建国后这次动作最大的机构调整，在机构的撤销、合并和人员的下岗分流中没有遇到太大的阻力，顺利完成了既定的目标。
  2．树立新的观念，营造改革气氛
    政策的终结往往伴随理念的变迁，原有政策的立论基础会发生一定的变化。因此，应注意把握时机，因势利导，创新观念，改变认识。
  3．公开评估结果，争取更多支持：
    政策终结支持者的态度和队伍的规模，是决定政策终结成败很关键的因素。因此，政策终结应争取更多社会力量的声援和政策，而评估结论公开化正是实现这一目标的有效途径。政策过程透明，评估结果公开，政府会赢得更多的支持与拥护。
  4．废旧立新并举， 缓解终结压力
    由于存在利害关系的牵扯，人们对改革都会怀有一定的恐惧。很多人都不愿意看到政策的终结，因为它会使得一部分组织和个人的既得利益受到损害。但他们一般不会马上反对一项新政策的出台。因此，为了有效缓解政策终结的压力，可以采取新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时用新政策替代旧政策，使人们在失去对旧政策期望的同时，得到一些新的期望。新旧并举的做法可以大大减少政策终结的争议和阻力，但对实际操作部门提出了更高的要求，因为废旧立新并举，工作压力很大，弄不好就会顾此失彼，两方面都想照顾到，结果什么都弄得一团糟
    5．作出必要妥协，减少终结代价
    有些时候，政策终结的反对势力会形成某种联盟，带给终结集团强大的压力。当政策终结的阻力很大且一时难以改变这种状况时，政府作出一定的妥协，也不失为一种有效的对策。当进退两难的时候，折衷可能是唯一的选择。因此，有时政府就不得不正视现实的压力，放弃较高的目标期望值，以有条件退让的方式，换取有限目标的实现。实际上，妥协并非只是软弱，而是代表了一种民主的精神。