光环效应最突出的特征就是极端和绝对，要么全盘肯定，要么全盘否定，以点代面，以偏概全，往往把事物某一方面的特征理解为事物整体的特征，以认知的泛化替代对事物本质的把握，这样就难以对信息进行正确的选择和加工，不能对备选方案进行客观的利弊分析，构成对现实问题整体感知的消极影响，往往会对决策方案的结果作出盲目的预测。 
2、首因效应(先头效应)
首因效应是由第一印象(首次印象)所引起的一种心理倾向。许多人习惯称之为“第一感”，它对今后对事物的判断有着非常显著的影响。
单凭第一印象对事物进行判断往往带有极大的主观片面性。可在现实生活中，许多人更习惯于用第一感去选择和评价所得到的信息，即他们热衷于专门搜集那些有利于证实自己第一印象的信息，或对于那些意义本不十分明确的信息，随心所欲地加以解释，以说明自己第一印象的正确，这样做的结果必然是不顾实际信息的发展与变化，无视行动方案的补充与修改，总是用自己的第一感去套用现实问题，而不能用变化了的信息去修正自己先头的看法，所以一定要在决策过程中注意防止因首因效应所带来的误差。
3、近因效应(新因效应)
    所谓近因效应就是指新出现的刺激物对印象形成的心理效果。
    同首因效应相反，近因效应使人们更看重新近信息，并以此为依据对问题作出判断，忽略了以往信息的参考价值，从而不能全面、客观、历史、公正地看待问题。  
通过大量的实验证实，首因效应和近因效应依附于人的主体价值选择和价值评价。在主体价值系统作用下形成的印象，被赋予了某种意义，被称为加重印象。一般而言，认知结构简单的人更容易出现近因效应，认知结构复杂的人更容易出现首因效应。
4、从众效应
从众效应是指人们自觉不自觉地以多数人的意见为准则，作出判断、形成印象的心理变化过程。
每个人在群体中都不可能我行我素，只有当行为符合群体目标时，才会感受到来自于群体的支持。通常，群体总是或多或少地表现出对个体行为的约束，这种力量就表现为群体压力，它的大小与个体目标和群体目标的距离远近成正比，因而，不同的人在同一群体中所感受到的群体压力是不尽相同的。在群体压力的作用下，个体行为与群体目标或多数成员的行为会产生趋同现象，这种行为的改变表现出明显的从众倾向。
    从某种意义上讲，从众效应引起的是带有一定盲目性的行为倾向，更多地表现为人际关系方面的依赖性和决定选择方面的被动性，因此，它对决策过程的优化构成了极大的障碍。 
5、定型效应
    定型效应是指基于某种成见对人作出判断的心理过程。成见的形成基本上有两类，一是由认知主体类型造成的成见。二是通过多种渠道的信息形成的成见。
由此可见，人们一旦戴上了成见的眼镜，往往就会出现视角上的盲点，对不同的观点和意见产生心理上的免疫作用，感性的东西超乎理性的认识，以先验的主张替代客观的实际，不愿再花时间和精力对自己先前形成的看法进行认真的推敲，这样就很容易对事物作出先入为主的判断，从而导致一些认知的偏差。
6、反衬效应
    反衬效应是指人们在对事物进行相互比较的过程中所形成的一种心理反应。它同样会给人对事物的认知带来很大的影响。心理学的实验告诉我们，在强烈的反衬条件下，不同的意见往往会受到莫大的敌视，其动机、方式和内容会遭到无理的指责，而实际上这些不同意见可能并非居心叵测、不怀好意，并非言辞激烈、无限上纲，并非图谋不轨、阴险毒辣，如果在一般情况下，不受反衬效应的心理影响，人们对不同的意见是能够采取一种客观和平和态度的。有鉴于此，在决策过程中应该注意反衬效应的不良影响。
7、乐队效应
    如果在一个群体中大家的意见被个别人如领导或专家所左右，那么我们就视之为乐队效应带来的影响。在实际的研究调查中发现，许多决策群体看似存在众决的形式，实乃个人专断的翻版，群体成员自觉不自觉地屈从于权威的压力，使自己有意无意间成为摆设或橡皮图章。
    为了避免乐队效应所带来的消极影响，人们试图从制度上加以制约，如美国司法制度中对陪审团成员所作的规定，不允许从事法律工作的人员进入法庭的陪审团，以避免专家意见左右群体的判断，使社会直觉更好地发挥公正的效率，以大众的标准去判断案件的孰是孰非。这样做的结果不一定完美，但对于抑制乐队效应却非常有效。
8、黄灯效应
    拖延往往产生于风险型决策，主要出于人们挫折防范的心理需要，属于规避性行为。多数人在进退两难之时，很少能够做到当机立断。一旦难以找到摆脱进退两难处境的良策，寻找各种各样的借口拖延问题的解决就成为极为普遍的行为反应。俗话说：“机不可失，失不再来”，短暂的时间差往往会导致截然不同的结果，在重大问题上会带来不可估量的损失。所以决策中的优柔寡断，迟疑拖延有时是非常有害的。
9、新闻效应
    人们往往会对极为熟悉的、形象生动的，特点鲜明的信息产生积极的心理反应，不仅表现得非常敏感，而且容易印象深刻。我们习惯上称之为新闻效应。受此影响，有时候生动的例证就比枯燥的统计数字对人的心理冲击要大得多，它所起的作用也非平时想象所及。
10、颂歌效应
    表功心态，人皆有之，所以夸大工作成绩，缩小存在问题就成为司空见惯的社会现象。作为下属总是报喜不报忧，作为上级往往睁一只眼闭一只眼。“干部出数字，数字出干部。”颂歌声中，皆大欢喜，致使虚假信息肆意泛滥，大家睁着眼睛说瞎话，据此进行决策，肯定贻害无穷。
11、当局者迷
    人们常喜欢说：“当局者迷，旁观者清。”由于所处环境不同，时间压力不同，承担责任不同，心理负担不同，当局者与旁观者难以同日而语。但当局者在自己编织的罗网中难以自拔的“套中人”现象也的确是客观存在的情况。美国政策学家詹尼斯在其《集团意识》一书中例举了多个案例，从他对这些案例的分析中我们可以看到美国政府决策集团的政治精英们犯过多少荒谬的错误。
12、旁观者迷
    尽管当局者出于自我保护的考虑，往往把成功更多地归功于自己的主观努力，把失败更多地归罪于环境条件的恶劣，但旁观者反其道而行之，他们往往对环境力量的作用不甚清楚，对个中内幕缺少了解，所以经常是从当局者自身的问题去解释失败的原因。就旁观者而言，当一个行动产生消极后果后，总是自觉不自觉地对行动者产生怀疑，忽视环境因素的影响，把罪责统统归罪于个人，难怪人们发现社会生活中抓替罪羊的现象已成为不争的事实。特别是在球队和政府内阁里，此情此景更是常见。
旁观者在分析原因时考虑比较多的是行动者的力量和权威，如果他们认为那个人是一个非常有力的人物，即使行动的结果主要是环境因素造成的影响，大家也会觉得是那个人的个人力量所至，是他故意要这样，但这往往与实际情况不符。


第六节 政策的合法性
一、广义的政策的合法性
    对于政策合法性这一概念，应该从广义和狭义角度进行理解。从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。
    政策学家琼斯（J.O.Jones）在其《公共政策研究导论》一书中把合法化过程分为两个部分，第一部分是政治系统自身的合法化，第二部分是公共政策的合法化。
    政治系统取得合法性有三种不同的途径：一是依据合法和合理的程序取得政权；二是依据社会的传统习惯取得政权；三是具有超凡魅力的领袖人物取得政权。四是可以通过革命或战争的形式。在取得政权以后，一个政治系统或依法理权威、或依传统习惯、或依魅力领袖的个人感召力作为其合法性的前提，然后通过引导教育或强迫威胁等手段，使公众养成遵守政府法令的习惯或屈从于政府的权威。只有当一般民众愿意服从和遵守若干他们认为与其利益不符的政府法令时，才能够认为这一政府真正建立了其合法性的基础。
    政治系统的合法化是公共政策合法化的前提，只有具备合法性的政府才能颁布具有合法性的政策。此外，政策的合法性还需要依照一定的合法性程序，以此得到公众的认可和默许。
公众对政策的认可和默许、接受与遵行，是政策合法化的必要条件。当然，公共政策与部分公众的利益出现冲突的情况时有发生，这个时候公共政策的强制性就会发生作用。然而，强制并不是万能的，它有着一定的限度，如果一项政策太过损害公众的利益，到了他们忍无可忍的程度，这项政策就会丧失其约束力，出现政策合法性的危机，进而引起政治系统合法性的危机，导致政局的混乱。
   
二、狭义的政策合法性
    如果从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角度去解释合法性这一概念。政策合法性包括：法定的决策主体，法定的程序要求、符合国家宪法和相关法律的政策内容、以及政策的法律化。
1．合法的决策主体
     决策组织的组建及其享有的权力是宪法和法律规定的，是由国家权力机关或上级国家行政机关授予的。一般而言，主要从六个方面考察主体的合法性：
   （1）管理职能：
   （2）机构设置：
   （3）人员组合：
   （4）权责体系：
   （5）组织经费：
   （6）运行规则：
2．合法的政策程序：
    程序是规范决策组织行为的有效途径。如果没有程序作保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为，使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上，个人行为代替组织行为，这绝不是什么好的现象。从实质合理的角度而言，我们并不否认政治家能够作出英明的个人决断。但如果我们完全将希望寄托于决策者个人的英明伟大、道德高尚、行为自律和大公无私上，那是非常不可靠的，历史的经验证明了这一点。所以我们需要对程序作出必要的规范，使之符合法律的要求。以更多、更好、更完善的形式合理去抑制可能会产生的实质的不合理。
    许多国家还专门制定了涉及决策程序的相关法律，如审查制度、听证制度等。在政策实践的发展过程中，人们越来越形成一种共识：现代社会的公共政策制定，需要合理合法的程序。政策符合法定的程序，但实际效果欠佳，那是决策机构的能力问题；而政策违反法定程序，即使政策效果不错，也容易引起合法性冲突，那就是法律问题了。在多数情况下，程序不合法必然会牵涉到决策者的政治道德和法律惩处问题。一些决策者在政策制定过程中违反法定程序，即使他们的动机是好的，完全是出于公心的，但法的刚性是不容动摇的，他们必须受到法律的制裁。即使他们的行为博得了一部分人的同情与宽恕，但法律是不讲感情的。
3．合法的政策内容：
政策内容的合法主要是指政策应与国家宪法和现行法律相一致，在内容上不发生抵触。不仅要符合有关的法律原则，而且要符合法律的具体规定。为了确保做到这一点，不仅需要在决策过程中要把备选方案与相关的法律法规相对照，而且需要充分发挥法律性政策机构的审查作用。必要的话，应考虑在政策制定的相关程序中建立专门的法律审查程序。美国式的司法审查制、英国的违宪审查、一些大陆国家如德国、法国、意大利等国家都建立了专门的机构－宪法法院或宪法委员会。
4．政策法律化：
    政策法律化这里指的是国家有关机构把一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的公共政策上上升为国家的法律、法规，赋予这些政策相应的法律效力和国家强制力的保障。
    政策法律化无疑是一种立法活动，其立法主体一是享有国家立法权的立法机关，二是享有委托立法权的行政机关。
    政策法律化所应具备的条件如下：
   （1）对全局有重大影响的政策可以上升为法律，使之纳入法制轨道，以更好地保障其作用的实现。
   （2）具有长期稳定性的政策可以上升为法律。法律是稳定、严肃和具有权威性的，不可能朝令夕改。
   （3）只有比较成功的政策才能上升为法律。法律是刚性的，并不具备弹性特征。所以在立法条件尚不成熟时，不应把那些不成熟的政策纳入立法轨道。一般性政策在执行中经不断修正与完善，被实践证明是行之有效的时候，就具备了上升为法律的条件。


第六章 政策执行

第一节 政策执行的含义、特点和作用
 一、政策执行的含义
    政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。
    关于政策执行的理论界定，长期以来学术界形成了行动学派和组织理论学派两大流派——
    行动学派的主要代表人物查尔斯•奥•琼斯（C jones）认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释就是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织就是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施就是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”由此可见，行动学派关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。强调政策行动只要坚强有力、行动方法切实可行就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。
    政策执行的组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。因此该理论认为，尽管政策执行不力的原因是多方面的，但政策组织问题是其中恒定的关键原因之一。组织理论学派认为，政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件，主观上要看能否理解和领会政策，能否具有执行的积极性，客观上要看是否拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。

二、政策执行的特征 
    作为政策过程的一个重要阶段，政策执行不仅表现了政策过程各个阶段所具有的共性，而且还具有其自身的特殊性，具体而言，政策执行主要具有下述几方面的特征：
1．    对象的适用性：
2．    执行的灵活性：
3．    执行的有序性
4．    过程的动态性
5．    执行的协调性
6．    执行的时限性
       
三、政策执行的功能
    政策执行是政策过程的关键环节，其功能主要体现在下述几个方面：
1．确保政策目标的实现。
    任何政策最终都必须通过政策执行过程才能实现政策目标，从而对社会政治、经济、文化等各方面产生作用和影响。所以，政策执行的首要功能就是通过将政策转换成可操作的具体活动，按照政策所确定的目标而进行各种努力。但同时应该明确，政策不是万能的，政策目标更多的是对未来的预期，政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正和弥补政策缺陷的过程，如果政策执行不具有修
2．检验政策成效
    从一定意义上说，政策执行是过程和结果的统一。政策执行的过程也就是政策效果产生的过程。只有通过政策执行，才能取得政策结果、才能对此进行分析和评价，才可以根据实际的发展状况修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。
3．为后续政策制定提供重要依据
     也称之为政策执行的反馈功能。从某种意义上说，我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。制定一项新的政策往往要依据先前政策实施后由各种渠道反馈上来的信息，在分析先前政策效果的基础上，设计和制定新的政策，这是政策制定的一个基本原则。因此，政策执行活动及其效果可以为后继政策的制定提供重要的参考依据。

   
第二节 政策执行的相关条件

一、必要的政策资源
     政策执行所需要的资源条件主要涉及以下几个方面：
    1．经费资源：经费是政策执行的基础性物质资源，政策执行需要有经费方面的保证。
    2．人力资源：人员保证是政策执行的必要前提。
    3．信息资源：信息是影响政策执行的一个重要变量。政策执行人员应具备获取和处理信息的能力，对收集的信息，加以分析判断、去粗取精、去伪存真。
    4、权威资源：权威乃是执行工作任务的权力来源，它作为政策执行的一种特殊资源，对政策的有效执行具有非常重要的作用。对政策执行机构而言，其权威的获取多来自法律的授权。

二、顺从的目标群体
目标群体是政策直接作用和影响的对象。政策能否成功，与目标群体有着直接的关系。目标群体是否能够认可和接受政策，目标群体是决定政策成功与否的关键因素。
    1．政策方案对政策对象的规定
    政策执行是根据政策方案进行的，所有政策方案都包括对政策对象的相关规定。因此，在政策执行中，要对政策对象进行深入的研究，结合政策对象的具体情况有针对性地设 计政策执行策略，为政策执行的顺利进行创造必要的条件。
    2．政策对象对政策的接受程度 
   政策对象对政策有接受或不接受两种选择。他们对政策接受的情况又可分为三种状态：服从、认同与内化。如何促进和保证政策对象接受政策，而且能够加以认同和内化，是政策执行活动需要解决的重要问题。政策对象是否接受政策的客观影响因素可以大致划分为两种主要类型。一是政策执行主体执行不利，偏离了政策本意，导致政策对象的不接受；二是政策本身存在这样或那样的缺陷，而这些缺陷使政策的公正性受到质疑。
3．政策执行成本对目标群体的影响
出现这种政策制定成本低而政策执行成本高的情况，在很大程度上是因为政策制定者并不需要承担政策执行的成本，所以决策较为轻率。当政策执行的成本主要由政策对象承担时，当公民的合法权益受到某种政策的侵害时，不接受、不配合、不遵从等消极抵制行为就成为必然。

三、正确的执行策略：
1．原则性与灵活性相结合   
政策作为指导和规范人们正确行动的依据和准则，它本身体现着事物的本质和规律，在实施过程中，具有高度的原则性。同时，在坚持政策设计的思想前提下，强调执行政策要实事求是，因地、因事、因时、因势制宜，使政策更加符合实际，切合国情、地情和民情，增强政策的针对性，提高政策的有效性。
正确的政策执行往往是“只求神似，不求形似”，做到原则性和灵活性的辩证统一。
  2．建立有效的制度安排   
    法治还是德治一直是政策执行中比较敏感的一个问题，前者要求限制政策执行中的自由裁量，后者则恰恰相反。德治是法治的最高境界，它需要有执行者的高素质作保证。就我国目前情况而言，首先需要强调的是程序合理，然后在此基础上完善实质合理。因此，在政策执行过程中建立有效的制度安排是一项重要的执行策略。
3．利用各种执行手段
    执行手段的恰当与否直接关系到执行工作的成败。执行手段主要有以下几类：
    （1）行政手段：
    （2）经济手段：  
    （3）法律手段：
    （4）思想教育手段：
4．重视成本—效益分析

四、胜任的政策执行队伍
作为政策执行的基础资源，执行者的作用是不言而喻的。
1．执行人员的素质要求
    就我国情况来看，现阶段根据政府职能的要求，对政策执行人员提出了如下基本素质条件：
（1）政治素质
（2）品德素质
    （3）知识素质
    （4）能力素质
    （5）心理素质
（6）身体素质
2． 执行队伍的互补
    政策执行队伍是由个体组成的，但这个队伍绝不是个体的简单相加，其间有一个个体间的互补问题，互补实际上指的是个体间的相互作用和影响，是一种系统的优化，即通过群体成员的相互配合，有机协调，提高群体的整体效能。
个体处于群体之中，不仅其思想行为要受群体影响，而且其工作成败也受群体中互补作用的制约。    一个群体无疑应该比个体具有更大的优势。但如果不具备合理的群体结构和有效的互补作用，优势就可能会转化为劣势，形成1+1<2的系统负面效应。
执行群体中的个体互补主要包括以下几方面的内容：
    （1）知识互补
    （2）能力互补
    （3）年龄互补
    （4）性别互补
    （5）个性互补
   总而言之，互补是一种综合优化的过程，它给执行群体带来的总是增益，而不会出现相反的情况。
五、有效的沟通
    执行中的沟通主要是指执行机构之间，执行机构与有关部门之间，上下级之间，执行人员之间，执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。
沟通中存在着多种障碍，使信息失真现象常有发生。这些障碍主要包括：
1、语言方面的障碍
  2、知识经验差距过大
    信息的传递者和接收者如果在知识和经验水平上悬殊很大，双方的沟通就非常困难。
3、组织结构不合理
涉及管理幅度和管理层次问题。政府组织的结构普遍存在管理幅度过宽的问题。实际上实行的是大政府的组织规模和大幅度的管理结构。这种管理结构会对信息沟通带来一些非常不良的影响，造成执行不力、效率低下等问题。因此，我国政府一直在致力于政府机构的改革。
4、曲解造成的障碍：
同样一句话，由于时间、地点、条件的不同，甚至语调的高低，表情的差异都可以代表不同的意思，造成人们的理解差异。
5、沟通技能方面的障碍
  6、心理因素的障碍
    （1）知觉的选择性
    （2）个性冲突
（3）情绪影响   
（4）否定逆言的心理
    此外还有其它一些重要因素，如沟通的时机掌握，沟通信息量的多少，沟通的场合选择，沟通的气氛如何等等。这些因素对沟通效果都有直接影响，也应予以重视。
  

   第三节 政策执行中需注意的几个问题

  一、明确既定目标
    执行是一种目的性很强的行为抉择，明确既定目标，做到有的放矢，这是对执行的最基本要求。每一位业余围棋选手可能都曾有过这样的体验：在布局阶段自己所选择的定式主要是为了获取外势，但进入中盘当双方棋子都纠缠在一起时，厮杀中往往会一时兴起，把自己最初的目标抛在脑后，拚命地会捞取实地，自己去化解在开始时费力形成的外势，等到醒过梦时，一切都晚了。战术上的胜利可能是战略上的失误，违背初衷的做法被视为执行之大忌。
二、实施反馈控制
执行是一个动态过程，因而必须重视反馈控制，保持应变能力。在政策的执行过程中会出现许多新的问题和新的情况，预期的效果与执行效果之间的误差是一种客观存在。没有人能够料事如神，客观世界不是以主观世界为转移的。所以应根据反馈的情况，不断调整原来所选择的策略，逐步达到或接近既定的目标。