4．政治统治保证政治权力作用的效力。在政治权力作用于社会的过程中，政治权力主体的意志和要求是通过政治权威与服从关系来实现的，政治权力的效力也是通过政治权威与服从关系来体现的，而政治权威与服从关系，则是通过政治统治的过程来确立和强化的。因此，政治统治是保证政治权力对于社会的作用有效性的前提，政治统治行为为政治权力的社会实现创造了政治条件。

    5．政治统治保障特定社会成员的政治权利。就政治统治行为的基本属性和特征来看，在社会成员的政治权利意义上，政治统治也是政治权力对于社会成员政治资格的确认和保障行为。一方面，政治统治确认特定的社会成员法定资格，排斥特定成员的这种资格；另一方面，政治统治保障其确认的社会成员的政治权利，未确认的政治权利则不予保障，对于已确认的社会成员违反政治权力的意志和规则的行为予以剥夺政治权利的惩罚，以保障其他社会成员权利。

6．政治统治保证社会秩序和稳定，为政治管理创造条件。政治统治的社会意义在于为保证社会秩序和稳定，而政治管理正是需要这种社会和政治秩序和稳定状态，是由政治权力主体的政治统治行为造就的，所以，政治统治以社会和政治秩序的建构和维护，以政治稳定的维护和巩固，为政治权力实施对于社会的管理，正常履行政治管理职能创造了必要条件。

第二章  政 治 管 理

第一节  政治管理的含义

• 政治管理的定义

在权力制约关系中，政治权力主体的利益和权力地位与其他社会政治力量和社会成员的矛盾

性，要求政治权力主体规范政治权力主体与其他社会政治力量和社会成员之间的利益关系，规约这些社会政治力量和社会成员相互之间的利益关系，规制社会政治力量和社会成员基于这些利益关系发生的行为，政治管理行为正是应这些要求而产生的。

    在权力制约关系的矛盾性和同一性的双重驱使下，政治权力主体为了协调和解决利益关系中的利益矛盾，实现社会共同利益要求，必须承担社会公共职能，实施对于社会的管理，这一行为就是政治管理行为。

    对于政治管理的这一定义可以做如下了解：

    1．政治管理的本质是政治权力主体以实现公共利益和协调不同利益矛盾的方式，实现政治权力主体的利益和要求

    2．政治管理的重要功能是解决权力制约关系的内在矛盾

    3．政治管理的行为内容是承担社会公共职能和公共事务

二、政治管理的特征

    1．政治管理具有公共性

    政治管理是政治权力主体通过承担社会公共职能、实现社会公共利益来实现自身利益的途径和方式，因此，政治管理具有公共性的特征。政治管理行为的公共性，发源于社会利益关系和共同利益的要求。政治管理所承担的社会职能和管理社会事务，是特定社会利益关系和共同利益得以实现的要求，因此，这些职能和事务具有公共职能和公共事务的特点。

    2．政治管理具有组织性

    从人类社会发展的历史和社会活动来看，任何管理都是通过特定的组织进行的。管理主体的意志和要求的贯彻，对于管理对象及其行为的规制，都是以组织的形式实施的。因此，作为特定类型管理的政治管理，具有特定的组织性。

    政治管理的组织性，首先体现为管理所凭借和运行的各种资源和要素的有机结合性

    政治管理的组织性，也体现为政治权力和社会成员的政治系统构成性

    政治管理的组织性，还体现为政治管理运行的协同性

    3．政治管理具有责任性

    政治管理根据社会要求确定和承担的公共目标和公共职能，其凭借实施的政治权力和政治权威，会转而形成政治管理的政治和社会公共责任，由此构成了政治管理的责任性

    政治管理的责任性，根本在于政治管理行为与社会成员共同利益的吻合性，因此，政治管理的责任，表现为政治权力的公共责任

    政治管理的责任性，是对于政治权力主体行为的规范，他包含社会成员的利益要求对于政治权力主体进行管理活动的命令性规范、允许性规范和禁止性规范，分别体现为政治管理应当怎样行为、可以怎样行为和不能怎样行为，由此产生政治管理的命令责任、允许责任和禁止责任。

    政治管理的责任性，与政治管理的权力呈对称性。

    政治管理的责任性，使得政治权力和管理活动受着社会的公共监督

    4．政治管理具有服务性

    对于社会生活和发展来说，对于政治权力主体及其成员来说，管理也意味着服务。政治管理承担社会公共职能，因此，具有社会公共服务的特点。

    政治管理的服务性，根本上是服务于政治权力主体，满足和实现政治权力主体的利益要求。

    政治管理的服务性，体现为政治权力主体管理公共事务和提供公共产品

    5．政治管理以实现公共生活的效率和公平为基本价值取向

    政治管理以有效实现共同利益和规范不同利益的实现方式，有效规制社会利益关系，促进社会的发展，来实现效率的要求。同时，政治管理以各种方式协调各方面社会利益矛盾，按照特定社会的公平要求，实现对于社会的管理，来实现公平的价值。

第二节  政治管理的职能和类型

一、政治管理的职能

政治管理的职能，即政治权力在政治统治的前提下，对于社会运行和发展所承担的任务

1．实现社会共同利益

政治管理是社会共同利益实现的基本机制，因此，实现社会共同利益，是政治管理的基本任务。显然，在不同的社会历史背景下，政治管理实现的社会共同利益具有性质、内容、和含义的巨大差别。政治管理实现社会共同利益的职能包含几个职能：

a.确定社会共同利益

从社会政治过程来看，政治管理对于社会共同利益的确定有两种基本途径：一是主动确定，即政治管理者主动对于社会或者市场及其发展状况进行调查、了解和分析，在获得和处理有关信息的基础上确定社会共同利益的需要和内容；二是被动确定，即社会成员以正式的或非正式的民意方式在政治过程中表达利益要求和意愿取向，政治管理者根据这些表达出来的利益要求和意向，在聚合、分析和把握的基础上，确定社会共同利益。

由于社会共同利益包含在错综复杂的社会利益关系中，所以，确定社会共同利益不仅意味着对于社会共同利益内容或者含义的确定，而且意味着对于社会共同利益与其他利益边界及其相互关系的确定。

在政治管理的过程中，社会共同利益的确定具有时间跨度，价值顺序和实际事项的要求

政治管理确定社会共同利益的职能，不仅包含对于社会共同利益内容的确定，而且包含对于实现这些利益要求的具体方式和途径的确定，以使政治管理得到有效实施

b.实现社会共同利益

根据所确定的社会共同利益，以政治权力的力量予以实现，是政治管理实现社会共同利益的核心环节

实现社会共同利益的基础是公共资源的组织和配置。

实现社会共同利益的关键是提供公共产品和公共服务。

实现社会共同利益，要求政治权力体系的统一行为，因此，协调各权力部门和层次的行为和政策，是政治管理实现社会共同利益过程中的重要职能。

实现社会共同利益，需要遵循平衡原则。一方面要平衡共同利益中内涵的不同价值，使之得以均衡协调的实现；另一方面要平衡社会共同利益和不同利益的关系，使他们共同发展。

c.维护社会共同利益

维护社会共同利益，是实现和分配共同利益的重要条件，因此，构成了政治管理的重要职能。

对于社会共同利益的维护，首先和集中体现为对于公共财产的维护。

对于社会共同利益的维护，也体现为对于社会公共组织的维护。

对于社会共同利益的维护，还体现在对于社会共同利益实现规则的维护方面。

对于社会共同利益的维护，在其积极意义上，还转化体现为对于社会共同利益实现要求的维护，这就是说，维护社会共同利益，不仅在于防止侵占、侵犯和破坏社会公共利益，而且在于要求有关组织和人员按照政治管理规划和决策的目标实现社会共同利益。

d.分配社会共同利益

分配社会共同利益，即把已经实现的社会共同利益分配给社会成员，使得社会成员享受到社会共同利益的过程，围绕这一过程形成的社会对于政治管理的规定性，成为政治管理分配社会共同利益的职能

政治管理对于社会共同利益的分配是按照公共性原则进行的，在不同的社会政治形态下，不同阶级和政治统治意义上的公共性，决定着不同的政治管理分配过程和结果。

政治管理对于社会共同利益的分配，又具有一般意义上的职能特征。

政治管理对于社会共同利益的分配，是按照多重分配原则进行的，因此，这种分配是由多重分配构成的，包括政治性分配（为了维护政治权力的政治统治地位进行的分配）、报酬性分配（对于公共劳动的付出而进行的分配）、资格性分配（对于社会成员享有社会公共利益的权利和资格的分配）、调节性分配（根据社会发展和状况，由政治权力进行的二次分配）、再生性分配（为了社会共同利益的发展和实现创造条件的分配）

政治管理对于社会共同利益的分配，通常按照社会公平和公正的原则进行分配，但不同的社会历史和社会背景不同，社会公平和公正含义不同，因而形成了不同的社会历史和社会背景下的分配公正和公平。

政治管理对于社会共同利益的分配，通常需要设置必要的分配原则和制度，以形成保持政治统治、维持社会稳定发展、激励有关社会成员的机制

e.发展社会共同利益

根据社会发展需要，为社会共同利益的发展创造和提供条件，是政治管理发展社会共同利益的职能

政治管理发展社会共同利益的职能，首先建立在对于社会发展规律的把握基础上。（决定着职能的正确履行程度）

政治管理发展社会共同利益的职能，也建立在对于社会共同利益要求的把握基础上。（构成了发展共同利益的决策依据）

政治管理发展社会共同利益的职能，取决于政治管理者对于实现发展的条件和时机的把握和认识。（成为发展共同利益的重要因素）

政治管理发展社会共同利益的职能，还取决于发展共同利益的方式和途径选择。

政治管理发展社会共同利益的职能，通常体现为根据社会发展规律和特点，制定发展战略，分析和明确发展条件，选择发展途径，解决发展中的问题，落实发展措施，实施发展战略和规划的职能。

在发展社会共同利益方面，政治管理者根据社会发展水平和社会成员的要求，提高共同利益的质量和效益，构成了另外一层意义上的共同利益的发展职能。

2．协调和规制利益矛盾和利益关系

根据社会利益关系状况，协调和解决不同利益之间的矛盾，是政治管理的另一项重要职能。包括：

a.把握利益矛盾

准确地了解和把握社会利益矛盾，是政治管理进行利益矛盾协调和规制的基础，因此，也是政治管理协调和解决利益矛盾职能中的基本方面。

确定社会利益关系中的这些矛盾的方位，即确定其属于纵向的利益矛盾还是横向利益矛盾，是属于何种层次和何种范围的利益矛盾，是在政治管理中把握利益矛盾的首要职能。

政治管理对于社会利益矛盾的协调，需要在实际社会政治生活中的错综复杂和相互联系的矛盾中，确定利益矛盾以使得对于利益矛盾的协调和管制具有针对性。

确定利益矛盾的属性，是政治管理过程中把握利益矛盾的重要环节。在社会和政治生活中，社会成员之间的利益矛盾属性是由特定的社会经济关系决定的，因而按照人们所处的特定社会关系，把握社会利益矛盾属性，是把握利益矛盾的基本途径。

政治管理实际上是政治权力作用于社会的活动，也是社会利益要求通过合法强制方式得以实现和协调的机制，因此，社会利益关系中需要通过政治权力予以解决的利益矛盾，才构成政治管理对象的利益矛盾。

随社会的发展和条件的变化，利益矛盾具有发展变化的可能性，因此政治管理把握利益矛盾，需要把握利益矛盾的发展变化趋势和方向，把握矛盾各要素的发展变化的可能性和方向

b.分析利益矛盾

在政治管理活动中，深入准确地分析利益矛盾是认识和把握利益矛盾职能的进一步延伸，也是切实解决利益矛盾的前提，因此，分析社会利益矛盾，成为政治管理的重要职能。

分析社会利益矛盾，首先是分析利益矛盾产生的原因。分析促使这些矛盾产生的不同因素，是正确协调和处理矛盾的前提

分析社会利益矛盾，需要分析矛盾的程度和状态。只有矛盾程度是非对抗性可协调的并处于可解决的区间内，才是政治管理系统能够解决的矛盾，超出这一区间，是政治统治解决的利益矛盾。

分析社会利益矛盾，需要分析矛盾的主要方面。并以主要方面为实施政治管理的主要对象。

分析社会利益矛盾，还需要分析矛盾的转化条件。根据这些条件，采取协调和解决不同利益矛盾的措施。

c.解决利益矛盾

在把握和分析社会利益矛盾的基础上来解决利益矛盾，是政治管理协调经济利益矛盾职能的落实环节。

社会利益矛盾通常都是在特定条件下解决的，所以，解决社会利益矛盾，需要把握和利用有利条件。另一方面，为了解决利益矛盾，政治管理者可以运用政治权力的力量，创造解决矛盾的特定条件，以使矛盾得以解决。

解决利益矛盾的重要前提是解决矛盾规则的确立。解决矛盾的规则应体现公正和公平价值。

解决利益矛盾的思想方法，是认识到社会利益矛盾的多样性和复杂性。在此基础上，产生了政治管理协调和解决不同利益矛盾的不同方法。

解决利益矛盾的重要任务，还包括对于解决利益矛盾可行性的把握。解决矛盾的可行性，即解决矛盾的性质和状况、解决矛盾的客观条件与解决矛盾的措施和方法三者的吻合性

二、政治管理的类型

划分政治管理类型，可以综合政治活动和管理活动两个方面，按照政治管理的基本要素进行划分：

1．按照政治管理实现的本质利益目标划分，可以把政治管理划分为不同社会形态的政治管理，包括原始社会的公共管理、奴隶社会的政治管理、封建社会的政治管理、资本主义社会的政治管理和社会主义社会的政治管理

这种对政治管理类型的划分，主要在于政治管理实现的本质利益目标不同，由于政治管理本质利益目标的，这些不同类型的政治管理在其社会背景下所实现的共同利益的含义不同。

对于政治管理来说，所谓本质利益目标的不同，集中表现在两个方面；

一方面是政治管理的本质利益不同(原始社会公共管理基于所有成员所有利益；剥削阶级社会基于剥削阶级利益要求；社会主义社会基于广大人民群众的共同利益和根本利益)

另一方面是对利益矛盾的控制的协调不同（原始社会以道德力量为主的自动协调；奴隶社会以暴力为主的强制和控制；封建社会是政治权力与宗法权力、伦理权力的联合协调和控制；资本主义社会是形式上的民主和管理机制的协调；社会主义社会以人民群众根本利益要求进行协调建设）

2．按照政治管理的功能，可以把政治管理划分为立法管理，行政管理和司法管理

立法活动是政治权力以法的形式确定社会利益要求及其实现规则的活动，也是政治权力以法的形式确定社会成员社会政治经济权利和义务及其实现规则的活动。立法管理一方面是政治权力对于其自身活动及其过程的管理；另一哦方面是对于立法和授权立法活动的管理

行政活动是政治权力按照社会利益要求，执行和实施社会公共意志的活动，行政管理就是对于这些活动的管理。行政管理包括对于行政权力自身的管理和对于社会成员的管理

司法活动是政治权力维护既定社会利益关系和法定规则的活动，因此，司法管理是按照维护公共利益和公共规则的要求，对于这些活动进行的管理。由于司法活动是政治权力的活动，因此，司法管理是政治权力对于自身活动的管理。就其具体内容，一是法院的组织和人事管理，一是诉讼的运行管理

3．按照政治管理的不同对象，可以把政治管理划分为对于社会成员的管理、对于政治组织的管理、对于社会组织的管理和对于经济组织的管理。

对于社会成员的管理，是政治权力对于社会成员行为的要求、规范和引导。政治权力对于社会成员的行为的管理，在社会和政治生活中，具体体现为政治权力对于社会成员法定权利的确认、规范和保障。由此，对于社会成员的政治管理，一方面是政治权力对于社会成员相互之间权利的确认、规范和维护，体现着政治权力对于社会成员不同利益的关系的调节；另一方面，是政治权力对于社会成员影响和参与社会公共生活的权利的确认、规范和保障，体现着政治权力对于社会公共生活和政治生活的规范。

对于政治组织的管理，包括对于政府组织的管理、对于政党的管理和对于政治社会团体的管理

政府组织即是政治权力运行的组织形式和依托，又是政治管理的对象

政党组织在政治生活中有执政党和非执政党之分。社会政治权力对于执政党的管理，体现着社会和执政党本身对于执政党组织和成员的共同要求。社会政治权力对于非执政党的管理，则体现着社会成员的利益和要求对于这些政党组织的要求和规范。

对于政治社会团体的管理，则是政治权力对于政治社会团体地位、功能和活动方式的确定和规范。

对于社会组织的管理包括对于各种非政府组织的管理，其中包括对于社会公益组织的管理，对于社会中介组织的管理和对于社会自治组织的管理。

对于经济组织的管理，在不同的社会形态下有不同的内容。前资本主义社会，主要是对社会单元的管理。资本主义社会主要是对行业组织和企业组织的管理，社会主义社会，主要是对国有企业管理

第三节  政治管理的方式和作用

一、政治管理的方式

    政治管理方式是政治权力对社会进行管理的方式、方法和途径的总和。

    作为管理形态的政治权力行为，政治管理的方式与其行为属性是密切联系在一起的。就其行为属性来看，政治管理是政治权力对于社会的管理活动，它实际是政治权力在社会管理活动中的行为，因此，政治管理方式是政治权力的作用方式在政治管理活动中的体现。另一方面，政治管理又是特定的管理活动，是管理行为在社会政治领域的体现，因此，它具有管理行为方式的规定性。

    因此，分析和把握政治管理的方式，可以从政治管理的政治方式和管理行为方式入手：

    1．关于政治管理的政治行为方式分析

人们的社会和政治行为方式由经济活动方式和人们经济利益实现方式决定，在社会发展过程中，经济活动方式和人们经济利益实现方式，主要是自然经济的活动方式和市场经济活动方式，为此可以政治管理的政治方式确定为自然经济基础上的政治管理方式和市场经济基础上的政治管理方式。

（自然经济的活动方式所产生的社会效应，是使社会处于自然状态。一方面，社会构成单元是在自然形态的生活单元基础上形成的，即自然经济条件下社会成员的生产单元和生活单元，通常就是其生活单元，或者是这种生活单元的复制和放大形式；另一方面社会成员和生产生活单元之间缺乏有机的经济交往和联系，虽然每个生产和生活单元具有利益的同构性，从而形成单个生产和生活的利益同一性，但这种同一性难以形成社会共同利益）

在自然经济形成的社会关系和社会构成基础上，形成了特定的政治管理方式，特点是：