4、城市规划与城市管治
由于管治在某些情况下提供的具有无法替代的优越性，因此在机构之间关系松懈或各自拥有自主运作权，彼此之间相互依赖而关系复杂，存在较大的空间与时间跨度，共同参加某些项目而又具有共同的利害关系时，管治便成为一种特别有效而适宜的调节方式，如运用在技术创新、集体行动战略或公共政策等方面，特别是在城市规划及管理中。
在市场经济环境中，空间资源的分配是协调各社会发展单元的相互利益的重要方式，空间资源的分配一向是政府握有的为数不多而行之有效的调控社会整体发展的手段之一。因而，以实现空间资源合理配置为目标的城市规划及管理是城市管治的核心支撑。但随着社会经济环境的变革，传统的城市规划及管理中所奉行的单一、纵向的空间资源控制方式已愈来愈难以付诸实施。而必然亦需系统而明确地引入“管治”的思维。毫无疑问，以“空间资源管治”为核心的城市规划及管理是“广泛社会管治”的重要组成内容和基本实现渠道之一。
二、在中国引入城市管治的必要性及可能性
- 在中国引入城市管治的必要性
20世纪80年代以来，中国的发展已经越来越与全球一体化的进程紧密相连，因此前文所述的国际宏观背景变化也必然在中国有日益具体的表现；另一方面，中国也面临着更为特殊的国内现实境况：
（1）政治体制与经济体制的不整合：在中国，经济市场化的趋势比较明显，资本、土地和劳动力等生产要素得到重新组合和流动，然而计划经济管理模式的残余仍然主导政府的空间及社会管理方式。由于政治体制与经济体制的不整合，中国城市与区域发展正面临一系列新情况、新问题：资本、劳动力、技术向少数经济发达地区流动，区域差异进一步扩大，重复建设已造成巨大的资源浪费，近域恶性竞争导致整体的内耗，分配和福利政策滞后，城市内社会阶层不断分化，各种社会资源（包括空间资源）分配不公已经引起相应的反应等等，成为可持续发展的根本障碍。究其原因与我国传统的政府单一纵向管理机制深刻相关。因此及时引入城市管治的概念，并探求一个适合中国城市与区域发展的地域空间管治体系，以从更深的层次建构空间资源优化配置的机制，并进而促进中国社会、经济整体发展，具有重大的理论与现实意义。
（2）民主与法制意识的增强：改革开放以来，随着民主化与法制化进程的大力推进，我国政府、社会团体、公众的相应意识及行为已经在社会经济生活中有广泛的反映，城市与区域发展中的各种问题及利益的协调，越来越成为社会各界关注的焦点。社会环境的变化要求改变传统自上而下的政府单一管理模式，非政府力量不仅是重要的利益被协调对象，也必然成为权利分配的重要参与主体。
（3）管理制度化、规范化的必然要求：缺乏管治的社会治理方式，不仅将导致非政府力量的利益损失，实际上也是将政府的单一管理置于极不稳定的境况（面临各种缺乏监督、约束的非规范力量的冲击）。建立广泛的管治理念及稳定的保障体系，实际上是实现城市与区域综合管理制度化、规范化的必然前提。
2、管治—并非资本主义社会的专利
从本质上讲，管治概念的出现，实际上是反映了经济领域一直追求的“计划与市场的平衡”思想在社会领域的全面延伸和普遍化：即为了适应急速变化的经济、社会、文化环境，一种寻求计划与市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合的“新社会治理观”。因此管治不是传统计划经济或市场经济某一种政治经济体制才会遇到的问题，或某一体制擅长的专利，而必然成为世界各国的共同目标与行动。
从计划传统与市场传统两个方向共同走向管治，核心问题是如何作到最佳结合而不可偏废一方，一个基本的观点就是不能轻易放弃政府的权力。如果把全部权力都交给“管治”来处理，恐怕不仅是又进入一个时间、资源浪费的过程，更连社会平衡的基本价值观都难以保持，因为市场是不保护弱者的，而政府恰恰不能如此（这就是政府存在的基本价值之一）。区别与北美的自由主义传统，西欧近年来兴起的“第三条路线”，不能说不是一条经过多年检讨后方选择的道路和日益形成的新社会主流价值观念。从这个意义上讲，中国的城市治有可能比西方作得更好，主要基于两个原因：（1）中西方具有两种不同的政治与文化传统，中国的传统价值观中保留、接受更多的集体、统一的理念；（2）中西方的城市与区域管治基于两个不同的出发基础，西方国家是为了应付日益多元、强大的社会力量，而中国是为了补充、完善原来过于强力的政府单一管理体系，因而在此过程中具有更大的回旋余地。
- 中国是否存在城市与区域管治的空间
针对在城市与区域规划的编制及管理体系中引入“管治”的理念并采取相应的措施，有相当一部分人报以极大的担心，担忧“管治”将对我国好不容易建立起来的脆弱的规划权威、规划制度带来巨大的冲击吗？事实果真如此吗？到底是什么力量在破坏规划权威、规划制度？是城市与区域管治过了头还是根本就管治不足？
如果我们假设在城市管治中政府权威及非政府组织的力量总额是一定的，在理想规范型的城市管治模式中，政府权威及非政府组织的力量必然是相互挤占的；但是在中国，在政府权威及非政府组织的力量之间事实上存在着一个重要的干扰因素—来自于集团个人利益、行政长管意志等的各种非规范力量，它们对城市规划的编制、实施及管理造成了极大的冲击。显然在这种境况下引入城市管治的理念与制度，不仅不会冲击我国“脆弱的规划权威、规划制度”，相反，是通过政府权威及非政府组织的力量的同时壮大、相互协持来消除各种非规范力量的干扰，从而提高规划的权威性、制度性、法定性。因此可以说，城市治是对城市规划制度的有力保驾，是对政府权力机构与社会民众行为的双向规范、双向促进。
理想规范的城市与区域管治 中国的实际境况
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规划的政府权威 非政府组织的力量 规划的政府权威 ？ 非政府组织的力量
(非规范力量的冲击)
三、城市规划的公众参与
1、城市规划公众参与的借鉴
应该说，管治对城市规划来讲并不完全是一个新的思想，从60年代Dvidoff的“倡导性规划理论(Advocacy Planning)”直到今天在规划领域中一再的提及的“公众参与”，实际上也都是针对城市规划及管理工作的复杂性、政策性、社会性而采取的一种管治思维。但如过说，以前规划中的“公众参与”主要是出自于一种宣传口号或某些情况下无奈的选择，那么今天，管治却正成为城市规划及管理得以持续发挥作用的重要基础，并愈来愈成为一种明确的理念得以确立，因而越来越成为一种主动的过程和无法替代的工作方式。近年来，在全球化、社群主义思潮的促动下，城市中志愿团体、非赢性单位、非政府机构、社区企业、合作社、社区互动组织等广泛势力兴起，并要求不仅仅依靠政府手中的正式资源来解决集体关切的问题。这些不同的社会团体在自身利益的驱动下，参与城市规划的热情高涨。虽然西方国家城市规划公众参与的形式不尽相同，但都普遍具有通过不同行为者之间的谈判与互动，把种种非官方的势力在全国和地方层次上结成网络的共同之处，这使它们能够以多种方式相互依存地共同参与公共行动。
公众参与是确保城市规划的民主性的重要环节。在发达国家和地区，规划法规为发展规划和开发控制二个阶段的公众参与提供了法定依据和法定程序。在战略规划和法定规划的编制过程中，有不同程度和不同方式的公众参与的法定环节。一般来说，法定规划具有更为直接的公众利益影响，因而公众享有在程度上和方式上更为完全的参与机会。在开发控制阶段，具有显著影响的开发活动必须公布于众，使任何可能受到影响的第三方也有机会参与。
美国在审理有条件的用途许可和规划／设计评审时，都要举行公众征询。在英国的地方规划编制程序中，要进行为期数周的公众征询；如果公众意见不能得到解决，则要由环境部任命的规划监察员来主持听证会。
近年来，香港城市规划条例修订的一项核心议题是在规划过程中设置公众参与的法定环节。在编制法定图则前，首先发表规划研究报告，进行为期3个月的公众征询，为编制法定图则提供参考。在完成法定图则的草案后，公众可在2个月内提出意见，由规划委员会加以考虑。对于法定图则的修订，公众征询阶段从3周增为6周，使公众有足够的参与机会。在开发控制阶段，应先公布规划申请的发展计划，让公众发表意见，供规划审批时参考。
与政府的其它行政管理职能一样，规划上诉是维护政府机构行政行为的公正性的必要机制。规划上诉的机构设置和法定程序是规划法的重要组成部分。
当规划申请被否决或规划许可附有条件时，开发申请者（称为行政相对方）有权对于规划审批决定提出上诉；在对违例开发活动进行强制处置时，行政相对方也有上诉的权力。规划上诉由相对独立的部门（如美国的区划上诉委员会和英国的规划监察部门）进行裁决。当规划部门享有较大的自由量裁权时，法定的监督机制就更为必要了。
1991年的香港城市规划条例修订的一项重要内容是设置上诉委员会，其成员不能包含城市规划委员会的成员，形成一个独立的监督机构，以确保行政裁决的公正性。
2、我国城市规划的公众参与
随着我国经济体制改革的进一步深入，出台了新的土地使用、住房商品化、货币化等政策，使居民的财产权益日益明晰和扩大，公众对自身权益的关心成为推动政治民主化的直接基础和驱动力，公众要求广泛参与城市规划活动越来越成为自发的行为。同时，党和政府也深刻的认识到政务公开和群众广泛参与管理的重要性，并在农村地域首先实行扩大基层民主权利，让群众参与讨论和决定基层的公共事务和公益事业，并对干部实行民主监督。可以预见公众参与的制度将逐步推广到城市中来，成为一种必然的社会活动。管治理念的引入对实现公众参与，使城市规划取得广泛认同而顺利实施具有重要的实践意义。
改革开放前，我国长期处于计划经济体制下，公众根深蒂固的认为城市规划的编制、实施纯粹是一种政府行为，公众无法过问，也无权过问，更谈不上参与。就政府方面来说，城市规划与国民经济计划一样是城市政府向上级政府提交的“军令状”，而不是把公众利益放于第一位。改革开放以后，随着市场经济体制的逐步确立，各种利益冲突表象化，公众要求参与城市规划的热情也空前提高。与此同时，城市政府也逐渐认识到公众参与城市规划的重要性和必要性，并通过群众走访、公众展示等途径为调动公众参与城市规划的积极性作了大量的工作，取得了一定的成绩，但仍然存在着一些问题：
（1）城市规划只注重个人的参与，而忽视了社会团体的介入。长期以来，我们对于城市规划公众参与的认识只局限于“个人”的参与，公众参与在作法上则主要通过规划展示、民意调查等方式进行。由于单个人对事物有限的认知能力，因此反映问题是片面、不具有代表性的，另一方面即使公众提出了具有建设性的建议和思路也不能受到市政部门的重视，这样公众参与根本不可能发挥实质性作用。西方国家的规划实践表明，真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是非赢利机构、企业、社区等非政府组织的参与，而这正是我国公众参与的欠缺之处。
（2）城市规划的公众参与缺乏合理的组织机制。我国的城市规划已有了一定程度的公众参与，但从规划的整个过程来看，公众参与城市规划的广度、深度仍然不够。规划编制阶段的公众参与主要是规划设计机构以调查现状问题为目的而走访公众，很少聆听公众对预期规划的想法，使后续的规划方案带有一定的主观性；规划审批阶段的公众参与主要方式是专家论证、地方人大审批，这种公众参与也只仅仅局限于学术研究机构和地方政界的精英层次,这虽然具有一定的积极意义,但在地方当政者的左右下,公众参与依然流于形式；规划实施阶段的公众参与主要是一种被动式参与,多表现为某项城市建设活动产生的绿化、交通、噪声等问题严重妨碍了公众正常的工作、生活、学习或侵害了私人、团体利益，公众才会向主管部门、新闻媒体反映这些问题,甚至提出行政诉讼。总的来看,我国城市规划的公众参与迫切需要加强组织机制建设，确保公众参与的顺利进行。
（3）城市规划的公众参与缺乏法律上的支持和制度上的保障。从我国城市规划立法现状来看，主要注重于对规划建设部门的授权,而公众参与的立法还相当薄弱。我国“政府强制实施，公众被动配合”的一边倒城市规划法制体系容易造成企业和公众的合法权益不断受到侵害，但行政机关及其执法人员利用手中特权，谋取不当利益的恶劣现象。在这种法制体系下民意调查、规划展示会这些仅有的公众参与形式分别变成了当政者体察民情的过场和炫耀政绩的场所。此类问题充分表明，对公众参与的权利和方式必须在法律上予以支持，制度上予以保障。
主要参考文献
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