一、城市规划法规子体系

    现代城市规划作为政府行政管理的法定职能，遵循依法行政的原则。与政府行政管理的其它法定职能一样，城市规划的法规体系包括主干法及其从属法规、专项法和相关法（图8-1）。在有些国家（如中国），还可以分为国家和地方两个层面的规划法规体系。尽管各个构成部分的具体内容会有差异，各国和地区的规划法规体系的基本构成是相似的（见表8-1）。

                                  城市规划法规体系

 主       附属法规      专        相

 干                     项       关

 法       附属法规      法        法

图8-1：城市规划法规体系的基本构成

表8-1：英国规划法的现行体系

1、主干法及其从属法规

    规划法是城市规划法规体系的核心，因而又被称作主干法，其主要内容是有关规划行政、规划编制和开发控制的法律条款。每一部新城市规划法的诞生往往标志着城市规划体系又进入了一个新的历史阶段，表现在规划行政和规划运作方面的重大变革，需要由相应的规划法规提供法定依据，以适应政治、经济、社会、环境和技术等方面的背景变化。尽管各国规划法的详略程度不同，但都具有纲领性和原则性的特征，不可能对各个实施细节作出具体规定，因而需要有相应的从属法规来阐明规划法的有关条款的实施细则，特别是在规划编制和开发控制方面。

    根据立法体制，规划法由国家或地方的立法机构制定，从属法规则由规划法授权相应的政府规划主管部门制订，并报国家立法机构备案。在我国，《中华人民共和国城市规划法》作为主干法由全国人民代表大会常务委员会制定，《城市规划编制办法》作为从属法规由建设部制订。在地方层面（以上海为例），《上海市城市规划条例》作为主干法由上海市人民代表大会常务委员会制定，《上海市详细规划编制暂行办法》和《上海市城市规划管理技术规定》等作为从属法规由上海市城市规划管理局制定。

    以英国为例，主要的从属法规包括《用途分类规则》、《一般开发规则》和《特别开发规则》。《用途分类规则》界定土地和建筑物的用途类别以及每一用途类别中的具体内容；在同一类别中的用途变化不构成开发活动，因而不需要申请规划许可。《一般开发规则》界定不需要申请规划许可的小型开发活动，因为这些开发活动对于周围环境不会产生显著影响，只要符合该规则的基本规划要求，没有必要进行个案申请；这些小型开发活动是大量的，采用通则管理方式，提高了规划工作的效率。《特别开发规则》界定特别开发地区，如新城、国家公园和城市复兴地区由特定机构来管理（包括新城开发公司、国家公园管理局和城市开发公司），不受地方规划部门的规划控制。同样，其它国家也有类似的从属法规。很显然，如果没有这些从属法规，规划法将会变得冗长庞杂，而且每当发生细节变化时，都得修改主干法。

    尽管如此，许多国家的规划法在演进过程中具有综合化的趋势。作为大陆法系的代表性国家，德国曾在1960年和1971年分别制定了《联邦建设法》和《城市建设促进法》，在1987年汇总成为《联邦建设法典》，在1990年又将《住宅建设减轻负担法》纳入重新修编的《联邦建设法典》。在英国，1990年的城乡规划法并没有提出新的城市规划体系，而是归纳了原有的规划法和有关的专项法，从而成为一部综合法。再以香港为例，1996年的城市规划条例草案增加了许多新的条款，也相应地废除或修改了有些从属法规和相关法律。然而，无论是主干法的综合化趋势还是采取法典形式，都无法完全替代从属法规和专项法。

2、专项法

    城市规划的专项法是针对规划中某些特定议题的立法。由于主干法要具有普遍的适用性和相对的稳定性，这些特定议题（也许会有空间上和时间上的特定性）就不宜由主干法来提供法定依据。以英国为例，1946年的《新城法》、1949年的《国家公园法》、1965年的《产业分布法》、1978年的《内城法》和1980年的《地方政府、规划和土地法》等都是针对特定议题的专项立法，为规划行政、规划编制或开发控制等方面的某些特殊措施提供法定依据。如新城、国家公园和内城开发区都由特定的机构（规划行政）来负责，规划编制和开发控制的法定程序也与常规不同。新城和内城开发区的规划机构都不是永久性的，最终将移交给地方政府管理。

3、相关法

    由于城市物质环境的管理包含多个方面和涉及多个行政部门，因而需要各种相应的立法，城市规划法规只是其中的一部分。尽管有些立法不是特别针对城市规划的，但是会对城市规划产生重要的影响。

    在我国，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国文物保护法》等都是规划相关法。在美国，联邦政府并不具有规划职能，但有关的环境立法对于城市开发产生了重要影响。《海滨地区管理法》鼓励州政府对于海滨地区（作为环境敏感地区）的开发活动实行除区划以外的特别许可制度。根据《国家环境政策法》，许多州政府要求大型发展项目进行环境影响评估。《清洁空气法》和《清洁水体法》规定的排放许可制度对于开发活动也有显著的影响。

二、城市规划行政子体系

    目前世界各国的规划行政体系可以分为二种基本型制，中央集权型和地方自治型。大多数国家都在这两者之间寻求适合自己国情的规划行政体系。英国、美国和德国代表了三种不同类型的规划行政体系。

    中央集权型的规划行政体系以英国为代表。英国政府的行政管理实行三级体系（中央政府、郡政府和区政府），根据城市规划法，中央政府的环境、运输和区域部是城市规划的主管部门，其基本职能包括制定有关的法规和政策，以确保城市规划法的实施和指导地方政府的规划工作，审批郡政府的结构规划，受理规划上诉，并有权干预地方政府的发展规划（地区规划）和开发控制（一般是影响较大的开发项目）。

地方自治型的规划行政体系以美国为代表。美国作为一个联邦制国家，政府的行政管理实行三级体系（联邦政府、州政府和地方政府）。联邦政府并不具有法定的规划职能，只能借助财政手段（如联邦补助金）发挥间接的影响。地方政府的行政管理职能（包括城市规划）由州的立法授权。因此，各州的地方政府的城市规划职能（包括发展规划和开发控制）也就有所差别。比如，并不是所有州的立法都要求地方政府编制总体发展规划作为区划条例的依据，编制总体发展规划并不是所有地方政府的法定职能。

德国也是一个联邦制国家。1949年的《基本法》并没有土地利用规划的立法内容，各州都有各自的规划立法和相应的规划体系。直到1960年, 才制定了《联邦建设法》，随后又制定了有关条例，以规范各州的发展规划和开发控制。联邦政府的规划主管部门是区域规划、建设与城市发展部，其职能是制定有关的法规和政策，确保《联邦建设法》的实施，协调各州的发展规划，并且负责制定跨区域基础设施（如铁路、机场和高速公路）的发展规划。除了执行联邦的规划法，州也有立法权，但必须与联邦法相符合。联邦和州的规划法规都是作为发展规划和开发控制的法定依据，州政府在协调地方土地利用规划中起着十分积极的作用。

根据我国的规划法，城市规划的编制和审批实行分级体制。各级城市的人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划由县级人民政府负责组织编制。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市以及国务院指定的其他城市的总体规划，省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。除此而外的其他城市的总体规划和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区和直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。分区规划和详细规划一般由市人民政府城市规划行政主管部门审批。

三、 城市规划编制子体系

各国和地区的发展规划体系（又称为空间规划体系）虽然有所不同，特别是在国家和区域层面上的发展规划，但可以分成两个层面，分别是战略性发展规划和实施性发展规划（或称为开发控制规划）。由于实施性发展规划是开发控制的法定依据，许多国家或地区又称作法定规划。

    战略性发展规划是制定城市的中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略，为城市各分区和各系统的实施性规划提供指导框架，但不足以成为开发控制的直接依据。英国的结构规划、美国的综合规划、德国的城市土地利用规划、日本的地域区划、新加坡的概念规划和香港的全港/次区域发展策略都是战略性发展规划。

    以战略性发展规划为依据，针对城市中的各个分区，制定实施性发展规划，作为开发控制的法定依据。英国的地区规划、美国的区划条例、德国的分区建造规划、日本的土地利用分区、新加坡的开发指导规划和香港的分区计划大纲图都是作为开发控制的法定依据。

    在我国，城市总体规划是战略性发展规划，控制性详细规划作为开发控制的直接依据，因而是实施性发展规划。在特大城市和大城市，分区规划也是实施性发展规划，但一般不足以成为开发控制的直接依据。

四、城市开发控制子体系

    城市的开发控制是将城市规划的总体目标进行分解，并对之进行具体化，通过对城市建设过程中的各项具体活动提供指导和控制，来巩固、调谐和完善这些关系，使城市发展的整体目标得到完整的实现。城市规划的本质特征是对各种空间发展行为的规范和控制。开发控制就是在具体的城市建设活动中，通过规划许可和规划监督等途径，借助法律、行政、经济以及社会舆论、团体压力等手段，将建设活动限定在城市规划所确定的方向和范围之内。

    开发控制可以分一般为通则式和判例式。通则式则是指只要符合有关法规的规定，一般开发项目可以不受规划管理人员的自由裁量而自然获得规划许可；而判例式则相反，任何开发项目都必须申请规划许可，接受规划管理的种种不确定性约束。我国的开发控制基本上属于判例方式，规划审批的主要依据是控制性详细规划，同时还考虑其它相关因素。在缺乏控制性详细规划的情况下，规划部门的管理规定（如各地的城市规划管理技术规定）也可作为依据。

    在美国、德国和日本，法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时几乎不享有自由量裁权。只要开发活动符合这些规定，就肯定能够获得规划许可。这种通则式的开发控制具有透明和确定的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺。在英国、新加坡和香港，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门有权在审理开发申请个案时，附加特定的规划条件，甚至在必要情况下修改法定规划的某些规定，因而使规划控制具有灵活性和针对性，但也难免会存在不透明和不确定的问题。由于通则式和判例式的开发控制各有利弊，各国和地区都在两者之间寻求更为完善的开发控制体系。通则式和判例式相结合的开发控制体系往往包括二个控制层面。在第一层面上，针对整个城市地区，制定一般的规划要求，采取区划方式，进行通则式控制；在第二层面上，针对各类重点地区，制定特别的规划要求，采取审批方式，进行判例式控制。

第二节  城市规划实施

一、城市规划实施的概念

    城市规划编制的目的是为了实施，即把预定的计划变为现实。城市规划的实施是一个综合性的概念，既是政府的工作，也涉及到公民、法人和社会团体的行为。

1、政府对城市规划的实施

    城市政府依法律授权负责组织编制和实施城市规划。所以，政府在实施城市规划方面居主导地位，体现为依职权的主动行为和依申请的控制、引导行为。

（1）主动行为：政府实施城市规划的主动行为表现为三个方面：

    （a）政府根据经济社会发展计划和城市规划，制定其他相关的计划，如近期建设计划，土地使用计划、市政公用设施各系统的发展计划等，以使城市规划所确定的目标得以具体落实；政府根据城市总体规划，进一步组织编制城市分区规划和详细规划，以使城市规划进一步深化和具体化，从而可以付诸实施操作。

    （b）政府通过财政拨款及信贷等筹资手段，直接投资于某些城市规划所确定的建设项目，如道路交通设施和供排水设施等市政公用工程设施，以便实现规划的目标。

    （c）政府根据城市规划的目标，制定有关政策来引导城市的发展。例如，通过制定产业政策，促使城市产业结构的调整，以体现城市规划所确定的城市性质和职能。

（2）控制、引导行为：除了直接的行为以外，城市人民政府及其城市规划行政主管部门还负有管理城市各项具体建设活动的责任。对于非政府直接安排的建设投资项目，政府规划主管部门的工作主要是对建设项目的申请实施控制和引导。从城市规划实施的角度看，这是依申请的建设管理工作，如建设项目选址管理，建设用地控制管理，建设工程规划管理，以及对建设活动及土地和房屋设施的用途方式实施监督检查。

2、公民、法人和社会团体与城市规划的实施

    经批准的城市规划是建设和管理城市的纲领，城市规划的实施关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到公民、法人和社会团体方方面面的根本利益。所以实施城市规划既是政府的职责，也是全社会的事情。

公民、法人和社会团体实施城市规划的作用体现为以下两个方面：

（1）公民、法人和社会团体根据城市规划的目标，可以主动有所为，如对城市规划中确定的公益性和公共性项目进行投资，关心并监督城市规划的实施等。

（2）公民、法人和社会团体即便是完全出于自身利益的投资和置业等活动，只要遵守城市规划的规定和服从城市规划管理，客观上即有助于城市规划目标的实现，也就可视为是对城市规划的实施。

可以认为，城市的建设和发展，既要靠政府的公共投资，更要靠商业性的投资，所以城市规划的实施离不开非公共部门的作用。

二、城市规划实施的目的与作用

1、城市规划实施中市场机制的缺陷

对城市建设和发展加以规划和实施规划管理是为了保障社会公众的利益，由政府以公共的名义来施行某些特定政策。从某种意义上讲，制定城市规划就是制定城市公共政策，实施城市规划就是实施公共政策。城市规划的实施，就是为了贯彻既定的公共政策，克服市场机制的缺陷和低效，使城市空间资源等得到优化的配置。

对于城市开发和城市土地资源配置而言，市场机制的缺陷和低效主要存在于以下五个方面：

（1）外部不经济性的存在。经济活动的外部性是普遍存在的。在土地开发中，房地产开发企业追求的是自身利益，往往把外部不经济性推给社会。例如，一些房地产开发商为了追求最大利润，总是尽可能提高建筑容积率。然而过高的开发强度会使街道的日照和通风受到阻碍，不适当的建筑群体对视觉协调性及小气候等产生不良影响。显然，这些矛盾和利益关系是不能由市场本身得到调节的。这样，不仅违背了公共经济学中的公平准则，又使土地资源无法得到经济有效的配置。

（2）近期利益的驱动。房地产开发项目的经营有一定的时间阶段性，房地产开发企业追求的是开发期内的经济收益，所以往往不能客观地预计宏观经济形势和城市长远发展目标，总是趋于尽快尽量地利用自然资源和城市资源，而不顾对环境可能造成的危害和城市远期发展可能付出的代价。

（3）对公共设施的忽略。市场不能保障社会公共设施的充分开发。城市的公共设施涉及社会的整体利益，但是往往没有直接的经济效益或效益很低，所以难以用利润刺激市场的活动和投资。公共设施一般都关系到社会的整体利益和长远利益，这显然是与追求最大利润的市场原则是相违背的。但是，公共设施的价值在于为城市活动提供必要的和充分的基础条件，带来为社会所需要的积极外部效应。

（4）合成谬误的出现。在现代经济学的发展过程中，以凯恩斯学说为代表的宏观经济学揭示了另一种类型的市场失败-—“合成谬误”。在土地开发中，个别地块的最优配置并不一定能带来城市整体的最优效果。例如，城市中心区土地的区位条件好，经济效益高，因此，开发商希望尽可能多开发商业用地，这是合理的行为，然而，如果商业用地开发过多和用地比重过高，将会使中心区用地结构失调，环境质量下降，这将反而降低中心区土地的经济价值。表现在物业开发上，过多地开发某一类用房会形成供过于求的局面，造成大量空置甚至导致市场滑坡和金融危机。

（5）社会价值判断的缺乏。市场机制完全建立在价格体系基础上，缺乏社会价值判断。例如在经济利益的驱动下，一些项目建设会不顾对历史文脉和特色风貌带来的破坏。又如，城市旧居住区的改造中，一些城区建筑破旧，环境恶劣，急待改造，但由于建筑密度极高，拆迁量大，不具有市场商业化的开发价值。这时政府有义务从社会公平和安定的角度出发，引导开发活动，以改善居民的居住环境质量。国外的各种福利房计划及我国目前正在实施的“经济适用房”等计划，就是从社会目标出发，在政府干预组织下进行的。

1. 城市规划实施的目的与作用

城市规划实施的根本目的是对城市空间资源加以合理配置，使城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。