.同时，机关后勤管理除了具有供给机关工作条件的功能外，还具有向机关成员提供生活条件的福利功能，这一功能在过去表现得更为明显，因为我国政府机关成员的福利供给很大程度上是通过机关后勤管理来实现的。
.如何向机关中的工作人员提供较好的后勤服务保证其生活条件，解除机关人员的工作后顾之忧，激励其以饱满的工作热情和干劲发挥更大的效率，应该说也是机关后勤管理的重要功能。
二、机关后勤的管理
.机关环境管理是机关后勤管理中的经常性的工作。
.机关环境管理直接引出的是机关物材管理。
.因为后勤管理所具有的规模特点，因而非常有必要在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，公开、透明地购买机关物材、工程或服务，这是我国近年来尝试推行政府采购制度或公共采购制度的缘由所在。
第十二章 公共财政
第一节公共财政的职能与国家预算
.公共财政的职能是指政府的财政活动在经济和社会中所固有的功能，是政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化的高度概括。
一、公共财政的概念
.公共产品不可能通过市场来提供，只能由政府来提供。政府通过国家预算，以有别于市场的方式来提供公共产品，满足公共需要。公共财政是指，政府的经济行为中与国家预算有关的那一部分。
二、市场失灵与公共财政的职能
.在市场机制下收入或财富分配的不公和宏观经济的某些失衡也不可避免，这都属于市场机制本身所固有的缺陷。这些缺陷会造成资源配置的低效率，收入分配的不公平和宏观经济的不稳定，这就是市场失灵（见本书第三章）。
.市场失灵的客观存在，使政府介入或干预有了必要性和合理性的依据。为了弥补或纠正市场失灵，要求政府从多方面介入社会经济运行，以达到社会资源配置合理，收入分配公平及经济稳定发展的目的。由此，资源配置、收入分配和经济稳定发展也就成为公共财政的三大职能。
三、国家预算
.政府的财政政策是通过财政收支来体现的，而政府的基本财政收支计划就是我们通常所说的“国家预算”。 .国家预算是政府在财政收支上实现计划管理和规范化管理的重要工具。 .（一）国家预算的分类
.从形式上，国家预算可以分为单式预算和复式预算。
.从编制方法上，国家预算可分为增量预算和零基预算。
（二）国家预算的原则与构成
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1、原则：公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性。
2、构成：中央预算和地方预算。
（三）国家预算的程序
.预算编制 .预算执行 .预算调整 .决算
第二节公共财政支出
一、公共财政支出概述
.公共财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用，转化为政府实现其职能所需要的商品和劳务或其它支出的过程。它不仅是政府实现其职能的主要手段，还是国民经济发展重要的资金来源，实现社会公平的重要途径。
（一）公共财政支出的分类
. 按其是否有直接补偿，公共财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。
. 按公共财政支出的项目，它可以分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理支出及价格补贴支出等。
. 按国家职能，公共财政支出可以分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。
. 按公共财政支出与再生产的关系，它还可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出。
. 按公共财政支出的目的，它可以分为预防性支出和创造性支出。
（二）公共财政支出的原则
1、经济效益原则：指通过公共财政支出使资源得到最优化配置，使整个社会的效益最大化。
2、公平原则：指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态。
3、稳定原则：指公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈。
二、公共财政支出的规模与结构
（一）公共财政支出的规模
.通常情况下，有两个指标可以衡量公共财政活动的规模，即财政收入占GDP（国内生产总值）的比重和财政支出占GDP的比重。一般来说，作为衡量公共财政活动的规模的指标，后者比前者更能说明实际情况。
.对于公共财政支出的规模，或者说财政支出占 GDP的比重，各个国家有所不同，而在同一个国家的不同历史发展时期也各不相同。
（二）公共财政支出的结构
.政府的职能可分为经济管理职能和社会管理职能，与此相对应，公共财政支出也就形成了经济管理支出和社会管理支出。
三、公共财政支出的成本效益
.所谓成本效益分析，就是针对政府确立的政策目标，提出若干实现这些目标的方案，比较各种方案的全部预期成本和全部预期效益的现值，通过分析，选择出最优的财政支出方案。
.在进行成本效益分析时，需要注意的是，与私人经济部门所追求的利润最大化目标不同，政府进行经济决策是以社会效益最大化为目标的。所以，作为公共部门的财政支出，在分析其成本效益时，不仅要考虑有形的、直接的、内部的成本和效益，还要考虑到无形的、间接的、外部的及长期的成本和效益。
第三节公共财政收入
. 市场经济条件下，政府是提供社会公共产品的部门，受资源稀缺规律的制约，政府要获得生产公共产品的资源，就必须花钱购买，这就形成公共财政支出。公共财政收入是公共财政支出的前提和条件，也是政府的各项职能得以实现的前提条件。
一、公共财政收入概述
. 所谓公共财政收入，是指政府为满足财政支出的需要，自家庭、企业所取得的一切货币收入总和，包括税收收入、公债收入、收费收入、国有企业收入、捐赠收入和其他收入。
公共财政的分类
.以收入有无反复性为标准，可分为经常收入与临时收入。经常收入如税收、规费、公有财产及公有企业收入等；临时收入，是指不定期不规则取得的收入，如公债收入、赔偿金及罚没收入等。
.根据财政收入的来源渠道划分，可分为直接收入与派生收入。直接收入，指政府的公产与公业收入；派生收入，指政府凭借其管理者身份获取的收入，如税收、各种罚没收入等。
.以收入是否具有强制性为标准划分，可分为强制收入与非强制收入。
二、国家税收
（一）概述
. 税收的定义：税收是国家为了实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。
. 税收的特征：强制性、无偿性和固定性。
. 税收的分类：
按征税对象的不同，所有税种可分为所得税、商品税、资源税、财产税和行为税五大类。这是最重要、也是最基本的一种税收分类方法。
按税负能否转嫁，可分为直接税和间接税。一般来说，所得税，财产税属直接税，而商品税属间接税。
按征税依据不同，可分为从价税和从量税。前者指按征税对象的价格征税，后者按征税对象的数量、容量或重量征税。
.按税收与价格的依存关系，可分为价外税和价内税。凡税金作为价格组成部分的，称为价内税；凡税金作为价格之外附加的，称为价外税。也就是说，价内税的计税依据是含税价格，而价外税的计税依据为不含税价格。一般来说，价外税比价内税更容易转嫁。按税收的征收权或隶属关系，可分为中央税、地方税和中央地方共享税。
.税收的要素：基本要素：纳税人、征税对象和税率。此外，税收要素还包括：起征点与免征额、纳税环节、减税与免税等。
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（二）税收的原则
1、公平原则：公平合理是税收的基本原则和税制建设的目标。所谓税负的公平，简单地说，是指不同纳税人之间税收负担程度的比较：纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税。
2、效率原则：这里的效率不仅包括征税过程本身的效率；而且包括征税活动对社会经济本身的影响。
（三）税制结构
.我国的现行税种按课税对象可分为五类：所得税，主要包括个人所得税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税等；商品税，主要包括增值税、消费税、营业税、关税等；财产税，主要包括房产税、契税、车船税、遗产税等；资源税，主要包括资源税和盐税；行为税主要有土地使用税、固定资产投资方向调节税及耕地占用税等。
第四节公共财政政策
. 公共财政政策也即宏观财政政策，它是指国家为实现一定时期既定的社会经济目标，依据经济规律而确定的财政行动方针和措施，借以指导财政活动，处理各种财政关系。
. 它贯穿政府经济管理活动的全过程，是由税收政策、支出政策、预算政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系。
一、公共财政政策的类型
（一）根据财政政策对经济周期的反方向调节作用，可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。
（二）根据财政政策对社会总需求的影响，将其分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策。
二、财政平衡与财政赤字
.财政平衡是指国家财政收入与财政支出相等，彼此正好相抵。
.财政支出大于财政收入时，就会产生赤字。
.财政赤字已成为一种世界性的普遍经济现象。 .两种赤字类型：
.结构性赤字指发生在已给定的充分就业之上的赤字，也称为充分
就业赤字。
.周期性赤字指发生在结构赤字之上的赤字，也就是全部财政赤字
减去结构性赤字之后的余额。
三、公共财政政策与货币政策的配合
.判断一项财政政策是否有效，就是看它的作用效果是否达到了预期的目标。由于现实问题的复杂性，政府在对国民经济进行宏观调控时，仅仅依靠实施孤立的财政政策，往往难以奏效，所以需要同时运用不同的宏观政策，其中最主要的是财政政策和货币政策。
第十三章 依法行政
第一节依法行政的历史缘由和发展
.依法行政作为一种重要的政治思想和法律原则，提出于新兴的资产阶级反对封建君主专制的斗争的之初，形成于资产阶级全面控制国家权力之后，发展于资本主义由自由资本主义过渡到垄断资本主义之时并沿续至今，前后历经三百余年。
.依法行政的一般性解释是：在三权分立的国家政治体制格局中，公共行政权力主体即狭义的政府，应当依法设定和实施行政行为。
.法的规范性或约束性作用始终是依法行政的核心概念。
.依法行政与其它资本主义的原则一样，从根本上都是源自资本主义经济的兴起和发展，是以资本主义的生产力和交往的发展程度为转移的经济生活状况在政治和法律上的表现。
一、依法行政的缘起
.依法行政源起于新兴的资产阶级反对封建君主专制的需要。其直接的思想理念源自英国。
.1688年革命刚过，英国唯物主义经验论哲学家和古典自然法学派的思想家、资产阶级的杰出代表者约翰•洛克（John Locke），就以《政府论》为标志对革命作了符合资产阶级需要的总结，并设计了更加理想的资产阶级政治制度。
.洛克提出，每个国家都有立法权、行政权和联盟权三种权力，其中立法权就是如何运用国家的力量来保障每个社会成员的权利以及公布立法的权利，行政权就是执行法律的权利，由以国王为代表的执行机关掌握。但三权并不是平等并列的，立法权是国家的最高权力，行政权和立法权同属立法权，处于隶属和辅助的地位，因为立法权经过公众的选举、受公众的委托，因而享有至高无上的地位。即使如此，立法权未经本人的同意，也不能取去任何人的财产的任何部分。
.洛克的上述政治思想，一方面反映了刚刚取得国家主导权的资产阶级对封建警察国家专制政治的憎恨和反对，另一方面也反映了其对类似于克伦威尔军事专制的个人独裁的戒心和忧虑，从根本上则反映了资产阶级对私有财产受到国家保护的本质意愿。
.这一时期依法行政的释义也严格为：一切政府公共行政行为，都必须依照法律的规定。其基本的思想，是要对以国王为主导的政府及其行为实施严格的限制，以防止专制重来、自由受限、财产受损。从整体上说，这一时期的依法行政其内涵是狭小的，其外延则是最宽泛的。
二、依法行政的形成
.依法行政形成于资产阶级完全控制国家权力，并形成资本主义国家体系之后。
.政治体制是最典型的反映。1789年制定的联邦宪法规定：立法、司法、行政三权完全分立，总统不能解散议会，也不能免除联邦法官，但总统的命令具有与法律同等的效力，总统对国会法案拥有否决权，也享有司法赦免权，总统还是三军最高统帅，另可提名联邦法官。这种即强调三权分立和制衡，又突出行政权的思想和做法，是同时满足资产阶级维护共同利益、尊重特殊利益双重需要的最佳现实选择。
三、依法行政的发展
. 依法行政发展于自由资本主义向垄断资本主义过渡之时并沿续至今，其体现了以下特点：
. 第一，各主要资本主义国家大体上都经历了一个从重视立法、强调立法高于一切，向重视行政、突出行政职能地位转变的历史过程。
. 第二，资本主义国家依法行政释义的宽泛化，是在三百余年法制（治）基础上出现的一种国家现象。
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. 第三，行政权力的扩展受到了三权分立国家权力体系中其它国家权力主体的制衡，使行政权力不可能恣意妄为。
第二节依法行政的理论基础
.依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，还是一种政治道德和社会价值标准。它是资产阶级法治主义的一个重要组成部分。
.依法行政的理论基础构成主要有三：第一、资产阶级在反封建斗争中提出的自然法理论和契约论等构成其原理性的思想源流；第二、资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践构成其直接的法政基础；第三、资产阶级的经济原理和市场经济经济规则构成其广泛的社会基础。
.从根本上说，依法行政的理论和实践是由资本主义生产力及其与之相适应的资本主义生产关系所决定的。在这方面，“私有财产神圣不可侵犯”作为资本主义国家本质性的宪政原则对依法行政具有最重要的指导意义。
一、依法行政的思想源流
.自然法理论和契约论是依法行政的思想源流。
.资产阶级思想家认为：私有财产生来具有，是绝对不可剥夺的，而国家或政府的目的就是要保护私有财产。
.尼科洛•马基雅维里提出：人一定要生存，为了生存必需财产。财产关系是政治的基础的理论，人君如不侵犯百姓的财产和荣誉，则大多数人自然心悦臣服。他的上述思想被后来的一切资产阶级思想奉为共同的神圣的原则。
.洛克从工商业发展的和平安定的环境需要出发论证说：自然状态是一个自由、平等并有自己财产的社会。自由、平等、个人财产都是人们的自然权利，自然法统治着自然状态。但自然法统治下的自然状态存在着种种的不便。为了弥补这些不便，就要通过社会契约来建立公民社会即国家。
.资产阶级政治思想家们提出、倡导、强调的自然法理论和契约论，反映了新兴的资产阶级抑制王权，以防止和反对封建君主从经济上对资产阶级财产的索取和剥夺，从政治上对资产阶级权力的压制和践踏的要求。在封建势力依然强大，尤其是执掌国家行政权力的历史条件下，提出自然法理论和契约论以为宣扬立法至上并相应强调依法行政制造理论根据，乃是新兴的资产阶级最为明智的现实选择。
.资本主义的经济原理和市场经济的实践是依法行政的广泛的社会基础。“私有财产神圣不可侵犯”是资本主义的最高的和根本的信条。
.资本主义作为一种生产方式有着与封建社会完全不同的经济规律。受经济规律的支配，资本主义经济又有着与以往全然不同的特性以及与之相一致的法则和诉求之一。资本主义经济特性与依法行政的内在联系主要有以下三个方面：财产私有制、市场竞争、管理理性化。
三、依法行政的法政基础
.资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践是依法行政的直接的法政基础。这方面的情况我们与下一部分合并讨论。
第三节依法行政的制度机制
.作为一种法律观点和法律制度，依法行政是以资产阶级的权力分立和制衡学说为其直接的法政理论基础、以分权制的政治体制为其制度表现形式的。分权论和分权制则分别是资产阶级宪政论和宪政制的重要组成部分。按照资产阶级的经典理论，“不分三权，就是专制”；要做到依法行政，就必须不仅分权而且以权治权，并以国家宪政制度的形式确定下来。
一、公共权力分立、制衡的由来
.资本主义生产方式因其本质的内核——私有资本而必会演化出两个方面的基本的政治理念：其一，个人的独立自主权。其二，社会权利的扩散。两个方面相结合，就使得中央集权和政治制度在资本主义社会历史条件难以成立。
.为什么三权分立最好呢？一般认为，三点成面，在力学上三角形最具稳定性，权力结构最具稳定性，权力结构也是如此。三权中的每一权对另一权都处于均势状，当任何一权试突破障碍，破坏原有均衡，取得某种优势时，就会受到其它两权的联合抵御和反对，使其回到均势中来。
二、行政权力的特性与公共权力制衡
.在三权之中之所以要突出对行政权的限制，强调依法行政，除了历史上反对封建王权的特殊需要以外，是与行政权即狭义和政府的功能和特性分不开的。一言以蔽之，在三权之中，行政权力最有可能侵权和越权。
行政权的特性主要表现在以四个方面：
1、在与公民、与社会的亲系上，政府行政机关是最直接的、最经常的、最广泛的、最具体的。由于社会事务的几乎是无限的发展，政府的职能也几乎是无穷无尽的。
2、在组织构成和决策程序上，三权当中的立法权是典型的“票决制”，司法也有陪审制和两级终审制，唯独行政是首长个人负责制。如果没有法律的限定和其它国家权力的制约，行政首脑是有可能大权独揽，实行行政专横的。
3、在实际生活中而不是法理上，“权”与“事”合称“权事”，权随事走乃是常态，即掌理多少事情就有多大的权力。
4、法律永远不可能对一切关于国家和社会事务的管理做出规定，法律也总是落后于现实生活的发展变化，因而法律的规定总是原则的、有限的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。这就为行政权自行其是提供了极大的客观空间，也提供了极大的主观可能性。
三、公共权力分立、制衡的制度原因
依法行政作为一种思想、一种理念、一种制度是有其历史基础和现实需要的：
. 1、在经济基础上，诊法行政与资本主义经济的诸要素相吻合。
. 2、在政治理念上，依法行政与资产阶级的民主、自由、平等等观点和主张相吻合。
. 3、在国家政治体制上，依法行政与资产阶级的三权分立及制衡制度相吻合。
中国的依法行政取得了历史性的进步：
.近些年，在“依法治国”、“依法行政”执政理念的指导之下，中国的依法行政取得了历史性的进步：
. 1989年4月颁布、1990年10月实施了《中华人民共和国行政诉讼法》，1994年5月颁布、1995年1月实施了《中华人民共和国国家赔偿法》，1999年4月颁布、1999年10月实施了《中华人民共和国行政处罚法》，1999年4月颁布、1999年10月实施了《中华人民共和国行政复议法》，2003年8月颁布、2004年7月实施了《中华人民共和国行政许可法》等一系列重要法律，初步形成了中国的行政法律体系框架。具有行政基本法性质的《行政程序法》已经列入全国人民代表大会常务委员会立法规划，《中华人民共和国国家赔偿法》已经列入
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全国人民代表大会常务委员会修法规划。
.1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。中国依法行政的前景值得期待。
第十四章 行政行为
第一节行政行为概述
一、行政行为的涵义
（一）行政行为的涵义
1．广义的行政行为。是指合法的行政行为主体依据法律的规定，在法定的职权范围内，按照法定程序，通过法定形式，所实施的全部行政管理活动的总称。包括决策行为、组织行为、领导行为、指挥行为、执行行为、监督行为等等。广义的行政行为不是本章研究的主要范围。
2．狭义的行政行为。是指合法的行政行为主体依据法律的规定，在法定的职权范围内，按照法定程序，通过法定形式，在行政管理活动所实施的能够直接发生法律效果的行为。如行政检查、行政许可等等。本章所研究的主要是指狭义的行政行为。
（二）行政行为的构成要素
行政行为的构成要素是指合法的行政行为成立的必要条件，主要有以下五个构成要素。
. 1．行政行为主体，指行政行为的行动主体。
. 2、行政行为客体，指行政行为的指向对象，包括公民、法人和其他组织。
. 3、行政行为内容，指行政行为所反映的实质或具体情况。包括赋予权利、设定义务。
. 4、行政行为形式，指行政行为内容的载体。如命令的形式、决定的形式。
. 5、行政行为依据，包括事实依据和法律依据两个方面。
二、行政行为的特点
（一）组织性：行政行为的主体主要是国家行政机关及其工作人员，国家行政机关是国家根据有关法律，按照法定程序组建的机关，具有高度的组织性、纪律性。
（二）关联性：行政行为之间存在着内在的关联性，即相互制约、相互影响。
（三）强制性：行政行为是行政行为主体代表国家实施的管理社会的行为，以国家的强制力为后盾，其发生法律效力不须经过行政行为客体的同意。
（四）妥协性：行政行为的认可或支持不仅仅是依靠权力和法律所能得到的，而是行政行为主体与其他有关方面沟通、协调的结果。
（五）适应性：行政行为主体必须有高度的适应性，要善于审时度势，根据时代的发展特点，采取相应的管理行为。
三、行政行为的种类
根据不同的标准，可以将行政行为分为不同的种类。
（一）根据行政行为特点的分类
1．法律行为与准法律行为。
2．抽象行为与具体行为。
3．积极行为与消极行为。
5．羁束行为与自由裁量行为。
6．无附加条件行为与有附加条件行为。
（二）根据行政行为当事人之间法律关系的分类
1．单方行为。指行政行为主体所实施的仅根据单方面的意思表示即可成立的行为，单方行为无需征得当事人的同意。
2．双方行为。指一个行政行为主体同另一个当事人，为达到各自不同的目的，在共同协商一致的基础上，所实施的经过双方认可方能产生法律效果的行为。
3．多方行为。指行政行为主体同两个或两个以上当事人，为达到共同目的所实施的经过各方面共同认可方能产生法律效果的行为。
第二节 行政行为的功能
一、维护功能
维护功能是行政行为的首要功能，可以分为对内对外两个方面。
（一）对内的维护功能 .主要指行政行为主体通过实施行政行为，在社会中建立起大多数人拥护的、合理的行为规范和道德标准，作为各类社会组织和每个公民的行为准则，建立和维护正常的社会秩序，维护组织之间、组织与个人之间、个人与个人之间的良好关系。
（二）对外的维护功能 .主要是指行政行为主体通过实施行政行为，在全社会强化国家安全意识和和责任，动员和组织全社会的人力、物力和财力，加强国防建设，维护国家主权独立和领土完整，使全体人民在一个稳定、安全、和平和环境下工作、生活。
二、监管功能
主要指行政行为主体通过实施行为，对各种组织和每个人影响社会的行为进行必要的监督、管理，使社会大多数人的利益得以保证。
三、裁判功能
主要指行政行为主体通过实施行政行为，对不同当事人之间产生的一些争执和纠纷进行裁决。
四、服务功能
服务功能是行政行为的基本功能，可以分为两方面。
（一）面向全社会的服务功能 .主要指行政行为主体通过实施行政行为，为全社会和
全体人民谋福利。
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（二）面向特定群体的服务功能
.主要指行政行为主体通过实施行政行为，为特定的组织、个人服务。
五、发展功能
行政行为的发展功能主要是指行政行为自身具有不断完善、不断发展的内在要求和趋势。
第三节 行政行为的基本方式
一、行政执法行为
行政执法行为是指行政行为主体根据国家法律的规定，按照行政执法程序实施行政行为的方式，具体包括以下几种方式。