3. 坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在中央，以保持中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。
4. 分税制改革既要借鉴外国经验，又要从本国实际出发。在明确改革目标的基础上，改革办法力求规范化。坚持整体设计与逐步推进相结合的原则，通过渐进式、温和式的改革，先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。
5. 抓住重点，分步实施。
首先要针对收入流失比较严重的情况，通过分税和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长；先把主要税种划分好，其他收入划分逐步规范化；作为过渡，原体制的补助、上解和有些结算事项继续运转；通过“存量不动，增量调整”的办法，逐步提高中央财政收入的比重，逐步调整地方利益格局。
二、分税制改革的主要内容。
（一）支出责任与收入划分的基本方案。
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出等。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济事业发展所需支出等。收入的划分是根据事权与财权相结合的原则，分为中央税、地方税和共享税。
将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种如关税和消费税等划为中央税；将适合地方征管的税种如营业税、个人所得税和房产税等划为地方税。同时充实地方税税种，增加地方税收入；将同经济发展直接相关的主要税种—增值税、证券交易税和资源税划为中央地方共享税，共享比例:增值税为75:25，证券交易印花税为50:50，资源税中的海洋石油税归中央，其他资源税归地方。同时，建立增值税和消费税“两税”的税收返还制度。
（二）“两税”返还办法及其进一步的完善。
按1994年制定的收入划分办法，原来属于地方支柱财源的消费税全部和增值税的75%上划给中央，如果不采取适当措施给予补偿，必然侵害地方的既得利益，形成地方财政的大量缺口，增加改革的阻力。为了保护地方的既得利益格局，将采取“维持存量，调整增量”，逐步达到改革的目标的方针，为此制定了中央对地方的“两税”返还办法。
税收返还数额的计算方法是：以1993年为基期，将分税后地方净上划中央的收入数额（=消费税+75%的增值税-中央下划收入），作为中央对地方税收返还的基数，基数部分全部返还给地方。同时，为了确保地方的既得利益，不仅税收返还基数全部返还给地方，而且决定，1994年以后的税收返还数额还要有一定的增长。增长办法是，将税收返还与各地区当年上缴中央金库的“两税”（消费税和增税的75%）的增长率挂钩，税收返还的增长率按各地区“两税”增长率的1: 0.3系数确定，即各地区的“两税”每增长1%，税收返还增长0.3%。
税收返还的症结在于返还的基期和基数。问题在于改革从1994年开始实施，理应以1993年作为基期和基数。但改革方案是在1993年制定的，一旦提前宣布基期和基数，势必激励各地区在有限的期限内加大征税力度，力求增大本地基数。事实果然如预料的那样，1993年下半年的收入大幅增长，中央最终也不得不认可1993年的基数，但对“两税”返还办法进一步完善，增添了奖惩机制。中央确定以1993年全国“两税”增长率的1/3即16%作为今后“两税”的增长任务，各地区以本地1993年“两税”增长率的1/3作为增长任务。对于不能完成增长任务的地方，要求以地方财政收入赔补，对于不能完成基数的地方，采取基数扣减；对于完成增长任务的地方，按当年该地区“两税”增长率的1: 0.3给予基数返还，对于增长超过任务的地方，按超额部分的1: 0.6给予一次性奖励；增长返还系数1: 0.3不再与全国“两税”平均增长率挂钩，改按与本地区上划“两税”增长率挂钩。
（三）所得税分享改革。
1994年分税制改革后，1997年证券交易税分享比例进行几次调整。2000年决定将证券交易税的分享比例分三年最终调整为中央分享97%，地方分享3%。改革后分享比例的调整措施主要是2002年的所得税分享改革所采取的措施。1994年改革时，将企业所得税划归地方税，延续了按企业隶属关系划分的格局，随着经济体制改革的深化，这种划分办法的弊端日益显露。中央决定，自2002年起实施企业所得税分享改革，将按行政隶属关系分享改为按统一比例分享。
具体办法包括：
（1）除铁路运输、国有银行等少数特殊行业和企业外，对其他企业所得税和个人所得税的收入实行比例分享，2002年分享比例为50:50，2003年起分享比例为60:40。
（2）保证各地区2001年所得税实际收入的基数，实行增量分成，计算公式为：2003年所得税基数返还=2002年地方实际所得税收入×60%—2002年中央实际所得税收入×40%。
（3）中央将所得税分享改革所增加的收入，用于增加对中西部地区的一般转移支付。
（4）跨地区经营企业集中缴纳的所得税中地方分享部分按分公司或子公司所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额，三个因素，在相关地区间分配，权重分别是0.35、0.35、0.3。所得税分享改革不仅遏制了因企业隶属关系难以准确界定而导致的企业所得税征管混乱，以及中央收入流失的现象，而且有利于现代企业制度的建立和健全，有利于克制地区间的恶性竞争和地方保护主义。
（四）转移支付制度。
分税制改革根据中央与地方财政收入的重新划分和关于原体制中中央补助、地方上解及有关结算事项的规定，相应地形成了多种形式并存的政府间转移支付制度。除保留了原体制中中央对地方的全额补助、专项补助和地方上解外，新增加了中央对地方的税收返还。
 我国从1995年起实行过渡时期转移支付办法。基本思路是，从中央财政每年增加的收入中拿出一部分，主要用于对边远的少数民族地区和贫困地区的转移支付，调节这些地区的最低公共服务水平。办法是，借鉴国际通行做法，按照规范和公平的原则，根据客观因素计算、确定各地区的标准收入和标准支出，以标准收支的差额作为转移支付的分配依据。
从2002年开始，过渡期转移支付的概念不再沿用，其资金合并到中央财政因所得税分享改革而增加的收入中分配，统称为一般性转移支付。
一般性转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出的差额以及转移支付系数计算确定，凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围。此外，对难以按统一公式量化但又必须解决的特殊问题，增加特殊转移支付。
各地区标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对该地区的税收返还和财政转移支付构成，地方本级标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定，中央对地方的税收返还和财政转移支付（扣除各地区对中央的上解）按财政部核定数确定。
各地区标准财政支出由各地区行政公检法支出、教育部门支出、农林水等其他部门支出等经常性支出构成，根据标准财政供养人员数和全国统一支出水平等因素，按人员经费、公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定。
转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差额以及各地区财政困难程度确定。对少数民族地区，革命老区、边远地区适当提高转移支付系数。
为配合和支持中央实施的一系列政策，曾设置了多种政策性转移支付，如调整工资转移支付、民族地区转移支付、县乡基本财力保障机制奖补资金、义务教育转移支付及定额补贴等。
目前除税收返还外，转移支付主要包括两类：一类是一般性转移支付，主要功能是缓解地方财力紧张，推进地方间基本公共服务均等化；另一类是专项转移支付，包括预算专项拨款、国债补贴，重点用于教育医疗卫生、社会保障和支农等领域。实行分税制后，我国财政转移支付制度逐步建立和不断完善，而且已经达到相当规模，结构也不断优化。
第15章   国债和国债市场
第一节  国债的基本原理 
一、国债的含义及其产生和发展。
（一）国债的含义。
政府以社会管理者的身份，凭借政治权力所取得的财政收入和以资产所有者的身份凭借财产所有权所取得的财政收入是无偿的形式，如税收、规费收入、国有企业上缴的利润等。而政府以债务人的身份根据有借有还的信用原则所取得的财政收入则是有偿的形式，如发行国债。所以国债是政府取得财政收入的一种有偿形式。
通常将中央债称为国债，地方债称为地方公债或公债。国债是整个社会债务的重要组成部分，它主要是指中央政府通过在国内外发行债券或向外国政府和银行借款的方法来筹集一部分财政资金，以满足其履行职能的需要。
（二）国债的特征。
1. 自愿性。是指国债的发行和认购建立在认购者自愿承购的基础上。与税收的强制性形成鲜明的对比。
2. 有偿性。政府借债或债券到期必须还本付息，是一种预期的财政支出，这和税收的无偿性有明显的区别。
3. 灵活性。国债发行与否及发行多少，完全由政府根据财政资金的余缺状况加以确定，不必通过国家权力机关批准。这与税收的固定性形成鲜明对比。
国债的担保物是政府的信誉。这是国债与私债的本质区别。一般情况下国债比私债可靠的多，通常被称为“金边债券”。
（三）国债的产生和发展。
1. 国债产生的历史过程。
 世界上第一批政府债券出现于最早产生资本主义生产关系萌芽的地中海沿岸国家。12世纪末期，在当时欧洲经济比较发达的意大利城市佛罗伦萨，政府曾以发行债券的方式向工商业者商借资金。到15世纪意大利各城市几乎都发行了政府债券，但规模有限。17世纪随着荷兰逐渐强大，其国内资金充斥，大量剩余资金找不到理想的投资场所，资金所有者们便争相把资金借给本国和外国政府。荷兰和其他国家政府为准备战争，夺取国际市场，争相在荷兰举借国债。国债作为一种财政收入的形式，首先在荷兰确立起来。
2. 国债产生的历史条件。
为什么国债是资本主义时代的产物，而不能在资本主义社会之前的经济条件下产生？
（1）到了资本主义时代，政府履行职能所需要的开支才开始急剧膨胀，有了发行国债的必要；（相比封建时代，对外扩张和资本原始积累的需求更迫切，）
（2）资本主义的生产关系以及反映资本主义意识的个人主义是政府发行国债的思想前提条件；
（3）只有到了资本主义时代，才有可能聚集起大量的货币资本，从而使国债的发行成为可能；
（4）只有到了资本主义时代，才有可能为国债的发行提供必要的技术条件——近代化的金融机构、全国性的金融市场和较为发达的信用制度。
举借国债是世界各国目前的普遍现象。在举债活动中，有两个国家相对特殊，沙特拉伯1987年才开始举借国债，中国从1959年到1978年，20年没有发行国债，1979年重新恢复发行国债。
3. 中国国债发行分三个阶段：
（1）1950年为保证正在进行的革命战争和恢复国民经济，发行了总价值为302亿元的“人民胜利折实公债”。（陈云主导）
（2）1954—1958年，为进行社会主义经济建设，分五次发行了总额为3546亿元的“国家经济建设公债”。
（3）1979年改革开放以后，从理论上纠正了所谓“既无内债，又无外债是社会主义优越性”的错误思想，不断完善国债制度，强化国债作用，1998年实施积极财政政策以来，国债发挥了重大作用。
二、国债的种类、结构和负担。
（一）种类。
1. 以国家举债的形式为标准，国债可分为国家借款和发行债券。
国家借款具有手续简便、成本费用较低的优点，因而现在国家在举借外债和向本国中央银行借款时，主要采取这种方式，适用于应债主体较少的情况下使用，不具有普遍性。
发行债券则具有普遍性、法律保证性及持久性等优点，应用范围广，因而适合对广大民众和企业的借款。发行债券的缺点是成本较高，需要有较发达的信用体系。
2. 以筹措和发行的地域为标准，国债可分为内债和外债，
外债包括对外借款和境外发行的债券。
3. 以债券流动性为标准，可分为可转让国债和不可转让国债。