（二）拉弗曲线。
20世纪70年代初供给学派的代表人物拉弗提出“拉弗曲线”， 用以说明税率与税收收入、经济增长之间的函数关系。拉弗曲线的经济含义：
1. 高税率不一定取得高税收，而高收入也不一定要实行高税率。
2. 取得同样多的财政收入，可采取高低两种不同的税率。
3. 税率、税收收入和经济增长之间存在着互相依存、互相制约的关系。从理论上看，存在着一种兼顾税收收入与经济增长的最优税率。因此，保持适度的宏观税负水平是促进经济增长的重要条件之一。
第14章   预算管理体制
           ——中央与地方财政收支关系
第一节 预算管理体制概述
一、我国预算管理体制的沿革。
（一）预算管理体制的概念。
预算管理体制是指中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间，规定各级预算管理的职责权限和预算收支范围的根本制度，是财政管理体制的重要组成部分。
（二）预算管理体制的内容。
1. 确定预算管理主体和级次，一般是一级政府构成一级预算管理主体。（我国有五级政府:中央，省，市，县，乡，实行财政管理准三级预算:中央、省、县）
2. 预算收支的划分原则和方法（按照企业隶属关系）。
3. 预算管理权限的划分（中央与地方）。
4. 预算调节制度和方法（收肥补瘦）。
预算管理体制的核心是各级预算主体的独立自主程度（收入能不能满足支出）及集权和分权的关系问题。
（三）预算管理体制的类型。
按照财权集中程度的强弱，可分为集权型和分权型两种类型。
（四）我国预算管理体制的沿革。
按各级预算主体的独立自主程度，即地方预算是否构成一级独立的预算主体，我国先后实行了四种预算体制：
1. 新中国成立之初，国民经济恢复时期实行统收统支体制(典型的高度集权型预算管理体制)。
2. 1953年—1979年，实行“统一领导，分级管理”体制。主要做法是由中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比例分成收入，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助，中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。（是1的延续）
3. 1980—1993年，实行“财政包干”体制。
该体制最大的优点是鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长，地方预算也初步成为责权利相结合的相对独立的一级预算主体。但随着经济体制改革的深化和经济的快速增长，该体制的弊端也明显地暴露出来：一是该体制的最大特点是增量向地方倾斜，导致中央财政收入占全部财政收入的比重日趋下降；二是地方收入增多后，都热衷于利润大、见效快的加工工业的投资，而且形成“多收、多留、多投资”的运行机制，加剧了经济过热；三是重复建设严重，地区产业结构趋同，地区相互封锁，盲目竞争；四是地区间贫富差距拉大；五是各地区的包干办法多种多样，在制度上缺乏规范性。
4. 1994年至今，实行分税预算管理体制。
二、分级分税预算管理体制简介。
（一）要点。
分级分税预算管理体制是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制，在西方被称为“财政联邦主义”。其主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。我国1985年调整后的分级包干体制已经初步吸收分级预算体制中分税制的因素，1994年实行的分税制改革则是从我国实际出发，借鉴其他国家的成功经验，初步形成了具有中国特色的多极预算体制。
综观各国实践分级预算体制归纳为以下要点：
1. 一级政权一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。
各级预算由各级立法机关审批，各级地方预算经常性收入由本级税收、本级服务性收入和中央补助组成，以上收入不能满足需要时，允许发行地方债券或向银行借款，自求平衡。
2. 在明确市场经济中政府职能边界的前提下，划分各级政府职责即事权范围，在此基础上划分各级预算支出职责即财权范围。各级政府的职责分工明确，各级预算的重点和层次分明。除国防费和行政管理费以外，中央预算以社会福利、社会保障和经济发展为主，地方预算以文教、卫生保健和市政建设为主。各级政府的投资职责也有明确分工，或由中央、地方分别承担，或由地方承担，中央给予补助，或由中央与地方联合投资。
3. 收入划分实行分税制。
在收入划分比例上，中央预算居主导地位，保证中央的调控权和调控力度。在税收划分方法上，有的按税种划分，各级预算都有自己的主体税种，大宗收入的税种归中央，收入弹性小的税种归地方。有的对同一税种按不同税率分征，并通过中央的基础税率限制地方税率。有的实行分成或共享制。分设国税局和地税局，分税、分管与分征相结合。
4. 预算调节制度，即转移支付制度，有纵向调节和横向调节两种形式。纵向调节的典型做法是补助金制度，中央从各地征收国税，同时对各地方给予补助，实行双向调节。补助金分为无条件补助、有条件补助和专项补助三种。补助金是通过规范化的计算公式确定的，一旦确定则无讨价还价的余地。横向转移是由富裕地区直接向贫穷地区的转移支付，实行地区间的互助式调节，不再通过中央预算。
5. 各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，从整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及相应的调节方法可以有经常的调整。
（二）收支划分的基本理论依据。
1. 公共物品的层次性和外部性。
在市场经济中，财政的职能是满足社会公共需要，而满足公共需要的公共物品是分层次的。区分公共需要层次性的基本标准是公共物品的受益范围。按受益范围不同，公共物品分为全国性的公共物品和地区性公共物品。为全国性公共物品提供财力理应属于中央政府的财政职责，为地方性公共物品提供财力理应属于地方政府的财政职责。还有一些属于中央与地方以及地方与地方之间交叉的公共物品，如一般公共服务、高等教育和公共设施工程等，自然是按所属的层次，由各级政府分别履行提供财力的职责。按受益范围区分公共物品，并按不同类别的公共物品来区分各级政府的财政责任，既体现受益公平原则也符合资源配置的效率原则。因为受益地区最熟悉本地区情况，掌握充分信息，也最关心本地区公共服务和公共工程的质量与成本。
外部性，是指某些公共物品的效益扩展到辖区以外，给相邻地区带来利益或造成损失。(水利工程的上游对下游周边地区的外部性)。外部性问题主要存在于地方性公共物品。解决该类问题的有效措施是由主受益地区举办，中央给予补助，或中央与地方联合投资。（利益外溢性问题－高考移民）
在安排公共物品特别是地方性公共物品的布局时，还要考虑公共物品的效益递减性、规模经济的空间性等问题。
公共物品的层次性还表现为，满足公共需要提供收入来源的层次性。虽然从各级预算来看，只有收支对称，才能维持财政收支的平衡，因而收入划分受支出划分的制约，即受公共物品受益范围的制约，但由于各地方支出与收入能力并非一定对称，需要靠中央转移支付来调节，因而，收入划分需要遵循另外的标准。每一个国家税制的每一个税种本就具有明显的层次性－各税种的税源的覆盖范围和各税种调节功能的大小。按此标准，凡是税源普及全国且流动性大的税种以及调节功能强的税种，应划为中央税，凡税源较为固定且税基较为狭窄的税种则划为地方税，这样做也是符合公平和效率原则的。另外为了保证地方有足够的固定收入，不至于过分依赖中央补助，可设置共享税即交叉税，中央按税率或按收入的一定比例与地方分享。
2. 集权与分权关系。
公共物品的层次性作为划分收支的标准，是市场经济国家分级分税预算体制的一般标准，与此相对应，由本国的政治体制和国情所决定的中央与地方的集权与分权关系是划分收支的特殊标准。预算体制是政治与经济相结合的最明显体现，公共物品的层次性是经济标准，集权与分权关系则是政治标准。世界各国集权与分权关系的变化的共同性，即始终以集权为轴心，分权围绕集权进行调整。分权也具有客观必然性，来源于地方相对独立的经济利益，也是国家经济职能不断强化的内在要求，分权是一种社会进步的标志。联邦制国家侧重分权，单一制国家侧重集权。
集权与分权关系在预算管理体制上体现为中央与地方间收支划分的比例。一是中央一级无论在支出方面还是在收入方面都占据主导地位，尤其是单一制国家更为明显。二是中央一级在收入方面集中的比例更大一些，而在支出方面所占的比例相对小一些，也就是说，收入主要集中在中央，地方则承担更多的支出责任。而地方支出大于收入的差额即财政缺口由中央通过转移支付制度予以弥补，以均衡地区间的支出水平实施政策调节。
（三）政府间转移支付制度。
根据上述标准划分财政收支，一般会形成如下分配格局：收入方偏重于中央，支出方偏重于地方，或者说中央收大于支，地方支大于收，因此必须由中央通过转移支付制度弥补地方财政缺口，均衡地区间的差距。政府间转移支付是指政府间财力的无偿转移，一般是指上级政府对下级政府的无偿拨款或补助，而财力无偿转移的方法、规则和程度则构成政府间转移支付制度。转移支付制度是预算管理体制的一个重要的有机组成部分，而且转移支付制度的设计是预算管理体制中政策性最强和最为复杂的问题。
转移支付制度具有如下功能：
一是弥补纵向财政缺口。
纵向财政缺口是指由于中央收入占主导地位，而地方又承担更多的支出责任所形成的地方财政的财政缺口，这种缺口要靠中央通过转移支付形式给予弥补。其中也包括地方财政上下级之间，上级财政对下级财政缺口的弥补。
二是弥补横向财政缺口。
横向财政缺口是指由于规范统一的收支划分方法形成了一些地方的收支能力不能满足支出需要的缺口，转移支付是为了保证各地区间具有大体均衡的最低公共服务水平。
三是弥补地方性公共物品辖区之间的外部效应。
在由地方政府提供地方性公共物品的情况下，可能存在外部效应问题，这就需要上级政府给予一定的配套补助或拨款弥补正面外溢的成本，从而提高社会资源的配置效率。
四是支持落后地区的经济发展。
对一个发展中国家特别是对一个由多民族组成的大国来说，均衡地区间发展是一个发展战略性问题，还需要通过规定用途的专项补助或拨款，支持落后地区和少数民族地区经济加快发展。
均衡拨款的方式分为无条件均衡拨款和专项拨款。无条件均衡拨款是指一旦确定拨款数额就无附加条件地归受补助地区自主使用。专项拨款是一种与无条件均衡拨款相对应的有条件的指定用途的拨款，是转移支付的辅助形式。
无条件均衡拨款和有条件的专项拨款涉及集权分权关系问题。由于无条件均衡拨款接受地区可以自主使用，有条件拨款的使用则受指定用途的限制，所以接受拨款地区倾向于无条件拨款，而中央为了通过拨款对地方发挥调节作用则倾向于专项拨款。
专项拨款又分为非配套拨款（补偿地方公共物品的全部成本。对配套拨款的使用具有一定的自主权）和配套拨款（只是补偿地方公共物品的一部分而非全部成本，不足的部分由地方自筹。地方基本上没有任何自主权使用的地方，不过是中央的代理。）无条件拨款可有多种确定方式，许多国家是采取测算标准收入和标准支出并运用规范化的公式计算各地区应得的转移支付拨款的方法。
第二节  中国分税制改革 
一、分税制改革的指导思想
党的十四届三中全会决定，为进一步理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥国家财政职能，增强中央宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立，国务院决定，从1994年1月1日起，改革分级包干财政体制，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制预算管理体制。
该次改革的指导思想是：
1. 合理处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重，增强中央财政的宏观调控能力。同时又要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性。
2. 合理调节地区之间的财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付制度扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。