第十一章 行政伦理
一、行政伦理概述
（一）行政伦理的定义
1、行政伦理是指公共行政管理领域中各类行政主体从事行政管理活动所必须遵循的道德规范；
2、行政伦理学是分析行政人员作为道德主体的可能性、必要性，探究行政人员的道德品质及其价值选择与伦理责任等问题的理论学说。其扩展研究对象包括行政组织伦理、行政制度伦理、公共政策伦理三个方面。从伦理学体系来看，它属于应用伦理学；从行政学体系来讲，它属于行政哲学范畴；

（二）现代行政的基本伦理
1、撇开各国行政规范在政治、经济和文化发展水平上的差异和特殊性，我们可以把现代公共行政必须奉行的伦理与精神概括为三点：
 1）公共服务原则——公共服务既是现代行政的出发点，也是其目的和归属；
 2）依法行政原则：
   1.依法行政的直观意义就是行政人员依据国家的法律制度而不是个人的主观意志或偏好进行公共管理；
   2.从宪政的角度来解释，“依法行政”的着眼点上对行政权力的来源与行使进行限制，实施“有限行政”；
   3.从行政伦理学的角度看，“依法行政”要求行政人员作为道德主题和行动主体的积极性、创造性的发挥；
 3）公共利益原则

（三）发达国家的行政伦理
1、与发展中国家相比，发达国家的行政伦理具有一下特点：
 1）在形式上，许多发达国家的行政伦理规范大致有三套系统；
1.通过国家立法的形式确定公共行政的道德；
2.由国际组织倡议的用于规范其成员国政府行为的伦理规范；
3.公务员职业社团制定的伦理准则；
 2）在管理体制上，建立了一套立体式、多层次、多方面的综合反腐倡廉体系；
 3）在教育科研上，有一支强大的教育科研队伍和机构建制；
 4）在内容上，发达国家的行政伦理往往以界定公共服务的价值观为起点，进行行政伦理规范的讨论和制定工作，比较注重条理性和可操作性，并对公共行政的专业化服务给予了较多的关注；
2、发达国家的行政伦理主要涉及以下几个方面的规定：
 1）界定公共服务的价值观；
 2）实行严格的公务员财产收入申报制度；
 3）与公共管理改革同步进行；

二、行政组织伦理
（一）行政组织伦理的含义
1、戈伦比维斯基对组织伦理的研究：“从规范性的角度来审视组织结构和管理技术”；
 1）组织结构的实质是人际关系的制度化表现，其精髓就是一系列的人伦关系、伦理习惯与价值观；
 2）组织又是一个认知系统，生活于其中的“组织成员总体性地内化这些系统，并且不知不觉地成为无意识地用组织观念思考问题的人”；
 3）行政组织文化对于组织集体和组织成员的伦理取向具有决定性的影响；
2、学者们对组织文化的研究
 1）斯蒂芬•奥特通过对66位学者有关组织文化的观点的分析，发现大家公认的组织文化的功能有：
   1.组织文化提供一种为组织成员所共享的解释或概念范式。借此，成员们方知如何依照角色期望进行思考与行动；
   2.组织文化还蕴含了一种共享的感情模式，一种共享的对于组织价值观和道德规则的参与和信诺的情感样式——知道什么是值得信仰的，什么是值得追求的。这就使成员们懂得哪些价值是应当追求的，并以何种形式表达这种情感；
   3.组织文化还有表明和维持组织边界的功能。个体身上的组织文化烙印，就是他得以区别于其他组织成员的识别标志；
   4.组织文化同时还是组织的一套系统，规范着组织成员的行为。
2）研究表明：组织文化对于人的道德认知、道德情感和道德意志与行为有着重要的影响。这种影响是双重性的——既可能是有益的，也可能是有害的；
3）林达•德•里昂认为任何组织文化都有其自身所倡导的“伦理”或美德，于此同时，也有其固有的“病理”或缺陷。他从结构——文化的角度分析了四种组织模式：
  1.模式一：科层制金字塔；
  2.模式二：竞争性群体；
  3.模式三：平等共同体；
  4.模式四：夸克汤（Quark Soup）
4）有些学者认为，特定类型的组织文化格外易于导致腐败行为，如翰特认为，处于以下四种类型的组织文化之中的个体成员最容易滋生腐败：
  1.自由放任型文化；
  2.恐怖型组织“气候”；
  3.腐败型文化；
  4.虚伪型文化；
5）维克特•汤普森认为，正是官僚制的制度设计保证了公共行政的合法性，包括对于规则与程序的严格遵从，对待公民的一视同仁，以及严格的等级制度；
6）休玫厄在《官僚的经验》中，将资本主义制度和韦伯的理性官僚制度视为规范与文化的荒漠，是反伦理社会的。
7）戈伦比维斯基认为传统科层组织对其成员的自由、人性、德行的极大摧残。他主张在不牺牲效率的情况下，用“犹太——基督教”的伦理去改造行政组织。使他符合以下五个条件：
  1.工作必须是个体打心底里可以接受的，也就是说，对它的履行不会危及个体的基本权利与自由；
  2.工作必须允许人们发挥其才智；
  3.工作任务必须给予个体相当大的自助空间；
  4.员工必须能够对其作业环境实施有效的控制；
  5.组织不应该是行为的唯一和最终的裁判者，组织和个体都必须遵从外在的道德命令；
 8）伯克：行政人员应该有一种“能动的行政观念”，即公共行政应致力于确保更大范围内的民主制度与进程的尊严，尤其是公共行政事业的尊严；
9）登哈特：十分强调行政人员个体价值判断的重要意义。组织的规定，不能也不应该取缔个体的规范性判断力的存在；

（二）行政组织变革与伦理发展
1、马文•布朗认为，一种有助于行政伦理反思的组织环境，应当符合以下几个方面：
 1）权力条件：即必须赋予觉醒机制一定的正式权力，它才能有效地引导行政组织开展自我反省活动；
 2）信任条件：伦理反思作为一种组织生活，其基本形式是行政人员的批评与自我批评，要将这种批评健康地进行到底，是需要勇气的。而这种勇气又主要依托于人们之间以及个体与组织之间的相互信任；
 3）包容性条件：要求所有相关者都参与相关问题的讨论与决策；
 4）角色弹性条件：鼓励组织成员站在不同的立场，或是设身处地地为他人着想，或是从一种新的视角来看待问题，可以是为某个伦理观点做辩护，也可以是对某种伦理现象提出批判；
 5）调查条件：其目的是鼓励组织成员们在对问题做出伦理判断之前，对问题进行深入的调查和了解，养成实事求是、崇尚真理的品质；
2、埃德温•博林和约翰•德姆赛认为，行政伦理教育的重点应当在组织的变革与发展上，而不是放在个体责任感的教育上。他们还认为，组织才是行政伦理学的适当分析单位；必须重视组织发展对于行政伦理建设的意义；
3、贝克哈德认为，所谓组织发展，是一种又计划的、由顶层管理的、为了增进组织效率和健康，运用组织行为学只是，对组织进程进行有计划的干预的努力；

（三）行政组织伦理建设的模式
1、美国学者何吉卡•艾肯斯概括的四种行政伦理建设的理论模式：
   详见P313，图表和文字；
2、哈特卫格提出的两个假设；

三、行政人员的个体伦理
（一）行政人员的义务与责任
1、德怀特•沃尔多定义的行政人员的十二种义务（《公共行政理论》也涉及到）；
2、库珀从主观和客观两个角度阐释行政人员责任的内容：
 1）所谓“客观责任”，指那些由外在于责任主体的社会、组织或他人，通过法律的、道德舆论的形式，所施加的、要求责任主体务必承担的义务和责任。这些责任常常以所谓的“角色期望”的形式给人一种直观的感受。一个行政人员应当履行的客观责任，就是国家、各种组织和民众对于“公共行政管理者”这一公职角色的扮演者所赋予的期望总体。这些内在的品质指向行动时，主体自身所感知到的那种行为“应当”就是一种“主观责任”；
3、“说明责任”和“职务责任”；
4、库珀把行政人员的责任（包括说明责任和职务责任）分为三个层次：
 1）行政人员必须向其所在机关单位的领导负责；
 2）第二个层次的责任是向民选政治官员汇报贯彻体现后者意志的政策方面的情况；
 3）最终的责任是要理解、判明、权衡、实现民众的意愿、利益、偏好、要求等；

（二）道德发展与道德教育
1、人们将道德意识发展水平分为三个层次：
 1）“前道德水平”；
 2）习惯道德水平；
 3）自律道德水平；
2、科尔伯格将人的道德发展细分为三个层次六个阶段：
 1）层次一：前习俗水平（对应于“前道德水平），道德价值存之于外界事物或权威。行为动机出自人们的生理需要或对惩罚的规避，而不是人格和伦理标准；
                1.阶段一：服从和惩罚定向；
                2.阶段二：幼稚的自我主义定向；
 2）层次二：习俗水平（对应于“习惯道德”水平），道德价值存之于传统上为多数人认可的是非与正误标准。担当一个好的或正当的社会角色，维护传统规矩，符合他人对自己的期望；
                3.阶段三：行为定向于获取“关系人”的欢心、赞同或欣赏，羞于受到他们的责备；墨守成规，力求使自己的行为与众人一致；
                4.阶段四：行为定格在尽职尽责，尊重权威，维持现有秩序；兼顾符合他人的期望；
 3）层次三：后习俗水平（对应于“自律”水平）：道德价值来自普遍的原则与个人内在的良知
                5.阶段五：信守法制——契约；
                6.阶段六：信守良知或原则；

（三）行政人员的道德自律
1、道德自律的含义：
行政人员的道德自律是指行政人员作为道德主体，在认识其职业伦理和社会道德规范之后的一种自我立法、自我约束，是一种自愿、自觉、自决的活动。
2、上述含义包括内容有：
 1）行政人员的道德自律以其道德主体为前提；

 2）行政人员的道德自律是一种社会性实践活动；

 3）行政人员的自律与他律之间是一种辩证关系；
2、道德自律的养成
 1）自我知识；

 2）自我修炼；

 3）自我激励；

第十二章 行政文化
一、行政文化概述
（一）行政文化的含义
1、文化
 1）定义：美国人类学者E•B•泰勒：所谓文化或文明乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及包括作为社会成员的个人而获得的其他任何能力、习惯在内的一种综合体；
 2）文化的组成部分：
   1.人们的生活方式；                     2.个人从其所在群体中继承的社会遗产  
3.思想、感情、信仰的活动方式；         4.积累起来的知识、学问；
5.社会组织、政治制度及经济关系；       6.伦理道德与价值标准；
7.行为方式；                           8.历史的沉淀；
 3）文化的特点
   1.文化既是人类活动的产物和结果，又是制约、指导人类活动方式的原因；
   2.文化是通过后天的学习得来的，由人类构造的信息传播系统进行传递；
   3.文化具有适应性，适应特定的自然与社会环境条件，而对另一些社会则不一定适应；
   4.文化具有整合性，构成一个社会的文化的要素和内容相互协调一致；
   5.文化是不断变迁的，随着社会物质生产的发展而不断发展；
2、行政文化
 1）定义：行政文化是文化在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式，它借助行政主体、行政活动、行政对象而体现相应的特质。行政文化是一个复合的整体，是人们对行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯。
 2）行政文化的内在特性

（二）行政文化的内容
1、行政文化的内容包括主观性的行政文化和规范性的行政文化。主观性的行政文化是指对行政主体的态度、情感、评价等主观层面产生影响的行政信仰、行政价值、行政意识、行政思想和行政道德所组成的复合体；
   规范性的行政文化则指对行政主体的具体行政行为与观念产生规范性影响的行政文化，包括行政原则、行政传统与行政习惯等因素；
2、主观性行政文化包括：
 1）行政信念，指人们对行政体系中的行政组织和行政活动的信念；
 2）行政价值，指人们对行政事物、行政现象的评价和看法。行政主体对行政事物的看法和评价在心目中的主次、轻重和排列次序，构成行政价值体系；
 3）行政道德，是行政人员在行政活动中应遵循的调节管理主体与客体，以及管理主体之间的关系的道德准则和规范；
 4）行政意识，行政意识是行政主体对行政体系、行政活动和行政关系在主观上的反映；
 5）行政理想，是指行政人员对行政组织的发展和行政活动所要达到的较高期望的理想；
 6）行政思想，指有关行政体系和行政活动的思想逻辑体系，有时也被称为行政哲学；
3、规范性的行政文化包括：
 1）行政传统，指在行政活动中历史沿袭下来的道德、观念、习惯、制度规则等；
 2）行政习惯，是在行政活动中由于不断重复而逐渐形成并变为需要的行为方式；
 3）行政原则，指人们在行政活动中所应遵循的方法和准则；

（三）行政文化的分类（主要类别）
1、社会总体行政文化与区域行政文化；

2、    行政机构内部的组织文化与主体文化；

二、行政文化与行政组织
（一）行政文化的总体功能
1、目标导向功能；
2、凝聚功能；
3、激励功能；
4、约束功能；
5、阻抑功能；

（二）行政文化与行政组织
1、行政文化对静态的行政组织的影响，体现在组织的目标、结构、功能等几个方面；
2、行政文化对行政组织目标的影响：
 1）行政文化主要通过行政信念、行政价值、行政理想、行政道德等因素对行政组织目标的性质产生影响；
 2）行政文化对行政组织的目标体系产生影响；
3、行政文化对行政组织内部的结构安排产生影响：
 1）行政价值观对行政结构的影响；
 2）行政思想对行政结构的影响；
 3）行政传统对行政结构的影响；

（三）行政组织文化的发展
1、行政文化对行政组织的渗透和影响，是在该组织的长期发展过程中，逐步演化为其内部的文化因素，与组织的具体管理活动实践相结合，通过共同的行为方式，价值观念和道德规范，把组织内部的全体成员结合在一起，这种体现在组织内部的特殊的文化倾向，就是行政组织文化；
2、行政组织文化的特征
 1）鲜明的民族特色； 2）整体性； 3）历史的延续性； 4）一定的个性；
3、要建立和发展良好的行政组织文化，一般遵循以下一些原则：
 1）目标原则； 2）价值原则； 3）创新原则； 4）参与原则； 5）以人为中心的原则；

三、行政文化与行政行为
（一）行政文化与行政人员的行为
1、行政文化对行政人员行为的间接影响途径体现在行政人员的心理过程和心理特征方面：
 1）行政文化通过认知、情感对行政人员的态度和行为发生影响；
 2）行政文化通过主体的个性影响行政人员的行为；
 3）行政文化除了对行政人员的心理产生作用以外，在一定程度上也直接作用于行政人员的行为，即规范行政人员的行为；
2、行政文化对行政行为的影响，是通过文化的作用机制来实现的。行政文化的作用机制包括：
 1）灌输机制；
 2）学习机制；

（二）行政文化与行政领导行为
1、从内容上看，行政文化对行政领导行为的影响主要体现在：
 1）行政价值和行政信念对行政领导行为的影响；
 2）行政知识和行政思想对行政领导行为的影响；
 3）行政传统对行政领导行为的影响；
2、从影响方式上看，行政文化对行政领导行为的影响主要表现在领导权威、领导素质和领导行为三个方面；

（三）行政文化与行政组织行为
1、行政文化对行政组织行为的影响，表现在：
 1）行政文化对行政组织行为的目标、价值标准产生影响；
 2）行政文化对行政组织行为实施者的心理产生影响；
 3）行政文化对行政行为方式产生影响；

四、行政文化的比较
（一）西方行政文化举要
1、美国行政文化
 1）开放性的人才观，以能力为本位的用人原则；
 2）组织和正式规章具有权威性的作用；
 3）重视竞争；
 4）以人为中心的管理方式；
 5）尊重专业知识；
 6）承认选举或任命的管理者；
 7）提倡开拓和创新精神；
2、英国的行政文化
 1）将实证精神纳入行政活动；
 2）对行政组织的高度忠诚；
 3）决策活动过程中各方密切合作；
 4）重视通才，轻视专业技能；
3、欧洲大陆的行政文化
 1）行政组织具有明确的目标，并为之而奋斗；
 2）组织内部具有严格的规范、制度，一切行政活动按章办事；
 3）行政人员忠于职守，忠于组织，具有高度的责任感和职业道德；
 4）善于将行政管理与现代科学技术结合起来；
4、日本的行政文化
 1）强调民族精神为行政文化的基石；
 2）以人为中心，推崇“仁义礼智信”信念；
 3）忠于组织，依赖领导者，把个人的奋斗目标同集体、组织的目标结合起来；
 4）具有较高的职业道德，热爱本职；
 5）具有相当高的团队精神；
 6）积极进取、努力工作的精神；

（二）中国传统行政文化与行政文化的现代化
1、决定中国传统行政文化发展的主要因素有三个：
 1）自然经济和小农生产方式；
 2）宗法制与国家政权的同构；
 3）意识形态化的儒家学说；
2、传统行政文化体系包括：
 1）大一统的信念；
 2）集权主义的价值和原则；
 3）人治与礼治的原则；
 4）官僚主义的行政方式；
3、我国行政文化的改革
 1）集权型向民主型； 2）官僚型向服务型； 3）一般型向专业型；
 4）人治型向法治型； 3）保守型向进取型；

第十三章 行政发展
一、行政发展概述
（一）行政发展的含义