三、    动态的行政组织
（一）行政组织的气候
1、组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛；
2、组织成员行为受组织环境以及由主观环境塑造的主观心理因素的影响和支配。一方面，组织气候是组织成员在与组织环境的交互作用中构成的；从另一方面来说，组织气候也可以认为是组织成员的个性、认知、目标和组织目标的融合一致的一种变化过程；
（注意学者们对组织气候衡量尺度的研究P46-47）

（二）行政组织的冲突
1、现代组织理论认为，所谓冲突，是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于在利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为；
2、冲突一般包括四个要素：
 1）敌对者；2）斗争；3）目标或利益；4）交互行为；
3、组织冲突具有必然性，具体表现在：
 1）个人差异的影响；
 2）专业分工的影响；
 3）非正式组织的影响；
4、组织冲突的三种类型：
 1）组织中的个人冲突；
    个人冲突又分为两种，个人角色冲突和个人之间的冲突。所谓角色冲突是指组织中个人扮演的角色，不能符合他人预期的要求或社会的行为标准时，就会产生角色偏差，心理学者称之为角色冲突，通常情况下，当角色不一致，或是一种角色有数种期待时，都会产生角色冲突；
    个人之间的冲突引发因素有六种；
 2）组织中个人与团体之间的冲突：主要表现为个人目标与团体目标之间的冲突；
    西蒙与马奇合著的《组织》一书中，提出衡量个人目标与组织目标一致的基本假设：
    ♠对组织的特权认知愈大，个人认同组织的倾向就越强，反之亦然；
    ♠组织中成员对目标共享认识的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
    ♠组织中个人与个人之间交互活动的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
    ♠组织中个人需要获得满足愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
    ♠组织中个人之间的竞争程度愈少，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然；
 3）组织中团体之间的冲突：
   ◆卢桑斯认为，组织中团体之间的冲突一般有四种情况：
     组织不同层级间的冲突；              不同职能之间的冲突；
指挥系统与参谋系统间的冲突；        正式组织与非正式组织间的冲突；
   ◆形成上述冲突的原因：
   ◆解决冲突的办法（劳伦斯）：
     面对问题或解决问题； 润滑双方分歧；  强制执行；
 
（三）行政组织的发展
1、从组织发展的目的看：
   组织发展是为了增进组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的活动；
2、从组织发展的内容看：
   组织不仅与外在环境有互动关系，同时它的内部也包含着若干个次级系统。它们是组织发展所要维持或更新的主要对象；
3、从组织发展的方法看：
   组织发展是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式；
4、    组织发展包括三个层面：
1）发展个人；2）发展团体；3）发展组织；
注意赫茨伯格的双因素理论在发展个人，实现自我完善方面提出的六点要求；
5、组织发展存在的弱点：
 1）组织发展过分强调组织的弹性结构，有些组织如政府机构的特点并不特别适合弹性运作的条件；如果完全引入弹性结构，会造成政令不通，产生混乱的结果；
 2）组织发展也存在心理假设方面的难题；如“参与者都承担义务”，事实上，参与者往往并不承担组织任务；

四、非正式组织
（一）非正式组织中的含义与成因
1、首次提出非正式组织理论的是C•巴纳德。在《经理的职能》一书中，他指出：“非正式组织就是在正式组织中，由于个人之间的相互接触、交互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。”
2、根据国内外学者的定义，非正式组织可以概括为：“非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。
3、非正式组织形成的有关因素：
  1）个人经历因素； 2）个人兴趣因素； 3）个人价值观念因素
  4）社交因素；     5）共同利害因素

（二）非正式组织的特征与类型
1、特征：
 1）顺乎自然：
 2）内聚性：
 3）社会距离感消失：
 4）不稳定性：
 5）领袖人物作用较大：
2、非正式组织的分类
 1）按成员构成分类，分为垂直型、水平型、混合型三类；
 2）按非正式组织的性质分，分为积极型、中间型、消极型三类；
 3）按非正式组织的稳定性分，可分为较稳定型、短暂型、游离型；

（三）非正式组织的结构与功能
1、非正式组织结构是非正式组织成员之间沟通形式的相互关系模式。有环状结构、伞状结构、链状结构、复合结构四种类型；
2、功能
 1）正功能：
   1．可以调节、弥补正式组织的不足；
   2．可以加强组织内部的意见沟通，使成员更快速地了解组织各种措施的意图；
   3．可以有助于成员内部凝聚力的增强，起到统一成员行为，安定组织的作用；
   4．可以使成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，是组织保持和谐一致；
   5．有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为；
   6．可以给组织成员以社会满足感；
   7．可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展；
 2）负功能
   1．反对变革；
   2．任务冲突；
   3．传播谣言；
   4．顺应控制；

五、学习型组织
（一）学习型组织的特征
1、彼得•圣吉针对组织学习和学习型组织的构建提出了著名的“五项修炼”模型：
 1）自我超越：能够不断理清个人的真实愿望，集中精力，培养耐心，实现自我超越；
 2）改善心智模式：心智模式是看待旧事物的特定的思维定式，在知识经济时代，这会影响对待事物的观点；
 3）建立共同愿景：就是组织中人们所共同持有的意象或愿望，简单地说，就是我们想要创造什么；
 4）团队学习：是发展成员整体搭配与实现共同目标能力的过程；
 5）系统思考：要求人们用系统的观点对待组织的发展；
2、以此模型为出发点，学习型组织具有五个特征：
 1）有一个人人赞同的共同构想；
 2）在工作中抛弃旧的思维方式和常规程序；
 3）作为相互关系系统的一部分，成员对所有的组织过程、活动、功能和环境的相互作用进行思考；
 4）人们之间坦率地相互沟通；
 5）人们抛弃个人利益和部门利益，为实现组织的共同构想一起工作；
3、学习型组织的定义：
   所谓学习型组织，就是充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成一种弥漫于群体与组织的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高；
4、学习型组织要具备的要素：
 1）组织成员拥有一个共享的组织愿景，它是组织中所有成员的共同理想。他能使不同个性的人凝聚在一起；
 2）组织由多个创造性个体组成；
 3）善于不断学习，这是学习型组织的本质特征；
 4）“地方为主”的扁平式结构；
 5）自主管理；
 6）组织的边界将被重新界定；
 7）员工家庭与事业的平衡；
 8）领导者的新角色；

（二）学习型政府
1、学习型政府的特征：
 1）注重政府的责任和共同愿景；
 2）改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式；
 3）政府与社会之间的合作与交流；
 4）改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制；
 5）政府管理的民主参与；
 6）政府的绩效管理；
 7）以创新作为政府的整体行为的标准；

第二章      行政领导
一、    行政领导概述
（一）行政领导的含义
1、领导的含义
 1）西方学术界至少是从四个不同的角度去界定领导这一概念的：
第一，领导者中心说，即领导就是领导者依靠由权力和人格所构成的影响力，去指导下属实现符合领导者意图和追求的目标；
第二，互动说，即任何领导活动都是在领导者和被领导者之间的互动过程中共同实现符合他们双方追求的目标；
第三，结构说，即领导是在一定组织结构或人际关系结构中展开的一种特殊活动；
第四，目标说，即领导活动的焦点在于实现一个符合群体需要的公共目标；
 2）本书观点：领导就是领导者在特定的结构中依靠其综合影响力的运用与扩展，通过示范、说服、命令等途径，动员下属实现群体目标的过程。
 3）关于职位领导（headship）和艺术领导或凝聚性领导（leadership）：
第一，职位领导的维持是凭借组织体系，而艺术领导的维持是凭借群体成员的自发认同和对群体过程的奉献；
第二，对于职位领导而言，目标是由职位领导者集团（head persons）按照自身的利益需求决定的；对于艺术领导而言，目标是在群体成员参与的基础上共同选择出来的；
第三，职位领导在实现既定目标的过程中没有情感的分享和行动的联结，而艺术领导则是在充分开发和运用情感资源的基础上，通过领导者和群体成员的互动得以实现目标；
第四，对于职位领导而言，在职位领导者和群体成员之间存在一道巨大的鸿沟，职位领导者的目的就是通过组织体系中的强制性来维持这一社会距离。相反，对于艺术领导而言，领导者与群体成员是一体的和互动的；
第五，对于职位领导而言，职位领导者的权威是从群体之外且凌驾于群体之上的权力那里获取的，职位领导者的这一权威并不能得到下属的响应和支持，人们接受他的强制性支配，根源在于遭受惩罚的痛苦而不是获取收益的期望；而艺术领导者的权威来自组织成员的自发承认，人们接受他的领导根源于他们对领导者自身价值的认可及其需求的满足；
2、行政领导的含义
 1）从不同的角度理解行政领导，产生不同的看法：
第一，从权力运用、规章制度的执行、与正式组织结构相吻合的角度去观察行政领导。持这种观点的人认为，行政领导就是通过命令、指挥，使整个组织活动达到其目标的行为过程；
第二，从人际关系、感情因素的角度去观察行政领导，认为，行政领导是对组织内群体或成员施加影响的活动过程，是一门促使下级满怀信心地完成其任务的艺术，是一种说服他人热心于一定目标的努力；
第三，从行政组织所处的环境这一角度去观察行政领导。认为，行政领导是如何使行政组织有效地适应外在环境以维持存续和发展的一项活动；
 2）本书观点：行政领导就是通过指挥和说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织某种目标的活动过程；而致力于这一过程的人，就是领导者。这样，行政领导就被理解为一个动态的过程，它是领导者、被领导者、环境相互作用和相互结合以实现群体目标的过程；
3、行政领导活动的要素：
 1）四要素：领导者、被领导者、群体目标、客观环境；
 2）行政领导实际上包含的四个方面的规定性：P74；
4、行政领导活动的基本关系：
 1）行政活动的基本关系包括两个方面：
一是领导者与被领导者之间的关系；二是领导者的主观指导与客观环境之间的关系。这是由行政领导活动自身的特殊性所决定的；
费德勒“情景控制”（situational control）
5、行政领导者的产生与特征：
 1）产生：
   A、伟人论阶段；B、行为论阶段；C、权变论阶段（费德勒“权变资源理论）
 2）决定一个人成为优秀的领导者的因素：
   A、经过自身修炼而具有的气质，经过学习所建立起来的完整的知识结构，以及通过实践和模仿所积累起来的经验，是决定一个人成为领导者的首要因素；
   B、敢于承担责任和敢于开拓是一个人成为领导者的又一决定性因素；
   C、具有较强的组织和协调能力是一个人成为领导者的必不可少的条件
6、行政领导者的失败
 1）体制的失败；
 2）能力的失败；
 3）性格的失败；
 4）人生的失败；

（二）行政领导的独特性
1、等级性；
2、权威性；
3、综合性；
4、服务性；

二、    行政领导的结构与过程
（一）行政领导的结构
1、正式结构，即科层结构：
 1）科层制的特点：
  A、有正式规章；B、由明确分工；C、权力分层；D、按正式规则发生公务关系；
  E、任职资格要通过考核和任命；
 2）科层制的作用：
  A、科层机构为现代组织提供了现代权威；
  B、科层制中权威的承载者一般是通过对现代只是的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的；
  C、科层制为组织内部提供了制度化的权力——衣物体系和防范越轨的制度化规范；
2、非正式结构
 1）非正式结构的地位：
第一，对于正式领导者来说，其领导活动并不是仅仅依赖正式组织就能实现的；
第二，发生在一个组织内的领导活动，也并不是由正式领导者完成的；
 2）正式领导者和非正式领导者之间的区别：
第一，正式领导者拥有组织结构中的正式职位、权力和地位，其重要功能表现为领导达成组织的目标。他通常按照组织给予他的权力、按照正式的沟通路线、按照严格的规章制度进行活动；而非正式领导者不拥有正式的职位、权力和地位。他的领导者地位主要是因他具有某方面的才能而取得的，非正式领导总是按人们的需要进行活动，以满足人们的感情为其宗旨；
第二，正式组织中的领导职位并不因某一领导者的去职而消失，这一职位可由他人填补；而在非正式结构中，非正式领导者的离去很可能导致整个非正式组织的解体;
 3) 正式领导者和非正式领导者之间的相同之处：
二者对组织内成员都具有影响力；
 4）成功的领导者需要注意的：
  A、一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身；
  B、注意协调同非正式领导者的关系，注意使他们的作用有助于组织目标的完成；
  C、改善正式领导，消除潜伏在等级体制中的对抗性因素；
  D、在必要情况下，对那些妨碍组织目标达成的非正式领导者加以取代，从而促成整个非正式组织的瓦解，或改变非正式组织的影响，使其向有利于组织目标的方向转化；

（二）行政领导的过程
1、科学化过程
 1）所谓科学化过程，就是指行政领导在其计划制订、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，使领导活动在一种规范的状态中展开；
 2）行政领导活动的科学化过程体现为两个方面：
  A、领导者进行决策和制订计划必须按照科学的原则进行；
  B、领导者对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系中才能确保组织目标的顺利实现；
2、艺术化过程
 1）所谓艺术化过程，就是指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智；以激励为核心的领导过程就具有明显的艺术化特征
 2）艺术化过程的三个方面：
  A、权力运用和权威接受的艺术；
  B、授权的艺术；
  C、用人的艺术；
（关于产权激励，可参见【美】路易斯•凯尔萨、帕特里西亚•凯尔萨：《民主与经济力量——通过双因素经济展开雇员持股计划革命》）

三、    行政领导的方式
（一）行政领导的方式
1、首长负责制和合议制
 1）首长负责制指最高决策权掌握在一人手中，而合议制则是由两人或两人以上掌握；
 2）行政首长具有的特点：
   A、全局性。即具有提出战略思想的能力；
   B、超前性。即具有能够预测本系统所潜伏的危机、面临的挑战以及确立未来发展优势的能力；
   C、超脱性。即从根本上、宏观上把握行政领导活动的过程，不局限于某一群体或派系之中，对那些组织起来的群体以及没有组织起来的人员的需求，都能统筹兼顾；
 3）领导集体要在一下四个方面成为资源组合得当的素质结构：
  A、老中青相结合的年龄结构；
  B、高水平的文化知识结构；
  C、领导集体的全面能力结构；
  D、协调互助的性格气质结构；
 4）行政首长负责制和集体领导的关系：
  第一，集体领导不能代替首长负责制；
  第二，首长负责制是一种组织领导制度，而领导集体的分工负责只是一种运作方式。
2、任务取向的领导方式和人员取向的领导方式：
 1）前者主要关心组织效率，重视组织设计，明确职责关系，确定工作目标和任务。它注重任务的完成，而不注重人的因素，忽视人的情绪和需要，使下属变成了机器；
后者表现为尊重下属意见，重视下属的感情和需要，强调相互信任的气氛

（二）行政首长的领导类型
1、独断型的领导行为模式；
2、放任型的领导行为模式；
3、民主型（也称参与型）的领导行为模式

（三）行政领导活动的内容
1、主要内容：
 1）计划活动；2）组织活动；3）指挥活动；4）控制与监督活动；5）协调活动
2、领导者的协调只能主要体现为两个方面：
 1）组织方面的协调，使与行政组织的目标有关的所有活动协调一致，以避免事权冲突，工作重复，造成无效活动；
2）人员方面的协调，以使个人的活动在组织的目标下高效率地进行，不至于造成人浮于事、权责部分和职责不明；
3、行政领导协调活动主要通过三种途径得以完成：
 1）一是通过政策与目标达到组织活动的协调；
 2）二是通过行政组织的层级结构获得协调；
 3）三是通过正式沟通（与命令、指示、政策有关的沟通）和非正式的沟通（无任何强制力的感情沟通）获得协调；

第三章 行政决策
一、行政决策概述
（一）行政决策的含义
1、所谓决策，顾名思义，就是做决定。决策理论的创始人赫伯特•西蒙认为，所谓管理决策，就是根据一定的目标，研究各种达到目标所遇问题的解决方案，由决策者运用其智能、见识、经验以及判断力，权衡环境因素及相关条件，选择一种最佳的行动方案。简而言之，决策就是在两种或两种以上可能采取的行动或不行动的方案中作出选择的行为；
2、行政决策是政府的一种行政行为，因而它总是针对政府职能，具有公共事务以及公共权威性质的决策。行政决策具有一般管理决策的共性，同时还有不同于其他企事业管理决策的个性。集中的表现就是行政决策具有鲜明的政治性，具体表现为：
 1）行政决策的主体只能是国家行驶行政权的行政组织及其个人。其各级国家行政机关及其人员的行政权，必须由国家宪法和有关法律规定；
 2）行政决策的客体是整个国家和社会的公共事务；
 3）行政决策的进行必须以法律为依据；
 4）行政决策通过行政方式作用于社会，具有强制力；
 5）行政决策者要承担政治和法律责任；

（二）行政决策的要素
1、五大要素
 1）决策主体：即依据法定程序授予而拥有行政决策权的行政决策者；
 2）决策客体：指中央和地方各级国家行政机关为履行其职能，依法处理的国家事务、社会事务和经济事务；
 3）行政信息：指反映整个行政管理活动的各种资料、情报、数据、指令、密码、符号、文字、语言、讯号等的总称。行政信息是行政决策的基础，两者有着不可分的联系；
 4）决策方法：决策在本质上是一个复杂的思维过程，行政决策的科学方法总是以思维方法的科学化为基础的。具体有以下几种科学方法：
   ◆整体性思维方式；
   ◆结构分析和研究方法；
   ◆层次性思维方式；
 5）决策效果：任何决策都是为了实现一定的预期目的，任何决策也都会产生一定的或好或坏、或理想或不理想的效果，所以，效果是行政决策的要素之一。该要素引导决策的方向，并从一定意义上决定决策的方法，同时反映决策者的决策水平；

（三）行政决策的理论与模式
1、以切斯特•巴纳德为代表的社会系统学派
   巴纳德首先指出：包括行政组织在内的社会各级组织都是一个协作系统，即由相互协作的各个人所组成的系统。参加协作的各个主体都具有一定的决策自由和功能，协作的基础是协作的意愿、共同的目标和信息联系，其中组织中经理人员的作用，只在于对协作的努力进行协调，以实现协作而实现组织的功能。巴纳德的协作系统理论为行政决策理论提供了基础；
2、以赫伯特•西蒙为代表的决策理论学派
   西蒙认为：组织中人的协作有着共同的模式，协作的过程就是管理的过程，管理的过程就是决策的过程，因而组织就是由作为决策者的个人所组成的协作系统，决策贯穿于管理的全过程；
3、以提斯维尔为代表的行为主义政治学学派
   提斯维尔等行为主义政治学家认为，权力是国家政治现象和政治行为的核心问题，所以应是政治学的主要对象。受此影响，有些学者认为，行政权力是国家基本权力之一，所以，行政权力应当是行政学研究的中心。而行使行政权力的活动过程就是积极的行政决策过程，行政决策是行政权力的最重要和最直接的体现形式；
4、美国学者查尔斯•林德布罗姆在50年代确立的渐进决策理论
   该理论把政策制定过程看做是不断修改、调整以往政策的过程，而不像理性综合决策那样要求重新全面考虑政策方案；
   该理论特点是：决策目标是逐渐明确的，在尚未确定清晰目标之前，先制定和实施一个初步的方案，在进一步探索中明确目标；决策方案的分析活动比较简化，评价的方案数量少和范围小；决策制定过程中注意协调和平衡各方利益以达成大多数人能共同接受的方案；
5、阿米泰•埃佐尼的混合扫描决策模式（也称综视决策模式）
   这一模式试图把理性综合决策和渐进决策结合起来。它的决策过程首先确定一个较大的决策考虑的范围，在这里可能包括一些重要的决定，也可能包括一些不重要的决定，然后把主要力量集中于那些“重要的决定”上面。在备选方案的选择上面，集中注意似乎可能的和有希望的选择，可以创造性地选择决策方案；