9、职位聘任
 1）“聘任制”，指机关通过聘任合同选拔任用公务员的一种人事管理制度；
 2）公务员法对聘任制的规定；
10、法律责任

第九章 财务行政（这章重点看）
一、财务行政概述
（一）财务行政的含义
1、财务行政的含义：
   根据狭义行政和广义行政的区分，财务行政也有狭义和广义两种含义：
 1）狭义的财务行政：指国家机构对国有的资金和财产的管理，它是政府行政管理的组成部分，包括预算管理、审计管理、国有资产管理、国有银行管理和会计管理等方面；
 2）广义的财务行政：除了狭义的内容外，还包括国家机构、政党组织、社会团体、事业单位等内部的财务管理；
2、财务行政的特点：
 1）公益性——社会效益优先，在此基础上，努力提高经济效益；
 2）多源性——资金来源具有多样性
 3）保障性——从财力上支持符合规章制度的管理活动开支，是财务行政责无旁贷的义务
 4）纪律性——各种组织的成员必须自觉遵守、财务行政部门的工作人员必须坚决维护有关财务行政活动的法律、法规和规章
 5）勤俭性——节约使用每一笔资金，反对铺张浪费；

（二）财务行政的作用
1、公共管理中的财务行政，对于社会发展，有下列作用：
1）预算管理通过国民收入的再分配，调节各阶层、各行业、各地区的收入比例，促进社会各领域的平衡发展；
 2）审计管理监督财政收支和财务收支的真实、合法和效益，保障预算资金和国有资金不受损害，发挥应有的作用；
 3）国有资产管理实现国有资产的保值和增值，发挥国有经济在国民经济中的主导作用；
 4）国家机构内部的财务管理规范和提高资金的使用效益，保障和促进国家机构的管理效率
 5）事业单位内部的财务管理有利于教育、科技、文化、卫生和体育事业的发展；
 6）政党组织和社会团体内部的财务管理，有利于提高党费和会费的使用效益，接受党员、会员对党费和会费的使用的监督，增强政党组织和社会团体的功能；

（三）财务行政的任务
1、财务行政在社会宏观管理方面发挥作用，有赖于在单位的微观管理方面认真履行下列职能：
 1）从资金上保障中心任务和重点工作的完成；
 2）积极、主动地从财力上支持政府和单位的行政管理的日常工作；
 3）在行政首长的领导下，与各部门共同努力、增收节支；
 4）严格执行财务行政的法律、法规和规章；
 5）为改革政府和单位的行政管理献计献策；

二、预算管理
（一）预算管理的含义
1、预算是各级政府的财政收支计划，是经过各级代议机构通过的有法律效力或权威性的文件，是政府调节经济的重要工具。预算管理是政府及其财政部门对财政收支计划的编制、审查、执行和结算等行使职能的过程；
2、预算的分类
 1）从形式方面看，可分为：单式预算、复式预算；
 2）从内容方面看，可分为：增量预算、零基预算；
 3）从主体上看，可分为：总预算、地方政府预算、部门预算、单位预算；
 4）从时间方面看，可分为：经常性预算、临时性预算、追加预算、非常预算；
 5）从程序方面看，可分为：概算、预算草案、法定预算、分配预算；
3、预算管理的作用：
   P253

（二）预算管理的体制和机构
1、我国预算管理体制实行“统一领导、分级管理、权责结合”的原则；国家设立中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算；
2、我国的各级政府是预算管理的国家行政机关；
3、各级政府的财政部门是预算管理的职能部门；
4、各级政府的税务部门是征管作为预算收入主体的税收的职能部门，国有资产管理部门是管理作为预算收入重要组成部分的国有企业上缴利润的职能部门，审计部门是监督执行预算收支计划的职能部门；
5、国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出；

（三）预算的编制
1、政府编制预算的原则：
 1）量入为出；2）确保重点、统筹兼顾；3）留有后备；4）积极可靠、稳定增长；
 5）综合平衡；正确处理积累和消费关系；
2、编制中央预算的内容：

3、编制地方各级政府预算的内容：

4、我国各级政府预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算。经常性预算不列赤字。中央建设性预算的部分资金，可通过举借国内和国外债务的方式筹措。地方建设性预算按照收支平衡的原则的编制。经过改革，我国的复式预算将分为政府公共预算（大体上相当于现在的经常性预算）、国有资产经营预算（含现在的建设性预算）、社会保障预算和其他预算；
5、编制预算的程序：
 1）第一阶段：做好编制预算的准备工作；
 2）第二阶段：编制预算草案；
 3）第三阶段：人大审议、通过预算；
 4）第四阶段：财政部门批复预算；

（四）预算的执行
1、各级预算由本级政府组织实施，各级政府是国家预算的执行机关。政府财政部门负责预算执行的具体工作，是国家预算执行的职能机构；
2、政府财政部门的职权：（7项）
3、预算收入
1）包括：税收收入；企业上缴利润收入；基金收入；专款收入、事业收入；其他收入；
 2）预算收入执行的步骤：
   1．预算收入的解缴入库；2.预算收入的划分和报解；3.预算收入库款的退库；
4、预算支出
 1）包括：经济建设支出；教育、科技、文化、卫生、体育等事业支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出；
 2）国家预算支出的执行工作，由财政部门统一负责组织，并按照各项预算支出的性质和用途，分别由财政部门和其他主管支出的专职机关负责拨款和管理。中国建设银行是负责办理国家基本建设投资的拨款、贷款和结算业务以及监督基本建设投资运用的专业银行。中国农业银行负责办理农业资金的拨款、贷款和结算；
 3）预算拨款的原则：
   1.按预算拨款；2.按程序拨款；3.按进度拨款；
 4）预算支出的拨款方法：
   1.划拨资金：根据主管部门的申请，由财政部门开出拨款凭证，通过金库支付库款，金库将预算资金从财政存款帐户划转到主管部门或所属单位在银行的存款帐户上（优缺点）；
   2.限额拨款：财政部门根据主管部门的申请，给用款单位开出限额通知书，核定一个用款额度，通知申请拨款单位在人民银行的开户行。各用款单位在核定的用款限额内，从开户银行随时只用款项，或者开出转拨限额通知书，乡所属各单位转拨限额。每月末，人民银行按照预算支出项目，逐级汇总各限额拨款单位在本月的限额支出数，乡财政部门办理结算。（优缺点）；
 5）财政部门在预算执行中，组织预算平衡的重要手段是编制季度收支计划和预算调整；
 6）对预算进行局部调整的具体方法：
   1.动用预备费；
   2.预算的追加与追减；
   3.预算科目之间的经费流用；
   4.预算的划拨；

（五）决算管理
1、决算是指按照法定程序编制的、用以反映预算执行结果的会计报告，它反映预算收支的最终结果，是政府的经济活动在财政上的集中体现；

（六）预算外资金管理
1、预算外资金是指按照国家财政、财务制度的规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门和各单位自行提取、自行使用的那部分财政资金。它是国家预算的必要补充；
2、预算外资金的作用：
 1）有利于调动各地方、各部门和各单位理财的积极性；
 2）由于预算外资金具有专款专用性，它可以保证某些专项事业的资金需要；
 3）它能够为国有企业提供生产发展基金和奖励基金；
 4）它可以缓解国家预算资金不足的状况；
3、财政部对预算外资金的收支内容的规定：
 1）地方财政部门的预算外资金，主要包括工商税附加、农业税附加、城市公用事业附加、集体企业的更新改造资金、县办企业利润留成和其他收入；
 2）事业行政单位管理的预算外资金，包括养路费收入、中小学学杂费收入、工业铁道交通邮电商业系统的事业收入、车辆购置附加费、农村水利气象事业收入、文教卫生广播事业收入、园林收入、房产管理收入、宾馆招待所收入、市场管理收入等；
 3）国有企业及主管部门的预算外资金收入，主要有利润留成、企业基金、各种形式的盈亏包干分成收入、基本折旧基金、按产量提取的更新改造资金、大修理基金等；
4、预算外资金的管理，遵循的原则：
 1）明确范围，划清界限；
 2）尊重自主性，贯彻专用性；
 3）收支平衡；

三、审计管理
（一）审计管理的含义
1、审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和有效益的行为；
 1）接受审计监督的财政收支，是指按照《预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及预算外资金的收入和支出；
 2）接受审计监督的财务收支，是指国有的金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他有关单位，按照国家有关财务会计制度的规定，办理会计事务、进行会计核算、实行会计监督的各种资金的收入和支出；
2、审计的分类：
3、审计管理在行政管理和社会发展中的作用：
 1）审计为宏观调控服务；
 2）审计维护经济秩序；
 3）审计促进廉政建设；

（二）审计管理的体制和机构
1、P262第三段，关于《审计法》对审计体制的规定；
2、审计机关的7项权限：

（三）审计管理的内容
1、预算审计，指审计机关在每一预算年度终了后，对预算的执行情况、财政部门和政府其它部门管理和使用预算外资金的情况，以及财政部门管理财政有偿使用资金的情况开展的审计监督工作，必要时可以对本预算年度或者以往年度财政收支中的有关事项进行审计和检查；
2、预算外审计，指审计机关对国家机关、事业单位和社会团体为履行或代为履行政府职能，按照国家有关规定收取、提取和安排使用的未纳入预算管理的财政性资金的审计和监督；
3、金融审计，指审计机关对中央银行及其分支机构、国有金融机构的各项财务收支的审计监督；
4、国有资产审计，指审计机关对以国有资产占控股地位或主导地位的企业财务收支的审计监督；
5、国家建设项目审计，指审计机关对以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和技术改造项目的审计监督；
6、社会保障审计，指审计机关对公共的社会保险基金、社会救济基金和社会福利基金，社会捐赠资金等使用情况的审计监督；
7、外国援助或贷款项目审计，指审计机关对国际组织和外国政府援助或贷款项目的资金使用情况的审计监督；

（四）审计管理程序
1、检查阶段：（从账户入手审计：指审计机关以作为资金活动载体的银行账户为起点，查证相应的会计账目，监督财政财务收支的真实、合法和效益的情况）；
2、鉴定阶段：
3、执行阶段：

四、会计管理
（一）会计管理的含义
1、含义：会计管理作为政府行政管理的组成部分，是政府有关的职能部门依法对各单位的会计组织、会计制度和会计工作进行的管理活动，目的是规范各单位的会计事务，使财务功能与行政管理的其他功能相协调，促进经济和社会的发展
2、会计管理的基本要求：
 1）保障会计组织对行政首长的相对独立性；
 2）配备高素质的会计人员；
 3）制定和实施严密的会计管理的规章制度；
 4）监督会计记录的真实性；
 5）倡导会计工作的服务性；

（二）会计管理的体制和机构
1、《会计法》规定：国务院财政部门管理全国的会计工作。地方各级政府的财政部门管理本地区的会计工作；
2、各级政府的财政部门实行会计管理的职责是：
 1）管理本地区会计工作，了解、检查会计工作的情况，总结和交流会计工作的经验，研究和制定完善会计工作的措施；
 2）拟定或实施会计管理的法律和规章，并检查其执行情况，审查下级部门或单位拟定的会计规章和办法；
 3）制定或实施企业会计准则，宣传、解释并检查其执行情况；
 4）制定或实施各行业的会计核算制度，宣传、解释这方面的制度，并检查其执行情况；
 5）审核或批准下级部门或单位实施会计核算制度，并检查其执行情况；
 6）指导、监督本地区注册会计师协会和会计事务所的工作；
 7）制定或实施会计人员管理办法，表彰、奖励会计工作先进集体和优秀会计人员；
 8）制定或实施会计电算化的管理办法，指导本地区的会计电算化工作和会计信息工作；
 9）制定或实施会计专业职务条例和会计专业技术资格考试办法，组织本地区的会计专业技术资格考试和高级会计师的评审工作；
 10）管理本地区会计人员的培训工作；

（三）会计管理的内容
1、各级政府的财政部门对本级各类机构、所属各单位实行会计管理的基本内容如下：
 1）健全并监督执行会计管理的法律体系；
 2）指导和监督各单位的会计机构和会计人员履行职责；
 3）指导和审核各单位的会计报表和财务报告；
 4）对各单位进行财务检查；
 5）组织会计专业技术资格考试；
 6）领导在职会计人员的培训工作；
 7）参与会计干部的组织人事管理工作；
 8）对遵守法律规章的优秀会计机构和会计人员予以表彰，对违反法律规章的会计机构负责人和会计人员予以处罚；
 9）加强会计电算化的建设和管理；
 10）支持和监督会计师事务所的工作；

第十章 行政立法
一、行政立法概述
（一）行政立法的含义
1、在西方，受三权分立学说的影响，行政机关没有立法权限，行政机关的立法只是议会立法之外的一种委任立法。因此，只有在议会授权的范围内立法，才有效力。但这种看法已被现实突破；
2、在国内，“行政立法”有两种含义：其一，指有关行政的立法的总称，此乃广义的行政立法；其二，指国家行政机关的立法，此乃狭义上行政立法；
3、国内学者关于“行政立法”定义的争论涉及两个主题：
其一，行政立法权主体是一元的，还是二元的，意即行政立法权是权力体系独有的职权，还是与行政权力体系分享的权力；
其二，行政立法权是中央权力体系一级独有的职权，还是与特定地方权力体系分享的权力；
4、本书观点：
   考量行政立法权既要立足宪政理论，又要看到现实发展。首先，独立的立法权的出现，是伴随国家政治体制逐步近代化的产物；其次行政立法权的出现是国家职能分工的产物；再次，行政立法权的宪政地位是现实政治实践的产物。基于这种认识，主张行政立法是法学和行政学共同研究的领域，从行政学的角度，可以对行政立法的概念作如下界定：即行政机关依法在职权范围内制定、修改、废止有关国家行政管理的法律规范文件的行为；
5、行政立法是“行政性质和立法性质的有机结合”，此观点不妥；

6、狭义上的行政立法是立法权的扩展，本质上是行政行为，与其他行政行为相比较，有明显差别或特征应是：
 1）行政立法主体的法律限定性，即享有行政立法权主体是法律特别规定的行政机关或特定的行政首长，而不是所有的行政机关或行政首长；
 2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主体在行使这项权力时，要严格按照法定程序进行，其严肃性超过其他行政行为；
 3）行政立法内容针对的对象具有普遍性，而不是针对特定的事和人；
 4）行政立法结果具有规范性和反复适用性，其规范性通过法定的强制力保障其实施，在被废止和撤销之前，一直具有效力，可以反复适用；
 5）行政立法行为一般还有不可诉性，即对行政立法行为发生争议，一般不得通过司法途径进行裁决；

（二）行政立法的产生和发展
1、对政府部门拥有行政立法权的原因节解释：
 1）行政对象的急剧扩大化；
 2）行政内容日趋专业化；
 3）立法机关的工作制度也为行政立法提供了契机；
 4）从法律的严肃性角度看，立法机关与现实行政活动、行政关系相距较远，较好的办法是由行政机关制定行政法规或规章，等到对事物把握准确、条件成熟后，再由立法机关制定为法律；
 5）行政立法行为日趋增强是行政权膨胀的一个结果，它也对立法权构成了一定得挑战；

（三）行政立法的原则与作用
1、原则
 1）行政立法的一般原则
    一般原则是按照立法的原则来体现国家的政治立场和政治原则，以及社会公共生活的基本原则，这些基本的原则一般由宪法和《立法法》规定；
 2）行政立法的特殊原则
    特殊原则是行政立法主体在立法过程中还要遵循的具体准则，行政立法的具体准则因立法主体的位阶不同而有所差异，总的规则是位阶越低准则越具体；主要包括合法原则、权限相符原则、相对方参与原则；
   1.合法原则：包括实体合法和程序合法；
   2.权限相符原则：两层含义，首先，有权制定行政法律文件的行政机关，必须在职权范围内对自身行政管理的内容进行立法，如果在制定行政法律文件时，超越了本部门的职责权限，必须经同级权力机构或上级权力机构的授权，否则构成了越权而无效；其次，由于行政组织是层级制体系，这就决定了行政法律文件的效力应与制定机关的权限相符合，上级行政机关制定的行政法律文件比下级行政机关制定的行政法律文件的效力高，适用范围广；
   3.向对方参与原则：行政机关在进行行政立法的过程中，应通过法定方式和途径，充分听取个方面的意见，保证处于行政管理相对方的广大民众、法人或其他组织，参与到立法的程序中来；
2、作用
1）立法性作用：行政立法是宪法和法律规定的具体化和必要补充，它把宪法和法律规定的目标、任务、原则与具体执行的步骤、方法、方式、程序等结合起来，制定出规范性文件，也就是“对权利和义务的再次配置”，从而使宪法和法律原则得到有效实施；同时，行政立法作为国家立法工作的一个延伸部分，可以健全国家立法体制，完善法制，弥补立法机关的不足；
2）行政性作用：行政立法为行政管理活动确定了准则和程序，为行政管理提供法律性依据；

二、行政立法主体
（一）行政立法体制
1、我国的立法体制P282-283
2、从广义的行政立法概念出发，我国的行政立法体制无疑是中央集中统一、多级并存的多级立法体制；从狭义的行政立法概念出发，我国的行政立法体制是多级立法体制，即国务院制定行政法规，国务院各部委和地方人民政府制定行政规章；

（二）行政立法主体
1、我国实际上拥有行政立法权的主体有中央行政立法主体和地方行政立法主体：
1）中央行政立法主体：
1.国务院； 2.国务院各部委、中国人民银行、审计署； 3.国务院直属机构
 2）地方行政立法主体：
   1.省、自治区、直辖市人民政府； 2.省、自治区人民政府所在地的市的人民政府；
   3.经国务院批准的较大的市的人民政府；
 3）我国行政立法主体数目约有120多个，堪称世界之最；

（三）行政立法权限
1、立法权限指，立法主体在制定规范性文件时的分工与界限，实质是立法权在不同机关中的划分与分享。行政立法主体行使立法权的范围和程度，是行政立法的核心问题；
2、1996年《行政处罚法》对立法主体的划分：
 1）全国人大及其常务委员会制定的法律可以设定各种行政处罚；限制人生自由的处罚只能由法律设定（第9条）；
 2）国务院制定的行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。但法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定（第10条）；
 3）国务院各部、委、直属机构的规章，可以在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，尚未制定法律、行政法规的，该规章对违反行政管理秩序的行为可以设定警告或者一定数量的罚款的行政处罚，但罚款限额由国务院规定（第12条）；
 4）地方各级人民政府的行政规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定，尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量的罚款的行政处罚，该罚款的限额要同级人大常委会规定（第13条）

三、行政立法的类型
（一）主动立法
1、行政机关主动立法，是指行政机关根据行政需要在自己职权范围内制定行政法规和规章。这种行政立法的内容都是没有法律明文规定的，只依据现实行政活动的需要，以不违反宪法、法律条文和精神为原则；

（二）受托立法（delegated legislation）
1、受托立法是指行政立法主体依据特定法律的授权，或者有立法权的国家权力机关和上级行政机关的专门委托，在授权和委托的权限范围内，依据法定程序，代为制定规范性法律文件的行为；
2、我国《立法法》对受托立法制定的规则：
 1）授权与受托主体的限定性：只有我国人大及其常委会具备授权立法的主体资格，其他立法主体不能进行立法权的授予；受托立法的主体只能是国务院和经济特区所在地的省市的人大及其常委会；
 2）授权立法事项的限定性：
 3）授权决定应当明确授权的目的和范围；
 4）受托行为行使的限定性，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权利，不得将该项权利转授给其他机关；
 5）授权立法效力的限定性：

（三）补充立法
1、补充立法，也称延伸立法，是对法律的一种补充规定，也是行政机关因执行法律而订立的施行条例或细则；

四、行政立法程序
1、行政立法程序是指日常行政机关依法制定、修改和废止行政法规或规章的步骤和过程；
2、中国行政立法程序的依据：《行政法规制定程序条例》（2001年11月通过）；《规章制定程序条例》（2001年11月通过）；
（一）立项
1、立项是行政立法的准备阶段。立项由三个过程组成：
 1）立法提议；
 2）立法计划；
 3）审批立项；

（二）起草
1、起草是指列入立法计划的法规和规章，由行政立法主体组织拟写法律文件草案的过程的总称；
2、《立法法》自定了立法听证会制度，《规章制定程序条例》规定了立法听证的规则；
3、听证会的组织程序：
4、起草过程的最后一个环节是形成正式的法案送审稿，送审稿应有起草法规和规章单位的主要负责人签署，载明立法的必要性、确立的主要制度、各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况；并附上有关材料（国内外有关立法资料、调研报告、考察报告等）

（三）审查
1、政府法制机构负责对行政法规、规章送审稿的审查，审查的功效在于进一步确定立法内容的必要性、可行性、合理性与合法性；认为不符合条件的送审稿可以决定缓办或退回原起草单位；

（四）决定公布
1、《行政法规制定程序条例》第29条规定：行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行；