科学决策，是指以现代化科学技术为基础，按照科学程序，采用现代决策技术进行决策


两者区别：

1.产生的时代不同

经验决策可以追溯到很古老的年代，至少在原始社会后期就已经存在，按照西蒙的看法，大
致经历了三个时期：

a.第一个时期，18世纪以前的整个时期。西蒙认为这个时期人的决策能力没有根本进步，凭
习惯和经验决策

b.第二个时期，18世纪至19世纪末。特点是工程出现了标准的操作规程，对于程序化决策，
要求决策者按程序办事，对于非程序化决策，按“例外原则”处理

c.第三个时期，20世纪初至四五十年代，出现了专门化的决策组织

而科学决策产生于二战期间，特别是20世纪五六十年代以来，一方面，社会变得复杂，凭
经验越来越不可能；另一方面，科学的发展，为其决策提供了科学技术条件

2.决策主体构成不同

经验决策的决策主体：个人思想水平、认识能力和工作经验

科学决策：决策集团

3.决策过程的表现形式不同

非程序化；程序化

4.决策凭借的手段不同

仅仅是决策者个人的思考和判断，思想水平、认识能力和工作经验；现代科学技术手段，包
括社会科学如社会学、心理学，行为科学等，也包括自然科学如数学、运筹学、计算机科学
等等

（二)程序化决策（常规决策）和非程序化决策（非常规决策）

1.程序化决策

a.含义：程序化决策，指的是在行政管理过程中对重复出现的行政问题所进行的决策

决策者可以制定出一套例行程序来处理

b.解决的主要问题：确定型决策问题

所谓确定型决策问题，指的是这样一些问题，，即它只受一种自然状态的影响，对于这类问
题的解决，可以提出各种具有确定结果的方案，可以通过直接比较结果进行决策。如贷款问
题

确定型决策问题要求决策者完全掌握情报，实际有时很难做到

2.非程序化决策

a.含义：非重复出现

没有例行程序可以借鉴

b.解决的主要问题

i.风险型决策问题

所谓风险型决策问题，指的是不论决策者采用哪张方案，都会承担一定的风险

风险型决策问题必须同时具备以下五个条件：

①存在着决策目标

②两个以上的可供选择的方案

③存在着两种以上的不以决策人意志为转移的自然状态

④各种自然状态的损益可以把握

⑤决策人可以大致估计各种自然状态的概率

ii.不确定型决策问题：i的第五个条件不存在时即为

四 行政决策在行政管理过程中的作用

首先，行政决策不仅仅是行政管理的一个重要环节，而且贯穿于行政管理过程的始终


现代行政学一般将行政管理过程分为行政组织、行政领导、行政决策、行政执行和行政监督，
具体分析每一个，……

行政管理每一个环节都离不开行政决策，整个行政管理过程实际上是一个连续决策的过程

其次，行政决策的正确与否，关系到行政管理的成败，关系到党和国家的兴亡，关系到人民
的利益和命运

行政决策是行政管理的核心环节

举例：文化大革命，改革开放

 

第二节 行政决策模式与体制

一 行政决策模式

（一）理性决策模式（科学决策模式）

其特点：

1.遵循严格的程序

a.发现问题；b.提出目标；c.设计方案；d.预测后果；e.分析比较；f.选择最佳方案

2.决策是运用科学方法

数学化，模型化，计算机化

3.把决策过程看成一个理性分析的过程

4.认为能够制定和选择出最佳方案

对其评价：

它要求信息的全面性和绝对准确性，要求备选方案的不可遗漏性，要求价值标准的单一性，
实际很难做到，理想化

（二）满意决策模式（有限理性决策模式）

西蒙认为，理性决策模式，不符合实际，提出了满意决策模式，特点：

1.认为理性分析有其必要性，但也有其局限性

理性分析进步性，…

但有其局限性，它要求信息的全面性和绝对准确性，要求备选方案的不可遗漏性，要求价值
标准的单一性，实际不可能做到

2.用满意准则代替最优准则

对其评价：

强调实际可行性；但是，满意带有主观色彩，…….

（三）渐进决策模式

林徳布洛姆，认为决策理性分析有很大的局限性：

1.现代决策理性分析过多强调定量技术分析的重要性，而实际中很多因素是定量分析无能为
力的，如政治因素

2.对一项复杂的决策，理性分析是无穷无尽的

3.决策还会受价值观的影响，由于价值观的不同选择方案时会出现意见不一致，而理性分析
并不能解决价值观的问题

提出了自己的渐进决策模式，认为决策过程是一个按部就班的过程，只是决策者基于过去的
经验对现行政策稍加修改而已。积小变为大变

对其评价：

既有助于保证决策过程的稳定性，防止决策过程的大起大落，也有利于现行计划的连续性。
但是，这只是一种适宜于比较安定的社会环境，当政策需要根本改变时，保守

（四）综视决策模式（混合扫描决策模式）

艾特奥尼，兼用理性决策模式和渐进决策模式，主要观点：


1.认为渐进决策模式的局限性在于，它的注意力主要集中在短期目标上，而忽视了基本的社
会变革

2.吸收理性和渐进的优点，克服两者的缺点，决策一开始就分为基本的决策和非基本的决策，
对于基本的决策，必须加以理性的系统的分析，通过研究抉择方案，而对于非基本的决策，
可以考虑采用渐进方式进行决策

对其评价：

吸收了两者的优点，较为完善，但并非十全十美，有待于进一步总结

二 行政决策体制

（一）行政决策中枢系统

承担全面决策责任并行使最后决策权的核心集团。其任务：

第一，领导、协调、控制整个决策过程

第二，确认决策问题和决策目标，组织评估决策方案

第三，最终抉择方案

主要权力的行使者，主要责任的承担者

（二）行政咨询系统

为行政决策服务的辅助性机构，主要由各专业科学研究机构和政策研究机构及其人员组成，
智囊团。就其性质而言有两个特点：

第一，辅助性

第二，相对对立性：独立性，客观性和科学性

其三大任务：

第一，发现问题并向决策者提出问题，形成决策问题

第二，拟定决策方案

第三，协助中枢系统对方案进行评估论证

正确处理好中枢系统与咨询系统的关系：参考，不能照搬，发挥主观能动性

（三）行政信息系统

行政信息系统主要由行政信息处理的机构、人员及其信息通道、信息工具组成。

信息通道主要指信息传输渠道，有三种类型：

1.纵向传输渠道：主要将不同行政层级之间传递信息

2.横向：同一层级的不同部门之间

3.综合：兼有横向和纵向

行政信息系统主要任务是收集和处理加工各类行政信息，为行政决策中枢系统和行政信息系
统服务。要求是全面、准确和及时

三 行政决策的科学化、民主化

行政决策科学化、民主化是现代行政决策发展的基本趋势，它对于保证行政决策的正确性具
有重要意义

●科学化

1.科学化是：

a.现代社会发展和科技发展的客观要求

由于生产力的高度发展，生产规模越来越大，社会活动有利益复杂，一方面专业分工越来越
细，另一方面综合性又越来越强，各单位各部门联系越来越密切，跨部门跨领域甚至跨国界
的问题越来越多。同时，由于科学技术的发展，社会变化节奏加快，仅凭决策者个人经验智
慧…

b.现代科学的发展，为其提供了技术基础

2.科学化，要求实现行政决策体制的科学化、行政决策程序的科学化和行政决策方法的科学


化

a.行政决策体制的科学化：机构设置合理，人员机构优化，运行机制灵活

b.行政决策程序的科学化：……

c.行政决策方法的科学化：……

3.要实现行政决策的科学化：

a.更新决策观念，加强行政决策科学化的思想理论建设

b.加强行政决策科学化的组织建设，改革现有的决策体制，重视咨询机构和信息机构的建设

c.大力加强行政决策科学化的程序研究和方法研究

●民主化

1.是保证行政决策的重要前提，也是我国民主政治建设的重要内容

2.现代行政决策要求建立广泛的民主参与机制，这种广泛的民主参与机制对于保证决策正确
具有以下3个方面的意义：

a.广开言路，集思广益，提高决策方案的质量

b.有利于广大人民群众参与决策，提高决策的透明度，有利于实现社会公平

c.提供一种监督机制

3.行政决策的民主化，关键在于：

a.扩大公民参与

b.提高行政决策透明度

c.实行依法决策

4.坚持民主集中制原则和群众路线，是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，也是中
国特色的决策理论和方法

a.坚持民主集中制，一方面在决策过程中充分听取多方面意见，一方面又要坚持决策的集中
统一

b.坚持群众路线，到群众中去，从群众中来……

 

第三节 行政决策过程

一 行政决策形成

（一）发现问题，确定目标

1.发现问题：

行政决策问题，就是行政决策者的主观标准和行政管理对象实际情况之间的矛盾或差距

问题，需要弄清问题的性质、范围和程度、价值或影响

2.确定目标：

注意目标的明确性、时效性和可行性（可操作性）

（二）收集信息，拟定方案

1.收集信息

信息是决策的基础，发挥信息系统的作用

2.拟定方案

a.两个步骤：初步设想或总体设想；具体设计

b.在设计方案的过程中，注意两点：

i.要求具有一定数量的方案，没有选择也就没有决策

ii.要考虑到行政决策方案的多因素性。在设计时，必须同时考虑到政治经济文化科技教育等
等因素

深入调查，群众路线，充分发挥咨询机构的作用

（三）分析评估，抉择方案


1.进行可行性分析，选择最佳方案，从而形成决策

2.方案的分析评估，主要是对其可行性的分析，包括:

a.条件分析：主客观条件

b.成本分析

c.后果预测

d.效益分析

3.按民主集中制原则坚持集体决策

二 行政决策实施

（一）思想准备和物质准备

1.思想准备

a.宣传和解释

b.动员和教育

2.物质准备

a.物力方面：物资器材

b.财务方面

（二）行政组织和行政指挥

1.行政组织

2.行政指挥

指导，协调和控制。在行政指挥中，要注意以下几点：

a.指挥者要有一定的权威

b.指挥必须集中统一，切忌多头指挥，政出多门

c.指挥必须分级进行，切忌越级指挥，越级指挥一方面会造成上级对下级的瞎指挥，一方面
会挫伤下级机关及其领导者积极性

（三）行政沟通和行政协调

1.行政沟通

交流思想，互通信息

2.行政协调

引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，共同实现目标

三 行政决策完善

(一）信息反馈

1.含义：指在行政决策实施过程中将情况迅速传递给决策中枢系统，使决策中枢系统能够及
时对原方案进行修正、补充或重新决策的一个信息回授过程

2.信息反馈是决策修正和追踪决策的基础.对反馈信息的要求：

a.真实性

b.及时性

(二）决策修正

1.含义：指在已作出的决策基本正确并能够继续执行的前提下，为了更好地实现决策目标，
对原有决策方案所进行的部分调整和补充

2.是一件正常性，经常性的工作

(三）追踪决策

1.含义：指在决策执行过程中发现原有决策失误或无法继续执行下去而对决策目标和方案所
做的一种根本性修改

2.与原来的决策过程相比，有其特殊性，即难度更大，因为决策的环境已经发生了变化

 


 

第七章 人事行政

 

第一节 人事行政概述

一 人事行政的含义

人事行政是指国家人事行政机关依法对行政管理活动中的行政人员与行政事务之间的关系
以及行政人员之间的关系所实施的一整套管理活动和管理行为。他包括对国家行政人员的录
用、考核、培训、交流、奖惩、纪律、工资、福利、退休等方面的规划和管理

二 人事行政的地位和作用

1.人事行政是提高行政管理质量和效率的关键因素
2.人事行政是实现政治稳定，巩固国家政权的重要保证

a.人事行政的一个重要目标就是就是实现政治稳定，就是保持国家政治生活正常有序进行。
科学的人事行政制度，能保证政府工作的连续化和正常化，不因领导人的更替或突发事件而
影响行政机器的运转，这是政治稳定的一个重要标志和重要因素

b.进一步来说，人事行政向来是喔统治阶级实现其统治意志的重要手段，任何国家的统治阶
级都会选择忠于本阶级意志和利益的人行使国家权力，推行国家公务
3.人事行政的发展与完善有利地推动政治民主化进程

政治民主的内容，包括公民在政治上享有的各种权利受到法律保护，公民有权参与国家管理，
有广泛的参政议政渠道，有权对国家机关及其工作人员实行监督。人事行政的发展为政治民
主化的实现开辟了有效的途径

国家公务员制度：成为公务员，…；另外，国家公务员制度中实行民主考核制度、申诉控告
和批评建议制度、公务员自上而下的监督形式和人民群众监督等，把公民（包括公务员）的
一些政治权利加以明确化和法制化
4.科学的人事行政管理，能充分开发和利用人力资源，极大地推动和促进生产力发展和社会
全面进步

社会生产力的不断提高是推动经济和社会发展的基本动力，人是生产力中最基本、最活跃、
最关键的因素。生产力的发展，一方面依靠人们对自然规律认识的深化和科学技术水平的提
高，一方面要依靠人们对生产活动进行科学的组织和管理，这两方面都有一个共同的关键问
题即对人的管理。通过科学的人事行政管理，可以有效组织政府活动，充分发挥人的作用，
全面开发利用人才资源，推动社会发展

三 人事行政的范围和内容
（一）政策制度类
主要是指人事行政政策的制定和实施、人事行政制度的改革和完善。是人事行政中最富有特
色和创造力的部分

在我国，重大的人事行政政策一般由党的中央组织制定，人事行政机关担负着贯彻执行的重
要职责，方向性、战略性。国家人事管理机关，特别是中央人事管理机关（人事部）可以根
据党的重大人事政策，就某些具体的人事行政问题发布规章性文件，指导具体的人事行政工
作，另外各类法律法规需要进一步完善
（二）组织体系类
组织体系类，主要包括人事行政组织体制和管理体制，人事管理机构的职责权以及彼此关系

这个组织体系要合理的运转，一般要有三个条件：一是合理的组织机构。二是明确的职能和
管理权限。三是科学的组织运行机制。
（三）实际操作类
主要包括两个方面的内容：一是人事行政过程的各个环节，即各项具体人事管理，如公务员


的录用、考核…；二是人事技术工艺和管理，主要设计人事行政中技术方法的运用与改进。
电子政府，…
四 人事行政的原则
○1. 任人唯贤原则：反对任人唯亲；德、才
○2. 适才适用原则：各得其所，各尽其才；扬长避短、因事用人
○3. 晋升唯功原则：反对唯年龄论、唯经历论、唯学历论，注重实绩
○4. 智能互补原则：合理配备各种人才，形成最佳结构（★行政领导班子的合理结构）
○5. 积极激励原则：赏罚分明，奖罚得当
○6. 合理流动原则：消除学非所用、用非所长，促进队伍结构的优化合理化
○7. 用人与治事一致原则：力求使用人权与治事权相结合，即治事者要有一定的人事权，否
则造成掌握人事的不管事，而管事的人又没有必要的人事权，难以达到人事相符、人事相宜

○8. 依法管理原则：依法管人――依法行政――依法治国

 

第三节 人事行政过程及基本制度




一 人事行政过程
人事行政过程大体上分为三个环节：
（一）公务员进入环节：

基本要求是：严把入口关，质量
我国，主任科员以下的非领导职务的公务员，公开考试；相当一部分，调入

做好以下工作

1.人才资源的预测和规划，制定先进的、符合实际的人才规划

2.完善编制管理方面的法律法规，…从制度上杜绝机构臃肿

3.完善国家公务员录用制度：保证录用通道的畅通，保证录用方法的科学公正，一切以人才
质量为首要标准

（二）在职公务员管理环节

包括考核、奖惩、培训等等

这个环节的特点：

1.系统性

各项管理工作既相互独立，又紧密联系，…对在职公务员实行全面系统严格的管理

2.制度性

3.标准化

（三）公务员出口环节

基本要求是：畅通

新陈代谢，吐故纳新

三种渠道：

1.正常退休

年龄，工作年限，享受国家规定的各种待遇

2.辞职或调离

均不在保留国家公务员的身份

3.辞退或开除

辞退是对公务员的一种处分，对于不称职或犯有法律规定的过失的公务员，依法辞退

开除是对严重违纪公务员更严厉的行政处分。

二 国家公务员录用制度
录用制度，亦称任用制度，为公务员进入环节最重要的制度


1.选任制

通过选举

经过选举产生的公务员，一般担任政府要职，是国家公务员中的核心

2.考任制

公开考试，择优录用

原则：公开、平等、竞争、择优

适用范围：初级、中级公务员的录用。我国，主任科员以下的非领导职务的公务员

一般程序：发布招考公告，资格审查，组织考试，考核体检，择优录用

关键环节是组织考试，主要测试方面包括知识素质能力素质心理素质，笔试面试心理测验

3.委任制

由任免机关（一般为上级机关）在其任命权限范围内，直接确定任用人员，充分体现上级机
关或领导的用人权

优点：权力集中，程序简单，操作方便，效率很高，有利于用人和治事的统一

缺点：权力过分集中，缺乏民主和竞争性，而且委任的政府官员又没有任期规定

4.聘用制和聘任制

a.聘用制

聘用制，即是用人单位运用合同形式聘用工作人员的任用方式

用人单位有聘用和解聘的权力，有关人员有应聘和辞聘的权力

适用范围：技术性、操作性、辅助性的职位

b.聘任制

主要适用于领导职位

三 国家公务员职位分类制度

人事分类制度，大体分为两种

1.品位分类

以人为分类对象，其分类的基本依据是个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（官职地
位，薪金多寡）

2.职位分类

a.含义：以职位为分类对象，依据每个职位的工作性质、责任轻重、难易程度以及所需的资
格条件等标准因素，分为不同类别和等级

b.主要特点（与1比）：

i.对象

ii.依据

iii.目的：为各项人事管理工作提供依据，实现科学的人事管理

c.职位分类的优点（与1比）：

i.是在调查评价的基础上明确规定每个职位的职责任务、工作标准以及相应的资格条件，为
公务员的录用考核奖惩等提供了依据

ii.有一套科学的分类方法，将公务员职位按其工作性质、责任轻重、难易程度以及所需的资
格条件等标准因素进行分类，为人事管理的科学化规范化奠定了基础

iii.有一套严格的程序，有一套严谨、客观、准确、完整的法规文件，对于每个职位都有详
尽说明，便于公务员明确职责，了解标准

3.我国公务员的职位分类，是以职位分类基本原则为基础，职位分类与品位分类相结合的具
有中国特色的职位分类制度。

●主要特点：

a.强调以事为中心，又兼顾人的因素，把职位分类和品位分类结合起来


在职位设置方面，前者；而在区分职位等级方面，兼顾两者

b.遵循职位分类基本原则，又从中国出发，方法简便，程序简单

c.在实行职位分类制度的过程中，强调并贯彻循序渐进、逐步完善的原则，在职位分类法规
框架相对稳定的前提下，对于职位分类制度的内容及其实施方式、途径逐步完善

●基本内容

a.职位设置

b.制定职位说明书

c.确定公务员的职务与级别

d.职位的后续管理

四 国家公务员考核制度

（一）含义及其意义

1.含义：国家行政机关或行政首长依法对公务员的各种表现和工作成绩进行检查和评价的制
度

2.意义：

a.了解和评价公务员各方面表现和工作成绩的基本手段，为奖惩制度…提供依据