（2）区域城镇化、城乡一体化的加速

经济的网络化及迅速发展的交通、技术体系支撑，使得区域城镇化、城乡一体化成为世界各国、各地区空间演化的主导趋势，由此带来了对区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共生、设施共享共建等多方面的需求。传统的以单个城镇为中心视点的城市规划编制体系与思维模式，已经无法适应这一新境况，因而区域规划日渐体现出其无法替代的价值。

（3）经济全球化的挑战

经济全球化的浪潮将激烈的竞争摆到了每个地域发展单元面前，也给它们带来了无比广阔的空间。为了能在这个全球竞争体系中占据更高的地位，强化区域内的联合（形成更多的全球区域Globle Region）就自然成为政治权力机构与经济发展机构的主动要求。地区的竞争优势往往是通过一个高度地方化的过程而产生并持续发展的，在全球化与地方化趋势并存的世界经济中，建立根植于本地社会文化的区域创新网络，是很多国家、政府为增强国家竞争优势而选择的一种重要的弹性政策措施。目前几乎所有的国家和地区都不同程度地卷入了区域集团化的浪潮，其成员单位大多已超出城市的范畴，空间经济协调组织尺度亦已扩大到国家间层次。新马印尼增长三角（Sijori）是最著名的跨国区域集团之一，区域内各个城镇将通过产业的协调分工、生产要素自由流动和高密度基础设施的联系，构成一个具有世界竞争力的区域整体。欧盟正由政治、经济一体化迈向空间一体化，编制的“欧洲空间展望计划”已取得重要成果。我国珠江三角洲也正在积极建构港深一体化、粤港澳一体化等区域经济发展格局。可以说，新背景中的区域规划已经不再局限于解决区域内部的具体问题，而更具有了增强区域自身吸引力和竞争力以获取更多发展机会等自身形态以外的内容，即区域规划更多地具有了空间政策的内涵。

    由此可见，区域规划的再兴乃是时代的必然。

3、区域规划的新理念

   纵览国际国内区域规划的发展，尤其是20世纪90年代末以来区域规划表现出一些新的理念：

（1）由自上而下强制型规划转向双向互动互求、协商型规划

目前世界上的区域规划基本存在着三种类型：

（1）自上而下强制型

在实行计划经济的前苏联及存在东方集权色彩的某些资本主义国家（如日本、新加坡），规划基本是计划的代名词，国家具有完善的区域规划编制体系及保障体系。区域规划的强烈指令性使其成为一种绝对的政府行为，规划成为国家干预、调控地方发展的有力工具。实际情况是除了少数国家较为成功外，这些规划虽然表面上具有强大的权威，但大多由于难以调动地方的主动性，往往缺乏可操作性。

（2）自下而上放任型

    由于自由经济意识形态在政治、文化领域的全面渗透，“控制”的观念在这些国家并不受欢迎。市场的盲动性和生产的无政府状态使规划缺乏稳定的地位，时而被政府当作防止市场失效的工具，时而被视为避免经济危机、政治危机发生的临时权宜之计。综合性区域规划在这些国家（如美国）基本不能真正开展。“区域性的规划”实际是为无数单项的规划、契约或法规所取代。美国国家级的规划管理机构主要职能是通过制定全国或全区的立法和分配国家对区域建设的财政补助（联邦基金），来干预影响地方，因此美国对区域物质环境发展和变化的管理能力要比许多欧洲国家薄弱得多。

（3）控制与引导双轨型

  在奉行“第三条道路”的西欧国家，其相对集权的价值观及并不宽裕的生存空间，使得区域规划不仅成为政府的一项重要工作，亦能基本得到整个社会的认同。政府通过权威的规划、完备的法规、开放的规划体系、市场化的经济手段等，将控制与引导较好的结合起来，基本保证了区域规划由编制到实施的一致性。

新的区域规划要求在自上而下与自下而上的力量之间进行磨合、平衡，转向双向互动互求、协商型规划。在西方国家称为“非正式规划”，即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施，在正式的规划途径之外，开辟一条不完全是官方的意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团（政府、部门、社团、企业等）参与规划的全过程，以寻求解决区域发展中的各种利益冲突的方法和途径，制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划（契约）。因而这样的区域规划将被区域成员视作“我们的规划”而自觉去履行。这种协商式的规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的防治、以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施的共享等问题，也可运用在目前已经频繁出现的有关争夺城市发展机遇和信息共享处理等方面。

（2）由经济单目标型规划转向综合目标型规划

传统的区域规划尤其是城镇体系规划，是以生产力的布局为核心任务。在以经济目标为根本内在驱动的情况下，区域规划中虽然对社会发展、生态环境保护等也有一定的涉及，但大多是作为一种“标签”，无论是规划者还是执行者，都没有将其放到真正重要的地位。粗放型的经济增长模式是用国民生产总值和国民收入的总量与速度的增加掩盖自然资源衰竭、环境功能退化所代表的真正经济成本，但如今我们已经直接感受到了漠视环境成本所带来的昂贵代价。另一方面，人们越来越大越认识到，“经济增长”与“社会发展” 是两个完全不同的概念，由于社会发展极化、文化冲突、权利分割、社会需求多元化等引发的社会问题，许多必须在区域规划中找到解决或缓和的途径。20世纪90年代以来，为解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题，区域规划在内容、范围、理论研究与方法技术等方面都发生了巨大的变化。区域规划从内容看，越来越由单目标的物质建设规划或经济布局规划为主开始转向综合的区域发展目标规划，规划中的社会因素与生态环境因素越来越受到重视，生态最佳化成了未来区域规划的新方向。总之，一个基本的规划理念是，社会与生态环境尺度必须同时作为衡量最佳规划方案的重要标准。

（3）由城镇为重点转向区域、城乡整体规划

传统的区域规划由于将规划视野过多囿于经济生产领域，因而将区域的经济中心——城镇作为规划研究的重点，而将区域中其他基质地域（生态地域、农村地域）作为一种支撑城镇发展的成本。在区域规划中，“二元分割”的规划思维特征非常明显。但是经济和社会的发展不仅创造了越来越多城乡界限日益模糊的城镇密集区、都市连绵区、城乡混合区等表象的空间形态，而事实上从更为深刻的层面将城镇与区域、乡村的发展紧密地联系到了一起。以创新为第一生产力的知识型经济将从根本上改变了城市与乡村的关系：乡村不再是作为为城市单纯提供生产要素的依附地，而实现了多种要素的相互组合流动；乡村的经济、社会、生态价值被重新发现和理解，城市的持续发展是以乡村的健康成长为基础的；经济成长的创新机制，有可能使传统城市地域以外的空间得到优先发展，从而改变由城市至乡村的单一扩散方向。城镇以外的区域基质空间不再是单向被动地承受城镇的资源耗费和经济、社会的主宰，而对城镇的发展越来越表现为依赖与制约并存、支持与竞争并存的格局。

（4）由面面俱到型规划转向问题型规划

在经济模式由计划经济向市场经济转轨的过程中，我国区域规划依然延续了无所不包的庞杂色彩。由于对市场环境中许多变动因素无法把握，甚至规划了许多无法调控的经济生产内容，如此面面俱到的规划，不仅耗费了大量的规划精力与财力，也影响了有关各界包括规划人员自身对区域规划实际效果的看法，实际上也削弱了区域规划的权威性、科学性。

区域是一个处于时代变化中复杂综合体，区域规划只能是有限目标的规划。区域规划必须抓住其真正能发挥作用的内容进行规划，针对每个规划的特定区域、特定时断、特定背景的要求，进行针对性的“重点问题”规划，提高区域规划的编制效率与效果，力戒面面俱到、泛而无物。在此方面，日本的历轮国土综合规划是非常有代表性的：日本第一次国土规划主要是实现生产力的最优经济布局，第二、三次的国土规划则主要是逐步解决全国经济发展的不均衡问题。第四次国土规划则着重强调人口高龄化、信息化和国际化，把建设舒适开放的安居社会、形成安全而富饶的国土、整顿充实长寿社会中的生活空间和整备交通、信息和通信体系作为主要议题。第五次国土规划则将提高日本在全球经济社会发展中的竞争地位与能力，及建立高水平的地域文化目标作为规划的主题。

（5）由单方案刚性规划转向多方案弹性型规划

毫无疑问，今天我们面对的是一个多变的环境、网络化的社会，但正如法国第八个国民经济计划所指出的那样：“未来越是朦胧，计划（规划）越有必要”。多变的环境对规划也提出了更高也是更为现实的要求——如何实现规划的灵活性与弹性。

保证弹性和调控程度的平衡是区域规划有效性衡量的标准。必须将原来以行政手段为主的计划型规划转变为以价值手段为主的计划与市场兼容型规划，将原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。当然区域规划更应体现出多目标、多方案的弹性特征，在全球化过程中使区域发展具备更大的应变性，防范各种风险与被动的境况。

（6）由虚调控型规划转向以空间管制为手段的实调控型规划

传统区域规划效果低下而难以对区域发展起到真正调控与引导作用，其中一个重要原因是尚未找到其真正赖以调控区域发展的“权力法码”。区域规划必须由以前的以生产力布局和城镇体系布局为重点转向以空间资源配置为重点，划定各种用途管制区域，并制定相应的空间使用要求，在区域中划定鼓励发展地域、引导发展地域、限制发展地域、禁止发展地域等多种不同的空间类型。刘太格先生将新加坡成功规划经验概括为：“由大到小、由远到近、由不可开发到可开发”。在各种空间类型中，最为首要的是划定非发展地域的界限和制定保护的要求。“优势区”是德国在区域规划中作为生态平衡的一种规划理念和手段提出来的，其是指区域中一些具有单一职能或多种职能的农村地区或具有自然保护功能的大空间。从土地保养的角度看，优势区意味着让社会和自然环境之间达成有机的平衡。优势区一般具有五种职能：农业和林业生产、闲暇和休养、长期保障用水供应、特殊的生态平衡功能、原料和矿产的采集。在莱茵兰—普法尔兹州的规划中，就规定了一系列非开发地域作为“地区的首要用途”。

（7）由单规划模式转向多规划模式

“区域”表达的是按某种目的划分出的空间地域概念，因而区域具有类型、层次之分。编制不同的区域规划应当采取不同的模式，尤其是不同层次区域规划解决的是不同层次的问题。前苏联的区域规划有两种类型：编制区域规划纲要和区域规划设计。这两种类型是以不同的地域等级为对象而划分的，且两类规划要依次完成。区域规划纲要具有资料调查和评估性质，其任务是揭示大地区地域性经济布局和发展的可能性，在总体上指出实现这些可能性的途径和最佳的方案；区域规划设计只是在区域规划纲要研究过的部分地段进行，研究纲要所提出的布局和发展可能性的具体实现途径（空间利用规划、设施安排等）。目前我国已经出现以资源开发为重点的区域开发型规划，以城镇体系布局为核心的市、县域规划，以及城镇群规划、城乡一体化规划等相关类似规划，不同类型、不同层次、不同地域尺度的区域规划相互促进，区域规划也由过去单纯的物质实体的形态规划扩大到非物质实体规划在内的综合性规划。

（8）由目标终极型规划转向过程实施型规划

相比于其他类型的规划，区域规划更具有宏观性、长远性、战略性的特征。因此，如何将区域规划的种种“终极合理目标”转化为具体可行的“行动过程”，是关系到区域规划实际成败的关键。这就要求我们必须强化对实施步骤、实施措施等的研究，而这却正是我们以前较为忽略的内容。“空间管制”是一种实现由目标至过程的措施，而通过区域建设资金的分配或政策的倾斜、基础设施的建设引导，也是实施区域规划的重要手段，这在市场经济环境中尤其具有现实的意义。

在美国高度私有化的商业为导向的社会环境中，坚实的基础设施和环境是私人企业发展的必要条件，国家、州和地方政府可以通过提供基础设施服务，引导和限制私人企业的发展，大都市地区规划成为应付市场力量的一种工具。在我国社会主义市场经济下，如果明智地使用规划工具和选择性的基础设施投资，引导形成合理的空间形式，促进生产力集聚，节省时间与空间的耗费，保存脆弱的生态环境，我们也可以创造出更适合人类生存、更易管理的各种区域。

本章主要参考文献

[1]阮仪三：《城市建设与规划基础理论》，天津科学技术出版社，1999年。

[2]同济大学：《城市规划原理》，中国建筑工业出版社，1989年。

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[5]L.芒福德：《城市发展史》，，中国建筑工业出版社，1989年。

[6]崔功豪：《城市地理学》，江苏教育出版社，1992年。

[7]孙施文：《城市规划哲学》，中国建筑工业出版社，1997年。

[8]谢文惠等：《城市经济学》，清华大学出版社，1996年。

[9]胡序威：《区域与城市研究》，科学出版社，1998年。

[10]崔功豪：《区域分析与区域规划》，高等教育出版社，1999年。

第二章  城市规划总论

• 城市发展与城市规划

    城市发展是宏观社会经济发展的一个方面，城市规划无论是作为一种认识观演化还是具体的工作，都离不开城市发展的背景。

一、城市规划是城市发展的必然要求

关于什么时候开始出现城市规划，目前尚有不同的争论。有人认为城市产生不久就有了城市规划，这可以从中外许多古老的城市中找到证明。但也有人认为，真正的城市规划是近代工业革命以后才产生。我们一般认为作为一种规范城市发展（或形体结构）的思想很早就已经出现，并有大量的城市规划实践工作。但当时的规划大多是基于对哲学、美学或宗教等理解，主要强调的是形体空间的象征性营建。而城市规划真正与社会经济生产的发展相结合并发挥作用，出现真正科学意义上的城市规划思想、理论或技法，出现成熟的城市规划学科并将城市规划作为一种政府主动的工作，那主要还是近代工业革命以后的事情。因此我们可以说，城市规划的发展经历了一个由自发到自觉的进化过程，而这其中，社会经济发展毫无疑问是最内在、最本源的推动力量。

概括而言，城市的发展一般受到三种基本力量的作用：

1、城市自组织发展力的作用

城市作为一种生态系统，其客观发展、空间建构具有一定的自律性。在城市演化过程中，城市系统的结构与能量并非固定不变，而是在直接到受新物质、新能量和新信息的刺激下，发生着社会与经济变异，城市空间结构进行着转化。城市的这种自发现象，即是城市发展中的自组织现象。城市发展演化中存在着自组织过程，其根本原因是因为社会、经济及空间领域中存在着类似于自然界的不同生态位势差。在城市发展的过程中遵循由于生态位势差造成的能量流动基本原理，各种社会经济因素在不同场所以不同方式的集聚、扩散，进而又对生态位势差进行改变。城市发展中的自组织机制实质是对系统平衡与恒定的否定，并能在一个新的层次达到相对稳定有序的社会、经济及空间结构。在城市发展那过程中，出现阶段性的稳定现象是暂时的，而不稳定是经常的。没有不稳定性，就无法打破旧的平衡，新的平衡就难以建立，城市也就难以发展进化。

2、社会经济的作用

城市发展是一个过程，而此过程一直是社会经济发展大过程中的一个组成部分，因而城市发展、演化及其所表现出的空间效果，亦受制于经济、政治和社会方面的力量与方式。城市所处的经济发展阶段、经济结构组成、市场运作的方式，以及社会运作的基本体制、权利架构的基本体系、社会利益的分配关系等等，均对城市发展产生重大而直接的影响。

3、城市规划的组织调控作用

自城市诞生之日起，城市的发展就始终受到两个力的制约与引导：无意识的自然发展及有意识的人为控制，两者交替作用而构成城市发展过程中的多样化形式与多种发展阶段。人类对城市发展的干预几乎是伴随着城市一起产生的，而城市规划作为一种目的极为明确、手段极为清晰的调控行为，对城市的发展起到了重要的规范或干预作用。前面提到的两种力量—自组织作用及社会经济作用，由于缺乏人们明确的价值观指导及有效的控制，因而在这些力量的作用下，城市的发展极易表现为一种不规则的强烈震荡，尤其是当两种力量复合在一起，将更会造成城市的无序发展并对城市的持续发展带来巨大的破坏。而城市规划的意义即在于，明确一个城市发展的价值准绳，通过种种有效的手段（主要是空间的管制、引导），使得城市发展被约束在一个围绕准绳震荡的可以接受的范围之内（图2-1）。

图2-1.规划对城市发展的控制作用

城市规划的组织调控有可能对城市整体的发展演化过程产生三种影响：一是当人类组织力与城市发展自组织力耦合同步时，加速城市的发展；二是阻碍或延缓城市自组织的演化过程；三是修正城市自组织发展过程的方向。这完全取决于人们主动作用的目的、方式与能力，它与人们的价值观念及主体取向直接相关。

二、古代的城市发展与城市规划

在以农业为社会经济主体形态的古代，城市作为聚居点的生活意义和作为政治中心驻地的象征意义，要比其经济职能强烈得多。因此城市规划对城市发展的干预作用极为有限，城市规划。也就更多地注重于社会文化理念的刻画。综观城市发展的历史，基本可以发现无论中外各国、各地区，古代的城市规划更多得带有理性的价值判断色彩，因而城市空间结构往往具有很强的象征意义，反映了不同地域的文化特征、宗教信仰等精神及政治上层建筑的烙印。

此时的城市规划基本不具有现实的经济和社会意义，也并不是主要为了解决城市的物质和社会问题，而将各多精力放在对各种文化价值的渲染、对空间景观的美化上。所以一般古代的城市在文化价值、空间美学上往往具有极高的艺术成就。但此时的城市规划思想是基于深层次的哲学理解、宇宙认识观、美学理解或形体化象征表达，城市形体的受控发展、人工性非常明显。如古希腊的希波丹姆斯模式，中国的《周礼.考工纪》中描述的古代城市营建的基本模式。

三、近代的城市发展与城市规划

18世纪的工业革命导致了社会经济的全面重组，区别于农业社会，城市真正成为社会经济的主要载体而发生了各方面的深刻变化：城市主体功能经济化、传统城市空间的解体、城市环境质量的恶化、城市社会矛盾的激化等等。城市的快速发展使得城市规划由一种传统的“文化、艺术”行为转变为现实的社会改造方式。

这一时期城市规划的主要职能是解决现代社会生产方式及生产关系下空间要素的经济化组合、社会化组合及环境质量的保持或改善，因而出现了大量的城市规划理论、思想甚至实践，而这些理论、思想来自于社会的各个层面、各种学科领域，反映了社会对城市问题、城市规划的全面关注。当然，针对工业社会的种种时弊，许多思想、理论当时看来带有浓厚的理想主义色彩，但这是这些“理想”对城市规划的发展产生着持续的推动作用，今天看来许多当时的理想已经成为社会的现实或继续作为城市社会的美好憧憬。多学科从多种角度研究城市，大大丰富、发展了城市规划学科，城市规划的作用、地位也不断加强，渐渐成为政府的一项重要的职能与权利，其法定性也不断增强。

四、现代的城市发展与城市规划

进入20世纪以后，尤其是二次世界大战以后，西方的社会经济发展加速。60年代末70年代初是西方社会发展的重要分水岭，西方国家经济及社会发展发生了根本性的改变，有人称之为“后现代社会”、“后工业化社会”。表现在经济领域出现了后福特主义、国际劳动地域分工，表现在社会领域即是多元化社会的形成。这种社会经济的深刻变化对城市规划产生了重大的影响：

1、在西方国家，城市规划不仅被视作一项砖木的技术，同时也被认为是一项政府行为和社会运动，这三者基本是作为一个整体而存在和运行的。

2、由于社会分化的加剧及民主意识的增强，城市规划成为政府平衡各种集团利益的杠杆。在发展中国家，城市规划更表现为一种生产力——使土地升值，使资源要素的配置效益更佳，以及城市规划有可能产生的广告效应等（这在城市房地产开发中尤其明显）。

3、在市场经济社会中，城市规划作为一种空间管制的手段，是政府调空社会、经济和环境可持续发展的重要手段之一，它和法律、税收等手段一起构成市场经济中政府的核心权利机制。

4、城市规划同时表现出向宏观和微观两个层面不断拓展。从微观拓展角度看，城市规划被理解为一种技术，更强调手段的科学，更重视具体空间的人性化、舒适美观；从宏观拓展角度看，城市规划被理解为一种综合、有效的政策，一种城市长远发展的战略，城市规划愈来愈重视对社会、经济的宏观研究及对区域的研究。

• 城市规划的内涵、任务、特征及作用

一、对规划的理解（规划的性质）

  “规划”是我们日常生活中常常使用的一个词汇。作为动词，是指“规划”作为一种活动和过程；作为名词，是指“规划”作为一种文件和成果。现代科学迅猛发展，自然科学的目的是通过揭示自然界的规律，以达到客观模拟、演绎的效果；而社会科学的任务是规范、约束社会行为，以达到最好的预期。科学发展的根本目的是为了致力于建设一个更为美好的未来，因此“规划”作为一项普遍活动，从20世纪初开始得到了全面的发展，并伴随着整个科学体系的进步而进步。

   对于“规划”尚有多种不同的理解：

1、P.Hall（1975）认为：“规划作为一项普遍活动，是指编制一个有条理的行动顺序，使预期目标得以实现”。

2、Doror（1963）认为：“规划是拟订一套决策以决定未来活动，即指导以最佳的方式实现目标，而且从其结果学习新的各种可能系列及新追求目标的过程”。

3、Waterston（1965）认为：“规划本质上是一种有组织的、有意识的和连续的尝试，以选择最佳的方法来达到特定的目标。“规划是将人类知识合理地运用至达到决策的过程中，这些决策将作为人类行动的基础”。

4、Myrdal（1981）认为：“规划是通过民主机制集体决定的努力，以作出有关未来趋势集中的、综合的和长期的预测，提出并执行协调的政策体系”。

综上所述，我们可以得到以下对规划性质的基本理解：

1、“规划”是一个为了实现一定目标而预先安排行动步骤，并不断付诸实践的过程；

2、“规划”最基本、最重要的特征是它对未来的导向性，但不等于简单的模拟未来；

3、“规划”是一系列选择行为后的结果，是一种优化方案；

4、“规划”不是由原因到结果的循序过程。规划是以未来事件或状态（目标）作为组织现在行动和过程的原因、依据，并将成为以后事件发生或过程演进的规范，即事件发生的未来状态已经不仅仅是事件自在发展的结果，而且已融入规划者对此有意识的控制；