5、“规划”是一种基于概率思想和方法，其并无绝对的正误之分。罗宾逊（1986）曾经指出：“可靠的规划要表明的，往往不是会发生什么，而是不会发生什么”。
二、城市规划的对象、任务及特点
1、城市规划与规划城市
城市规划并不等于规划城市，“规划城市”是一个极其复杂的系统工程，除了涉及城市规划的工作领域外，其他社会、经济、专业部门的工作也是极其重要的组成部分。因此，城市规划的实际作用范围是有限度的。
在历史上，城市规划曾经长期隶属与建筑学的范畴，例如古罗马建筑师维特鲁威在《建筑十书》中就曾经大量论述城市规划的内容。到了文艺复兴以后，建筑师（规划师）将视野从单幢建筑逐步转移到对城市整体空间环境的关注。工业革命以后，城市规划作为一种技术手段，开始明确为国家权力机构所使用而成为一种政治统治工具。但城市规划的内容主体仍然是建筑和空间关系，主要作用仍局限于对建筑营建及土地分配过程中的相互关系的描述。一些空想社会主义者认为，通过物质环境的改造便能达到改造社会的目标。
20世纪以来的现代城市规划运动已经逐步成为融社会运动、政府行为和工程技术为一体的综合性活动。但是60年代前后有很大的差别。60年代以前，城市规划基本仍囿于工程技术学范围内，主要是强调对对城市物质空间形态的规划，把城市空间关系的处置看作是解决城市问题的关键，即有了好的物质空间环境就能达到所期望的良好社会目标。60年代以后，随着社会经济背景的变化，人们开始认识到社会、经济、文化、政治等多方面力量对城市规划的共同作用，城市规划的考虑范围、工作对象、处理问题的手段等越来越具有综合性的色彩。但是城市规划并没有放弃对城市空间和城市土地使用的关注，而是将它们置于一个更为广泛的社会背景中进行研究，并将研究结果与社会过程结合起来，以使得城市规划作为一种以空间配置为重点的规划成为整个社会演化过程中的一个重要组成部分。而事实上这也正是城市规划区别与其他城市研究及实践工作的关键之处。
总体而言，从工作重点和对城市规划的主体认识角度看，目前中国的城市规划发展仍然处于西方60年代前的状况。当然这有中国具体的社会经济发展背景——城市实体空间快速膨胀，物质空间的匮乏与落后依然紧迫于其他城市社会问题的解决，物质环境的改善依然紧迫于对文化、精神的更高追求等等，长期的计划经济体制与思维定式，造成人们对城市的社会、文化及生态环境问题尚不够重视。所有这些都从根本上决定了中国目前及今后相当一段时期，城市规划的重点依然是满足社会经济发展对物质空间数量上的巨大需求。但毫无疑问，这种状况的存在是不利于中国城市规划学科和事业健康发展的，必须尽快加以改变。而实际上在城市快速发展的过程中，中国城市的社会问题、经济问题、环境问题等已经日渐显露，在有些地区、有些城市已经十分严重。
2、城市规划的对象——城市空间系统
美国学者华宜昌（1981）提出了“城市规划膨胀图”，以阐述当今城市规划内容的广域化。但是城市规划并不能对涉及城市发展的诸多领域进行直接的探讨和干预，而只是将它们引入到本领域中，以拓展对城市问题剖析和处理的视野。
城市规划的对象是以城市土地使用为主要内容和基础的城市空间系统。城市规划的工作领域是：对城市土地使用的综合研究及在土地使用组合基础上的城市空间使用规划。城市规划对城市发展的作用在于，通过对城市土地使用的调节，改善城市的物质空间结构和土地使用中反映出来的社会、经济关系，并进而改变城市各组成要素在城市发展过程中的相互关系，达到指导、优化城市发展的目的。
从本质上讲，城市规划是一种地域空间管制规划，即通过制定并实施各种“空间准入”的规则来调控城市土地使用和空间环境的建设。空间管制是市场经济背景中政府调控社会、经济与环境整体发展的基本手段之一，加之它处理的往往是城市公众的整体利益，因此城市规划无疑是政府调节利益集团分配的重要杠杆，城市规划因而也就普遍成为一种政府的官方行为（这一点明显区别于建筑设计）。城市规划作为一种空间管制，其作用在于：
1、落实社会经济发展规划（计划）于具体的空间地域上——将社会经济发展目标及诸多抽象的指标，通过种种空间布局予以落实，实现由目标向过程的转化；
2、通过空间管制，对社会经济发展规划进行必要的调节——社会经济的发展规划有时与空间发展规划并非完全整合，尤其是当空间规划处于对资源、环境的可持续承载考虑而必须对空间利用进行种种限制时，可以通过制定空间准入的规则来调节。反之，也可以通过空间规划（如基础设施、交通实施）的诱导效应来促进某些地区的发展。
3、城市规划的任务
关于城市规划的任务，各国阐述各有差异，代表性的有：
日本将城市规划的任务确定为：“城市规划是城市空间布局、建设城市的技术手段，旨在合理地、有效地创造出良好的生活与活动的环境”。
英国《大不列颠百科全书》中指出：“城市规划有改建的目的，不仅仅在于安排好城市的形体——城市中的建筑、街道、公园、公用事业及其它各种要求，而且更重要地在于实现社会与经济目标”。
美国的国家资源委员会认为：“城市规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会与经济的需要”。
前苏联认为：“城市规划是经济社会发展计划的延续和具体化”。
我国规划界普遍认为，城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。
城市规划的主要任务体现在：
（1）从城市的整体和长远利益出发，合理和有序地配置城市空间资源；
（2）通过空间资源配置，提高城市的运作效率，促进、优化经济和社会的的发展；
（3）确保城市的经济和社会发展与生态环境相协调，增强城市发展的可持续性；
（4）建立各种引导机制和控制规则，确保各项建设活动与城市规划目标相一致；
（5）通过信息提供与行为规范，促进城市房地产市场的有序和健康运作。
因此在城市规划工作中要贯彻如下一些原则：
（1）城市规划要为发展生产力服务；
（2）城市规划必须从实际出发、符合我国国情，符合规划地区的区情；
（3）城市规划应当贯彻合理使用土地、节约用地的原则；
（4）城市规划必须贯彻环境的建设和保护相结合的原则。
4、城市规划的特点：
（1）城市规划是综合性的工作
城市发展中的社会、经济、环境等各项要素，既互为依据又相互制约，城市规划需要对城市的各项要素进行头抽安排，使之各得其所、协调发展。综合性是城市规划工作的重要特点。城市规划工作者应该具有广泛的知识，树立全面观念，具有综合工作的能力，在工作中主动和有关单位协作配合。
（2）城市规划是政策性很强的工作
城市规划既是对城市各种建设的战略部署，又是组织合理的生产、生活环境的手段，几乎涉及到国家经济、社会、文化有关的每个部门。特别是城市总体规划中一些重大问题的解决，都必须以国家有关方针为依据。而城市规划的成果通过一定的审批程序以后，它又成为具有一定行政约束力的地方法规，对城市发展、城市建设具有鲜明而重要的导引或控制作用。因此，城市规划工作者必须加强政策观念，努力学习各项方针政策，在工作中认真贯彻实行。
（3）城市规划工作具有地方性
城市建设是一项地方性的事业，城市规划要根据地方特点，因地制宜地编制。在工作中，既要遵循城市规划的科学规律，又要尊重当地人民的意愿，城市规划要努力体现地方特色（尤其是一些具有历史文化价值、景观风貌价值的地区），城市规划的成果要尽量切合地方操作的实际。因此城市规划工作者必须深入了解规划地区的方方面面，和地方各界进行广泛交流、磋商。
（4）城市规划是长期性和经常性的工作
城市规划既要解决当前建设问题，又要预计今后一定时期的发展和充分估计长远的发展要求，它既要有现实性，又要有预计性。随着社会经济环境的不断变化，城市规划也不可能是一成不变的，应该根据实践的发挥真纳和外界因素的变化，适当加以调整和补充，不断适应发展需要，使城市规划逐步更趋近于全面、正确反映城市发展的客观实际。所以说城市规划是城市发展的动态规划，它是一项长期性和经常性的工作。
有必要指出的是，虽然城市规划需要不断地调整和补充，但每一时期的城市规划都是建立在当时的政策和经济社会发展计划的基础上，经过深入调查研究而指定的，是一定时期指导城市建设的依据。所以城市规划一经批准，必须保持其相对的稳定性和严肃性。
（5）城市规划具有实践性
城市规划的实践性，首先在于它的基本目的是为城市建设实践服务，规划方案要充分反映建设实践中的问题和要求，有很强的现实性。其次，是按规划进行建设是实现规划的唯一途径，规划管理在城市规划工作中占有重要的地位。规划实践的难度不仅在于要对各项建设在时空方面作出符合规划的安排，而且要积极地协调各项建设的要求和矛盾。因此城市规划工作者要有社会实践经验和积极主动的工作态度，城市建设实践是检验规划是否符合客观要求的唯一标准。
三、城市规划的作用
城市规划的意义在于它对城市发展的指导和控制。城市规划是这样一个过程——它通过对城市未来发展目标的确定，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并通过对社会实践的引导和控制来干预城市的发展。城市规划作用的发挥主要是通过对城市空间尤其是土地使用的分配和安排来实现的。
城市规划作为一项社会实践，总是在一定的社会制度的背景及其过程中运作的，因此，城市规划要在运作过程中对城市社会的发展发挥作用，它必然是一定社会意识形态的反映，同时也就要为社会的稳定和发展作出贡献。任何意识形态的内容仅仅提供了一种总体导引，如果不能借助于其它的手段而转化为可以具体操作的内容，便无法成为社会实践的实际运作。城市规划的发展历史表明，城市规划的对象是以城市土地使用为核心内容的城市空间系统，城市规划对城市发展的作用是通过对城市空间和土地使用的操作而得以实现的。在作为意识形态上层建筑的城市规划和作为具体实务操作的城市规划之间，必须通过一定的联系来保证两者的结合。在城市规划成为国家意识和社会制度的状况下，一方面引导各类关于城市发展的政策的形成，并使这些政策保持一致；另一方面通过具体的操作来使政策的最终目的能够得以实现。在市场经济的环境中，城市规划有必须融入到市场运行过程中去。一方面它必须鼓励和支持资本的利益，主要是通过包括引导经济的发挥指南、提供公共设施、保护投资利益等手段；另一方面，它有必须防止那些因为对个人或集团利益的追求而侵害城市公共活动的种种行为。
从以下三个层面来认识城市规划的作用，可以充分体现出城市规划作为一个整体的连续性，同时也揭示了城市规划在不同层次上所发挥作用的主要方面。
1、作为国家宏观调控手段的城市规划
任何国家无论其意识形态的架构如何，它的维持与发展总是需要依据于一定的可操作手段，这些可操作的手段需要贯彻于社会的各个不同的范畴和不同的层次。城市规划在经过相当长历史阶段的发展过程之后，已经成为国家结构及其实务操作的一个组成部分，也是国家秩序运行和保障体系中的一员。
在市场经济体制下，整个社会的存在和运行都依赖于市场的运作，城市中任何要素的作用都需要与市场机制的运行相结合才能得到发挥。市场机制鼓励的是对个体利益的极大追求，并认为个人获益（只要这种获益并不损害到其它人的利益）就意味着社会的进步。在现代经济发展过程中，经济活动必然会产生一些外部不经济。各类经济活动所产生的经济获益的大部分往往归投资人所拥有，而其产生的不经济则往往推给了社会，这就在社会利益和经济行为者之间产生了差异。这种差异的累积，导致了市场的失灵，这就需要国家的干预。凯恩斯（Keynes）的宏观经济理论阐述了这种干预的必要性，而战后西方国家普遍建立的国家干预制度所带来的经济稳定和繁荣已经证明了这种干预的有效性。从城市规划的角度讲，城市规划在保障必要的城市基础设施和一些基本的城市服务设施的集体供应的同时，也试图减少一些资本的运行所产生的会导致其它部门损失的消极外部性。
在另一方面，对公共物品的关注同样会导致国家对私人部门的利润生产行为进行支持，这些行为基本上是对应于市场理性的，这是因为在市场经济社会中，绝大多数人的生计依赖于私人部门，因此私人部门的固有功能是这种社会所必需的。但是私人部门在市场理性的鼓动下，对利润生产的无限制追求却严重地损害了作为社会生活基础的人际互惠的联系。因此，城市规划就应当“刺激和支持资本的利益，但必须阻止那些利益损害到公共生活的基础”。这样，城市规划的作用就更多地体现在：(1)提供城市社会发展的保障措施；(2)在修正市场失败的基础上支持土地和房地产市场；(3)保证土地在总体利益下进行分配、使用和开发；(4)以政府干预的方式保证土地使用符合社区利益。
从以上的分析可以看出，在市场机制运行的过程中有必要建立诸多的“游戏规则”，这些规则并非是市场的对立物，恰恰是为了保证市场的有效运行，因此这些规则本身是市场发展的产物。城市规划也就是这些规则中的一个，因此城市规划在其本质上是国家制度的一个组成部分，是为维护社会发展和稳定服务的；同时基于对“市场失败”的认识，国家从社会利益出发对市场运作进行干预（同样是为了保证社会的发展和稳定），城市规划便又是其可以利用的一种手段。在这样的意义上，城市规划是国家对城市发展进行宏观调控的手段之一，也就是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对个体利益进行约束的过程。
2、作为政策形成和实施工具的城市规划
城市是一个复杂的社会巨系统，有关城市建设和发展的决策涉及到城市的各个部门，其中不仅有公共部门，而且也有私人部门，而且各个部门的内部决策也对城市发展和建设产生作用和影响。因此，城市规划就有必要为这样的所有决策提供背景框架和整体导引，以使得有关城市建设的决策保持在同一的方向上，并且这些决策之间的相互作用也保持协同关系。规划的作用就体现在通过有意识地努力来系统地限定问题，并对此进行思考，以改进决策的质量。在这样的意义上，城市规划是政策形成和实施过程中的工具。
城市规划的政策作用主要是由政策导引和信息供应来支撑的，将影响到整个土地市场。城市规划本身就是一种政策表述，它表明政府对特定地区的建设和发展在未来时段所要采取的行动和鼓励社会团体与公众所进行的开发和建设行动。在此条件下，规划就有可能成为城市各个部门在城市建设和发展方面的决策的整合基础。从城市规划作为一种有组织信息供应的载体而言，城市规划的基本特质之一就在于是对未来不确定性的缓解和抵消，它有利于城市各部门在对未来发展决策时能够克服未来不确定所可能带来的损害而提高决策的质量。也正是在这样两方面所担当的作用，城市规划才能成为社会所接受的一种机制。
任何一种社会机制的确立与运作，都不仅仅是一种主观愿望，而是由它所发挥的实际效用所决定的，而且这种效用只有得到社会的认同即符合社会各类团体的利益要求，并与他们的实际需要相吻合才能形成。在市场经济体制的城市中，有关城市建设和发展的决策并不仅仅来自于政府或公共部门，而更多是来自于私人部门，因此，要把这些不同类型、不同性质、不同层次的决策相互协同起来并统一到与城市发展的整体目标相一致的方向上（这是国家意识形态的要求，也是国家和城市维持发展的基础），要把城市中各类部门的决策和实际操作相互协同起来以免产生相互的对抗而带来各自利益的抵触及由此而来的消耗（这是维持市场机制运作的基本条件和各类经济实体的实际需求），就需要有一整套未来发展的目标和事先协调的行动纲领。无论是公共部门还是私人部门，只要它们本身需要发展或者它们处于发展的环境之中，它们就需要有城市规划这样的政策框架来作为它们自身发展决策的依据，它们需要据此来调整自身发展的策略。一旦缺少了有效的规划，那么就只有极少数的投机者能从中获益，而大多数的地产所有者、开发商和投资者的利益将受到未来土地价格的变动、环境质量和交通、服务设施的可获得性等方面的不确定性的损害。
在这样的意义上，城市规划的目的就在于：(1)实现国家的发展政策；(2)为中央和地方政府的官员提供有关发展控制的导引；(3)协调各类开发，无论是私人的还是公共的；(4)考虑财产所有者估价规划政策对他们的利益的影响；(5)告知公众规划政策。也就是希望规划能够通过提供国家和政府的政策导引和提供有组织的信息而实现全社会对国家政策和规划策略的认同，以达到各利益团体在城市建设和发展中的协同一致。政策的实施需要有规划这样的工具来保证环境（并非仅仅是空间环境）的相对确定性，这种确定性的寻求正是各国城市规划体系所要承担的。
3、作为城市未来空间架构的城市规划
城市规划的主要对象是城市的空间系统，尤其是作为城市社会、经济、政治关系形态化和作为这种表象载体的城市土地使用关系。城市土地使用的规划和管理历来是城市规划的核心内容，也是城市规划实施的主要工具。城市规划从城市土地使用的配置和安排为核心，建立起城市未来发展的空间结构，反映国家意志和政策，同时限定了城市中各项未来建设的空间区位和建设强度，在具体的建设过程中担当了“监督者”和执行者的作用，使各类建设活动都成为实现既定目标的实施环节。城市未来发展的空间架构的实现意味着在预设的价值判断下来制约空间的未来演变。在这种状况下，城市规划主要是通过社会所赋予的权力，运用控制性的手段对城市建设项目进行直接的管理，将它们纳入到法定规划所确立的未来发展方向上。因此，城市规划对城市空间发展的作用主要体现在对城市建设活动的引导和控制上。
城市规划对城市建设的引导作用就是将城市规划的意图、原则和知识贯彻于城市建设的活动和过程之中，建立起城市发展过程的各个参与者在今后的行动中相互制约、共同遵守的规范，使他们在谋求各自利益的过程中，接受社会整体的价值基础，从而制约他们的行为方式和行为结果。城市规划者尽管并不直接参加到城市建设的具体活动之中，但在这样的背景下，可以通过各种手段使城市规划的引导作用得以实现。这些手段包括：分类计划（如土地使用分类、建筑形式划分等）、规范化的准则、对可能的严重问题的描述、对综合引导的阐述以及对行动的可能结果进行处理等。城市规划的引导作用是规范性的而不是支配性的，也就是说，城市规划并不能决定社会选择和决策的具体内容，它只是从一开始就来修正城市建设活动中可能出现的与规划并不一致的其它行动。
城市规划对城市建设的控制作用就是在城市建设活动不断展开的过程中，透过城市规划的控制机制在法律所赋予的权力范围内，运用该项建设活动本身和其它相关建设活动状况及其后果的反馈，确保建设活动符合规划意图。城市规划的控制作用通常是由国家城市规划法以及各城市地方规划法所明确规定的方式来运作的，因此其作用是支配性的。在我国主要是通过“一书两证”的制度来得到保证的。
城市规划通过对城市建设的引导和控制来实现对城市未来发展的空间架构并保持了城市发展的整体连续性。空间的意义在社会实践的背景下，融合着社会、政治、经济等方面的指向，贯彻了由国家和社会意识形态及政府和部门政策在空间实践中的权力和权威影响。城市规划的引导和控制作用是并互为作用的，两者之间的统一确立了城市规划作用的整体得以形成的基础。
- 城市规划的学科体系
一、城市规划学科发展简述
城市规划是一个古老而又年轻的学科。
城市规划的历史可以上溯到2000多年前，无论是在中外都可以找到城市规划的实践与理论轨迹。但是在漫长的历史时期内，城市规划基本都是附属于其他学科或社会领域，如建筑学、美学、礼制或宗教等等，而并为真正成长为一门独立的学科。
19世纪末20世纪初，城市规划终于从其他领域中分离出来，拥有了自己的研究对象和独立并具有增长潜力的学科领域。英国在利物浦大学设立了第一个城市规划系，1909年美国哈佛大学聘请了第一个城市规划教授，1923年哈佛大学实施了第一个城市规划专业学位大纲，标志着城市规划人才培养体系的正式开始，奠定了城市规划作为一门学科的学术地位。1974年联合国教科文组织编制的学科目录中，第一次将城市规划作为人类29个独立学科中的一个。目前世界各国基本都设置了大学城市规划专业，并建立了各个层次的健全人才培养体系。城市规划学科已经完全从建筑学科中独立出来，但又不是一个简单的工程技术学科，而是包容经济、社会、环境等多学科知识在内的边缘交叉科学。世界各国城市规划专业隶属的大学科划分各不相同，有的国家甚至只在硕士研究生阶段招收来自不同相关本科背景的学生，然后进行专门的城市规划教育。而城市规划学科除了传统的工程技术内容以外，城市景观生态学、城市社会学、城市经济学、城市地理学、城市政治制度、城市运营管理学等也已经成为其重要的研究内容。
解放以前，我国并没有专门的城市规划学科。解放以后不久，我国在上海同济大学设立了第一个城市规划专业，随后城市规划人才的教育培养在全国各地逐步展开。文革期间城市规划事业被取消，城市规划教育也陷入停滞。文革以后随着改革开放的深入进行，我国的城市规划事业及城市规划教育得到了飞速的发展，迅速吸收发达国家的规划理论、经验和技术，广泛开展各种交流合作，规范城市规划的编制、审批、实施体系，在诸多领域结合中国国情，创立了许多具有重要影响的规划理论及方法。城市规划研究也紧密结合实践，不断拓展研究广度和深度，取得了大量丰硕的成果。目前城市规划的人才培养已经在全国各地的主要高校中全面展开，并且出现了从工科院校系统和理科院校系统共同培养城市规划人才的局面。随着我国城市的进一步发展，国家对城市规划的进一步重视，随着城市规划教育的规范化、国家注册规划师制度的施行及逐步深入，我国的城市规划事业、学科及人才培养将进入一个更为广阔的天地。但是对比发达国家，我国的城市规划还具有一定的差距，尤其是过于注重物质形体、工程技术等内容，而在对城市的综合研究方面过于薄弱。
二、城市规划学科的内核
城市规划在对本学科对象进行认识和处理的同时，惯犯借鉴了各门相关学科对城市所进行的研究，并将这些研究融会贯通于城市规划研究和实践中，并随着这些研究的深入和进步而发展。因此，城市规划是一门开放程度很高的学科；同时，它作为一门独立的学科，又有着其特殊的思想方式、技术手段，也就是它拥有着自身的“硬核”。因此，城市规划的学科体系包括两大部分：一是它内部各项内容之间的相互关系，一是它与其他学科之间的相互关系。
