（1）没有行政行为不产生行政责任
（2）行政机关和行政公务人员执行公务的一切行政行为都发生行政责任问题
（3）国家行政行为产生行政责任，非行政行为不产生行政责任
（4）非行政机关或推行政官员因授权从事国家行政行为也产生行政责任
2、必须有国家宪法和与宪法相一致的法律、法规的确认
（1）行政责任是由宪法、有关法律和法规的精神、
原则和条款所同意、确认和规定的
（2）没有法的规定不产生行政责任
（3）由法律规定不承担事实后果的行政行为不产生行政责任
3、必须有特定的行为后果（事实）
（1）行政责任中受害的一方恒定是公民，包括公民个人和公民团体
（2）强调行为后果损害性的同时，还规定行为人须有主观上的过错
（3）损害性后果与行政行为存在直接因果关系
（4）国家全部承担或部分承担损害责任
第三节 行政责任的确定
一、行政责任的主体（承担者）
1、政府官员行政责任的确定
官员在执行职务过程中所犯的轻微或一般性过失，官员本人不负责任，而由国家承担；官员故意或犯有重大过失，则必须承担责任，这种责任的构成要件，主要表现为官员损害性行政行为的有意和非规定性质，完全按照规定执行职务或在不知情的条件下执行行政指令、行使自由裁量权而产生的行政过失，官员个人一般不负责任。
2、政府机关行政责任的确定
第一，确定机关行政责任是为了分清和落实机关责任，而分清和落实机关责任是为了防止和反对肆意妄为或无所作为；
第二，确定机关行政责任是为了明确行政诉讼对象或行政惩处对象，以利于奖功惩过、实行有效的考核和执行行政纪律；
第三，机关行政责任与官员行政责任互为条件，机关行政责任的产生与追究一般以该机关行政首长或其它官员的个人行政责任的产生与追究为转移。
第四，由于获得合法委托而从事国家行政管理活动的非行政机关和非行政官员，其行政责任由委托机关承担。
二、确定行政责任的依据
1、宪法
2、国家责任统一法典
3、民法和民诉法
4、判例法
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5、议会专门法律、法规
6、地方法规
7、行政法规
三、行政责任的追究
1、主体和程序性问题
追究行政责任的主体与宪法、法律、法规规定的权限相一致，在西方国家顺序为议会、法院（普通法院或行政法院）、国家检察机关、政府自身和公民。其追究的程序一般表现为调查、受理、起诉以及相应的议案、判决和决定。此处着重探讨公民依法对行政责任的追究和法院依法对行政责任的追究。
2、实体性问题
行政裁决
行政诉讼
行政惩处
行政赔偿
第十七章 行政伦理
第一节 行政伦理概述
一、行政伦理和行政道德
行政道德主要涉及行政主体个人实践活动的正确规范及其所反映的价值观，它包括公务人员的道德传统、道德意识和道德品质以及由此而形成的道德规范和道德风尚等。
行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，它既包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。
二、行政伦理的涵义
1、行政伦理是一种关于公私利益关系的观念体系
2、行政伦理是一种关于权利义务关系的规范体系
3、行政伦理是一种关于政府管理的价值体系
4、行政伦理是行政权力的一种内在约束机制
5、行政伦理是关于行政管理职业规范的范畴体系
6、行政伦理是一种特定的行政文化层面
三、行政伦理关系
1、行政主体中个人之间的伦理关系
2、行政组织与个人之间的伦理关系
3、行政组织相互之间的伦理关系
4、行政主体与政治主体之间的伦理关系
5、行政人员与社会公众之间的伦理关系
6、政府与社会之间的伦理关系
四、行政伦理的理论模型
1、20世纪40年代的理论模式偏重研究民选官员
2、20世纪50年代的理论模式偏重研究行政管理决策
3、20世纪60年代的理论模式偏重研究伦理标准
4、20世纪70年代的理论模式偏重研究民选官员的价值承诺
5、20世纪70年代末期的理论模式偏重研究官员个人责任
6、20世纪80年代中期的理论模式偏重研究政府组织责任
第二节 行政伦理的结构与功能
一、公务人员的个人品德
1、公务人员的思想态度
公务人员三种最主要的思想态度包括：（1）承认所有的人和所有的公共政策在道德上所具有的模糊性。（2）承认特定环境中的各种力量对于公共服务中的道德要求的影响。（3）承认各种程序的相互矛盾性。
2、公务人员的思想品德 .（1）乐观 .（2）勇气 .（3）仁慈的公正
二、行政职业道德
1、行政职业道德概述
以公共利益为本质内容的行政伦理，其基本道德原则就是如何处理公共利益和个人利益之间的关系。于此，虽然“全心全意为人民服务”是具有中国特色的概括方式，但其精神实质却是各国行政伦理都非常强调的内容。
由于古代中国的政治权力和行政权力是浑然一体的，所以古代的行政职业道德亦称从政道德。古代从政道德可以概括为廉政和勤政两个大的方面。廉政的道德规范包括：见利思义、守法循礼、仕应守廉、廉为政本等。勤政的道德规范包括：克明俊德、立身惟正、明道善策、举贤任能、教而后刑等
2、行政职业道德规范（1）奉公（2）守法（3）忠诚（4）负责
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三、行政组织层面的伦理
1、组织层面行政伦理的意义
2、行政组织层面伦理的内容
（1）程序公正 （2）组织信任（3）民主责任（4）制度激励
四、公共政策伦理
1、伦理价值对于公共政策的意义
公共政策伦理所涉及的是正义价值的选择问题，也就是如何做到社会利益和社会负担的合理分配。就正义的价值而言，公共政策伦理所涉及的问题表面看是“选择的伦理”问题，但这实际上是“伦理的选择”问题。
2、公共政策的伦理基础（1）功利主义（2）普遍主义 （3）公平正义论（4）个人自由论
第三节 行政伦理制度化
一、行政伦理失范及其原因
1、行政伦理失范
行政伦理失范是行政权力的一种异化现象，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，损害公共利益，假公权以济私利，导致公共权力的滥用和腐败。这种情况就叫行政伦理失范。
2、行政管理中的伦理困境
（1）行政管理人员的角色冲突（2）集体行动与个人选择的冲突（3）公共机构的代表性和自主性之间的冲突（4）公共管理目的与手段之间的冲突
二、行政伦理的管理
1、詹姆斯•麦迪逊（James Madison）对行政伦理的研究
2、美国1978年颁布的政府道德法案
3、经济合作与发展组织1998年发布《公共服务伦理管理原则建议书》，提出十二条行政伦理管理的原则
三、行政伦理立法
1、行政伦理立法的趋势
行政伦理法规的形式趋于专门的行政道德法典
2、行政组织伦理的基本内容（1）行政职业道德规范的界定（2）行政组织伦理的保证机制
第十八章 现代政府能力
第一节 现代政府能力问题的缘起
一、政府能力的重要性
在国与国之间可视的巨大的经济发展水准反差现象的背后，潜在的决定性因素是政府的有效性。有效的政府行为促进了经济增长，改善了教育、卫生、环境状况，减少了社会不公。政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经济发展乏力和国家间经济差距扩大的主要原因之一。
二、政府能力问题的现实原由
1、罗斯福“新政”
罗斯福“新政”的理念、政策和方法事实上有效地克服了1929—1933年席卷资本主义世界的经济大危机。从那以后，政府干预经济事实上已经成为了西方国家的一种普遍的既定国策。但是，干预的合理性或实践效用，则取决于政府的以宏观公共政策为核心的宏观公共行政能力。
2、“东亚经济奇迹”
金融危机之所以发生在东亚国家和地区，表明在这些国家和地区的高速发展的历史进程中，确实内蕴和隐含着一些重大的与政府能力直接相关的公共政策问题
三、东亚金融危机与政府能力
“东亚金融危机”说明，东亚国家和地区政府能力在持续发展之后出现了明显的问题。金融危机之所以发生在东亚国家和地区，表明在这些国家和地区的高速发展的历史进程中，确实内蕴和隐含着一些重大的与政府能力直接相关的公共政策问题。通过政府改革适应环境重铸政府能力，是东亚国家和地区面临的重大政策问题。
第二节 现代政府能力的内涵
一、政府能力的一般涵义
观点之一：政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构并使他们拥有制定政策和在社会中执行政策特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。
观点之二：政府能力是指(政府)有效地采取并促进集体性行动的能力。
观点之三：国家能力是指国家将自己意志 (preference)、目标(goals)转化为现实的能力。
二、政府能力的特点
政府宏观公共行政能力的外在行为表现及其社会后果的价值判断，是与政府的公共行政职能和公共行政权力的设定紧密联系在一起的，而现代各国政府的公共行政职能和公共行政权力的设定由于各国在宪法原则、历史传统、发展水平、法外制度等方面存在着较大的差异亦相应存在着明显的不同。
有能力的政府的标志是，它除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础。
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三、政府能力的相关性
1、现代国家政府的宏观公共行政能力与政府职能相关
2、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共行政权力相关
3、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共选择相关
第三节 现代政府能力的构成
一、经济管理能力
1、推动本国社会经济发展的能力
2、维持税收和保持公共财政收支平衡的能力
3、有效参与国际竞争的能力
二、政治和社会管理能力
1、维护社会基本秩序的能力
2、达成社会谅解和实现社会整合的能力
3、实现和维护基本社会公正的能力
4、促进社会均衡发展的能力
三、行政组织管理能力
1、有效的反应和应变的能力
2、适应环境创新发展的能力
3、改革和自我更新的能力
第四节 公共危机管理与政府能力
一、危机管理释义
1、“危”是危势、危难、危情，“机”是生机、转机、契机，危机（crisis）包括有危险和机会两个可以转化的域。也就是说，处理得当，可以大大减少损失，以至化险为夷，处理不当，则可能大大加剧损失，后患无穷，而政府是促成这种转化的决定性因素之一。
2、国内外学者关于危机的定义：
观点之一：“危机是指具有严重威胁、不确定性和危机感的情境。”
观点之二：“危机一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工，产品，服务，资产和声誉造成巨大的损害。”
观点之三：“危机是一种能够带来高度不稳定性和高度威胁性的，特殊的，不可预测的，非常规的事件。”
我们认为：
公共危机是一种非常态的具有高度的不稳定性、不确定性和威胁性的，造成了比较严重的生命财产损害，引起了比较广泛的公众心理恐慌，破坏了正常的公共秩序和社会关系，危及了基本的社会价值准则的状态或事件。
3、公共危机的四个要件： .（1）巨大的人员伤亡或巨大的财产的损失 .（2）公众普遍的不安、担忧、紧张的心态 .（3）公共秩序失范，正常的社会关系被扭曲 .（4）信念和信任危机
二、公共危机的类型
1、按照危机持续的时间以及影响可分为以下4个类型：
（1）“龙卷风型”——危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响 .（2）“腹泻型”——危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快便会结束
（3）“长投影型”——危机爆发具有突然性，后续影响深远长时间内难以平息
（4）“文火型”——危机缓慢形成，逐渐升级，缓慢结束，代价巨大
2、按照危机的领域，可分为以下5个类型
（1）政治性危机：包括战争、入侵、武装冲突、革命、政变，也包括大规模的政治（民主化）变革、公共政策变迁、大规模恐怖主义活动、政治腐败、民族分裂主义活动以及其它政治骚乱。
（2）社会性危机：包括社会热点问题的变迁、社会不安（social unrest）、社会骚乱（Riots）、游行示威、罢工、小规模的恐怖主义活动等。
（3）经济性危机：包括恶性通胀或紧缩、汇率巨幅波动、证券市场大幅度振荡、失业率高攀、利率的急剧变化等。经济性危机领域广泛。
（4）生产性的危机：包括火车相撞、飞机失事、船舶沉没、化学物品或核泄露、强电磁辐射、空气污染、水污染、职业病，以及各种各样的偶然性因素的单一或共同作用引发的危机。
（5）自然（灾害）性危机：包括干旱、洪涝、火山爆发、暴雪、冰雹、地震、流行性传染病以及其它的自然灾害等。
三、公共危机管理
1、公共危机管理的定义：
（1）所谓政府危机管理，就是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机
（2）危机管理的本质是：它需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境中激发反应者做出一个富有弹性但又极具力度的决定
（3）危机管理的核心问题在于“在一个分散无际、嘈杂混乱的环境中做出及时适宜的决策
2、公共危机管理的观察角度：
（1）时间周期和序列
公共危机管理包括三个阶段：
一是在危机未发生时限制危机源，尽可能避免危机的发生；
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二是在危机发生时尽可能控制事态的蔓延和恶化，减少损失；
三是在危机发生后尽早从危机中恢复过来。
（2）法律规范
公共危机管理必须纳入法制化的轨道。许多国家的实践证明，建立比较完备的法律法规体系有利于危机管理的正当性和时效性。
应对危机专门法律的意义，在于明确界定危机状态，规定启动危机应对机制的条件以及颁布进入危机状态的程序、方式、期限、终止方式，规定危机管理的领导体制和组织体制、权力和责任、预警和预演方式以及其它相关事项。
3、领导体制和政府组织体制
就领导体制而言，最重要的问题是公共危机管理需要单一、明确、强大的，承担危机管理的核心或关键决策职能和指挥职能的权力中心
就政府组织体制而言，最重要的问题则在于相关职能部门和不同层级政府的协同力、执行力
4、危机管理
按照罗伯特•希斯的“4R”危机管理理论，危机管理的主要内容集中在4个方面，这4个方面同时也是衡量政府应对能力的主要标准
（1）缩减力（reduction）危机缩减管理是任何有效的危机管理的核心内容。
（2）预备力（readiness）危机预备管理的要义在于增强初始反应能力。
（3）反应力（response）危机反应管理涵盖三个基本问题：一是如何能够获得更多的时间，二是如何尽可能多地获得全面、真实的信息，三是如何减少损失；
（4）恢复力（recovery）危机恢复管理是在危机过后如何恢复状态和如何评估
5、整合应对资源（力量）
整合的基本问题，在于形成官民协同的多维公共危机应对体制：
政府与媒体的关系
从发达国家的政策实践来看，这种关系的要义在于两者之间的以国家利益和公众利益为主旨的相互信任的、稳固的良性互动关系。
政府与专家的关系
一般而论，在应对危机的过程中，专家因其专业判断能力和社会公信力而成为一种不可替代的力量。所以，在各国的实践中，专家的作用历来受到重视。
政府与和非政府组织的关系
非政府组织的兴起和普遍化，是21世纪组织社会的新的发展特征。非政府组织可以承担和更多地承担包括应对危机在内的许多社会功能。
第十九章 当代中国政府改革
第一节我国政府机构改革的历史沿革与发展
一、建国初期的政府机构的改革
1、1954年政府机构改革
1954年，首届全国人民代表大会召开，制定了我国第一部社会主义宪法，并在此基础上对政务院进行较大的调整：改政务院为国务院，撤销了四大综合性委员会；设立了分别协助总理处理政务的8个办公室；对部委进行了较大调整，设立了24个主管部门。调整后的国务院一共设置了64个工作机关。
2、1958年政府机构改革
1958年，中央开始对管理体制进行改革，将中央直属的大部分企事业单位下放给地方管理，同时对国务院行政部门进行了精简调整。到1959年底，国务院所属部门减少到60个，小干1954年的规模，形成了第二次较大的国家行政改革。这次改革是建国后关于国家行政管理体制分权的第一次尝试
3、“文革”时期政府机构设置
十年动乱期间，国务院受到严重破坏，到 1970年，国务院工作部门只剩下32个，行政管理工作几乎瘫痪。这是一种由外力发动的、极不正常的“变革”。 1975年，在周恩来、邓小平同志主持下，国务院部门恢复到 52个，但其行政管理职能仍受到极大限制。
二、“改革开放”初期的政府机构改革
1、1982年政府机构改革
（1）改革国务院领导体制，国务院副总理由原先的13人减少为 2人，同时设置了国务委员
（2）大幅度精简机构，国务院部、委由52个裁并为42个，直属机构由42个裁并为15个，办公机构由5个裁并为3个
（3）大幅度减少各级领导干部职数
（4）实行干部离退休制度，废除事实上存在的领导职务终生制
（5）精简人员
2、1988年政府机构改革
这次改革较为明显的进展与成效是机构设置上的调整与变化。精简机构的数量上看虽然不算大，但调整涉及的面还是不小的。更重要的是，这次机构精简，按照转变职能的方向和原则，本着加强综合管理与宏观调控、减少直接管理与部门管理的原则，着重对国务院的专业经济部门和综合部门中的专业机构进行了适当的调整合并，为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的新的行政管理体系打下了基础。但是，这次改革未能有效地促动职能转变的进程。
3、1993年政府机构改革
把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。改革的重点是转变政府职能。
三、可持续发展时期的政府机构改革
1、1998年政府机构改革
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（1）改革的大背景（改革面临的挑战）
挑战之一：政府管理面临挑战 .挑战之二：国有企业面临挑战 .挑战之三：金融体制面临挑战 .挑战之四：国际竞争力面临挑战 .挑战之五：国家和民族的文明进步面临挑战 .挑战之六：国家财政面临挑战
（2）改革的新特点：
力度大、时机选择合理、制度创新、整合的改革、目标明确且期望值高的改革、过渡型的改革
（3）改革的主要难点：转变行政观念难、恰如其分地处理集权与分权中存在的悖论难、改变国民关于政府的社会责任观难、大幅度精简人员，尤其是精简地方政府人员难、机构改革与“五大改革”同期启动难、在动态的过程中建立关于改革的共识难。
（4）改革的前提条件：
中国国家政治领导集团，在涉及政府机构改革以及延伸的党政机关改革、行政事业单位改革的问题上，能否形成共同的立场、一致的态度 ；
各级各地政府、各级各地领导干部对本次改革的理念和目标的正确的理解与认同的程度；
分流人员是否能够在各级各地政府的统筹安排下，较为顺利地走上新的工作岗位；
我国的各项改革以及连带的经济增长是否能够实现预期的目标；
国际形势是否能够有利于进一步的改革进程。
2、2003年政府机构改革
（1）改革的背景和特点
某些管理体制已经不能适应经济和社会的发展
（2）改革的指导思想和重点
政企分开，精简、统一、效能和依法行政
（3）改革的主要任务
进一步转变政府职能，理顺管理关系，加强宏观调控和社会监管
（4）改革后的政府设置
改革后的国务院机构设置分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院议事协调机构和临时机构共7类。
第二节当代中国行政改革界说
一、当代中国行政改革的内涵
我国行政改革的主要任务，是要通过对国家行政组织即各级政府的法定地位、行政权限、管理职能、行为方式、工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等方面的基本原则的再认识、再设计、再组合、再规定，再次构建政府行政管理体制，通过重新定位，使政府行政管理体制适应社会主义初级发展阶段的需要，适应建立和发展社会主义市场经济体制的需要，适应丰富和完善具有中国特色的社会主义制度理论与实践的需要并成为其中的主导力量，进而有效地推动我国社会经济的发展，同时使政府成为维护社会公正的权威之一。
二、当代中国行政改革的主要范畴
1、法理与法律方面的主要内容：
（1）政府的法定地位 （2）政府的基本（职能）功能（3）增加公众对政府行政管理的参与
2、管理思想和技术方法的主要内容：
（1）调整行政组织
（2）提高行政效率
（3）强化首长负责制
（4）扩大行政性分权
（5）提高政府公务人员专业水平
（6）改进行政技术
三、当代中国行政改革的核心问题
1、行政权力与政府职能：要转变政府职能首先就必须重新界定政府行政权力
2、行政权力与依法行政：依法行政的缘起及核心问题，就在于防止公共行政权力被滥用
第三节 当代中国行政改革的基本价值选择
一、市场经济是我国政府改革的经济基础
1、市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原则的自由竞争的经济
2、市场经济是以法制（治）为基础的规则经济
3、市场经济是以利益为导向的经济
二、制度创新是我国政府改革的主要途径
1、政府改革与制度安排
向社会提供制度选择，是政府基本的公共职能
2、政府改革与制度环境
制度环境制约其基本的价值选择以及具体的政策选择
3、政府改革与制度创新
政府主导制度创新在某些条件下是决定性的创新形式
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三、政府能力是我国政府改革的行为诉求
1、公共政策能力
2、行政管理能力
3、社会服务能力
4、自我控制能力
第二十章 西方国家行政改革的理论背景
自20世纪70年代英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家作为一个国家群体开展了一场广泛的持续了大约30年的政府改革运动，其共同点在于：.改革的根本目的都在于发展经济和实现社会的和谐发展 .“社会科学”的主要选择趋向一致。
第一节新自由主义
.狭义新自由主义主要是指由埃德温•坎（Edwin Cannan）创立、以哈耶克为核心的伦敦学派。
.广义的新自由主义则包括：货币学派、理性预期学派、公共选择学派、供给学派、新制度经济学、弗莱堡学派等。
一、主体理论
哈耶克1944年的《通向奴役之路》，被认为是 “标志新自由主义创立的宪章”
1、经济理论(强烈主张自由化、私有化、市场化)
2、政治理论(否定公有制、社会主义、否定国家干预)