二 行政环境
三 行政职能
四 行政组织
五 行政领导
六 人事行政
七 公共预算
八 行政信息
九 公共政策
十 公共关系
十二 行政法治
十三 行政监督
十七 行政改革
第二章 行政环境
第一节 行政系统与外部环境的互动分析
一、    行政环境的含义
（一）    行政系统的界限
行政系统的界限是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相区别，又彼此关联的中介环境。行政系统的界限有两种功能：一是抵抗外界环境的干扰，以保持行政系统的独立性；二是过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存与运转。
（二）    行政环境的含义
行政环境是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。外部环境是指行政系统界限之外的，直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。内部环境是指行政系统界限之内的、影响其生存和发展的各种因素及条件的总称。
二、    行政环境的构成
（一）    自然环境：在行政系统界限外、未经人工制作存在的事物
（二）    社会环境：在行政系统界限之外，直接影响行政系统活动并决定其兴亡的各种社会因素的总和。
三、    行政系统与外部环境的互依性
行政环境与外部环境密切关联，相互影响、相互依赖。行政系统适应外部环境需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。同时，外部环境对行政系统的影响又有微观与宏观之分。
（一）    行政系统对外部环境的依赖
这是行政系统与外部环境互依性的首要表现，包括：
（1）    行政系统适应外部环境的需要而产生
（2）    外部环境的需要制约着行政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式
（3）    行政系统的物质要素——人、财、物，非物质要素——信息，都要从外部环境输入
故行政系统只有不断地与其外部环境进行物质，能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能生存和发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。
（二）    行政系统对外部环境的选择与塑造
这是行政系统与外部环境的又一表现，包括：
（1）    行政系统作为开放系统，必须要从外部环境中接受物质，能量和信息的投入
（2）    行政系统不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。通过对外部环境的改善，使之优化；行政系统通过对外部环境的控制，使其按照行政系统的希望与要求发展。
总之，行政系统与外部环境是辨证统一的关系。外部环境创造了行政系统，而行政系统反过来又改变了外部环境。行政系统首先从其社会环境中吸取物质，信息能量，接受社会环境的要求或支持。然后，又经过自身的加工，将其转换为路线、方针、政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境需要，并推动社会发展。

第二节 经济和政治环境对行政系统的影响
一、    经济环境对行政系统的影响
（一）    物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响
1、    生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质
阶级即是生产力有一定发展的产物，又是生产力相对不发达的产物。在本质上，正是生产力的发展水平决定行政系统的产生、发展和消亡。同时，生产力的发展状况决定生产资料所有制的形式，后者又决定行政系统的阶级性。因此，生产力的发展状况是行政系统阶级性质发展变化的最后根源。
2、    生产力发展状况制约着行政系统功能发挥和部门设置
行政系统作为国家对社会的管理组织，其管理对象和内容不是一成不变的，而是随着生产力的发展不断变化。因而，行政系统功能发挥和部门设置受到生产力发展状况的影响。
3、    生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础
行政系统总是在一定的物质条件基础上开展活动的。物质条件是否充裕，尤其是技术装备是否精良，直接关系到行政系统管理效率的高低。而物质条件与技术装备的发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。
4、    人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能
首先，人口的发展状况制约着一国经济和社会发展战略的制定与实现，人口过多或过少都直接影响一国经济与社会的发展。
其次，人口的多少直接决定着行政系统的人口管理政策及部门设置。
最后，人口的多少还影响行政系统的编制多少及改革的难易。
（二）    生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响
1、    基本的生产关系决定行政系统的性质和变化
2、    具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式
二、    政治环境对行政系统的影响
（一）    国体直接决定着行政系统的基本性质
（二）    政体决定了行政系统的具体形式和地位
（三）    政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度
（四）    政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度
（五）    政治形势的稳健程度影响着行政系统的运行状态
（六）    法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位
（七）    法律的完善化、科学化程度制约行政系统的协调、规范水平

第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响
一、    文化环境对行政系统的影响
（一）    关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响
1、    不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望
2、    不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望
3、    对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异
（二）    关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响
1、    血统论的行政文化认为、行政首脑的权力来自世袭
2、    唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志
3、    法制论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认
（三）    关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响
1、    行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度
2、    行政系统运行方式的法制观念，又分专制主义和民主主义的法治观念
（四）    关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响
1、    特殊的人际关系观念
2、    普遍的人际关系观念
（五）    关于行政道德的观念对行政系统的影响
1、    行政道德指导着行政系统成员的政治方向
2、    行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度
3、    行政道德影响着行政系统成员的社会地位
二、    民族环境对行政系统的影响
（一）    民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置
（二）    民族环境影响着行政系统的体制
（三）    民族环境制约行政系统权力的行使（考虑民族环境）
（四）    民族环境关系着行政系统的凝聚力大小
（五）    中国的民族环境对政府行政系统的影响
三、    宗教环境对行政系统的影响
（一）    宗教制约行政系统的机构设置和职权行使
（二）    宗教推动或妨碍行政系统的管理活动

第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统的影响
一、    自然环境对行政系统的影响
（一）    地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式
（二）    自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础和功能发挥
（三）    自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置与功能体系
（四）    地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况
（五）    地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织
二、    国际社会环境对行政系统的影响
国际环境是指一国在与外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和，包括国际关系的发展、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法、及共同关心的其他事物。国际社会环境不仅影响国家行政系统的设立、地位的高低，还制约行政系统权力的行使。
1、    国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构
2、    重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构
3、    国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构
4、    国际组织的出现，使各国政府产生了与之相对应的职能及机构
5、    国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约

第五节 创建良好的外部环境
一、    创建良好的经济环境
（一）    巩固、发展和完善社会的基本经济结构
行政系统是建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，它的生存和发展以一定的社会基本经济结构为基础。它的任务首先是为经济基础服务，以巩固、发展和完善基本经济结构为目的。巩固，即不准有破坏基本生产关系的行为；发展，即要随着生产力发展水平的提高，使生产关系也作相应的调整与发展；完善，即要使生产关系更加精细，更加灵活，更加有效地适应生产力发展的要求。
（二）    建立、健全符合本国国情的经济体制
（三）    充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平
1、    充分、合理的开发利用自然资源
2、    合理开发合理人力资源
3、    建立科学的微观控制机制
4、    建立科学的宏观控制机制
二、    创建良好的政治环境
（一）    积极稳妥的推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法制化。
行政系统要建立健全民主、科学的决策体制和程序；要建立健全民主公开的监督体制和程序；要使办事程序公开化、科学化、制度化；要科学地设置政府机构，改革人事制度，改善领导体制。
（二）    自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现
（三）    自觉接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向
（四）    大力推动法治建设
（1）    充分利用自己的委托立法权限，根据社会需要，加快行政法规的制定工作，促使国家行政管理的进一步规范化，法制化
（2）    自觉按照法律规定对社会进行管理，以公正无私的态度执行法律，正真做到执法必严，违法必究
（3）    要广泛深入地开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高法律意识，促使公民自觉遵守法律，依法维护合法权益
三、    创建良好的文化、民族和宗教环境
（一）    创建良好的文化环境
1、    树立民主意识
只有由民意产生的政府，才是合法的政府；政府的权力只能来自人民的委托，而不是来自神灵，更不是来自高贵的血统。
2、    树立法律意识
法律要反映民意，人民要服从法律。树立法律意识，就是要树立法律至高无上的思想，任何人，团体都要服从法律。
3、    树立双向沟通意识
一方面，社会各界人民要广泛地，经常地参与行政系统的输入活动，使人民能表达自己的意见，并能控制政府的行为，使其始终向有利于人民的方向运行；另一方面，政府也要向人民宣传、解释方针政策，公开行政活动，使人民能了解、理解政府，进而支持政府，这样，政府才能引导人民的活动，使之有利于政府目标的实现。
4、    树立政绩意识
行政系统中的职权分配要以个人的政绩为标准，而不能看其出身及其与领导者的特殊关系。
5、    树立新的道德意识
与民主行政相适宜的行政道德标准，应是爱国、民主、服务、创新、廉洁。
（二）    创建良好的民族环境
1、    坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利，语言文字风俗习惯
2、    加强民族团结，培养国家民族意识
3、    在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治
4、    积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等
（三）    创建良好的宗教环境
1.、实现政教分离
2、保护宗教活动的正当场所
3、加强行政系统与宗教界的双向沟通
4宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律的约束
四、    创建良好的国际社会环境
（一）    培养行政系统成员的国际意识
（二）    反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境
（三）    坚持独立自主的外交政策
（四）    坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系
（五）    坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流

第三章 行政职能
行政职能反应行政管理活动的内容，实质与方向，表明政府在国家，社会生活中扮演的角色和发挥的作用，是行政组织设置和改革、行政决策和执行的基础。
第一节    行政职能概述
一、    行政职能的含义和特点
行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它是国家职能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督；反之，它发挥的程度有制约和影响其他国家职能的实现程度。行政职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱决定了行政职能的实现程度。行政职能有如下特点：
（一）    执行性，从行政与立法的关系看，行政职能是执行性职能
（二）    多样性，行政管理范围涉及国家和社会生活各方面
（三）    动态性，行政职能随国家社会生活及行政环境的变化而变化
二、    行政职能体系
（一）    行政管理的基本职能
1、    政治职能
这是维护国家统治的基本职能，核心在维护和巩固国家政权。它包括民主和专政两个方面。
2、    经济职能
（1）    社会经济管理职能
（2）    国有资产管理职能
3、    文化职能
4、    社会职能
（二）    行政管理的运行职能
1、    决策
2、    组织
3、    协调
4、    控制
三、行政职能研究的意义
1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。行政职能
是行政机构设置的重要依据。
2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。行政组织的变革必须紧紧围绕行政职能这个中心。
3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政管理的过程，正像现代“大机器”那样运转，是决策、组织、协调、控制诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系，充分发挥其作用，才能保证整个管理系统高效地运行。

第二节   西方国家行政职能的演变
一、前资本主义时期的行政职能
前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。
前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。
二、自由资本主义时期的行政职能
   自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当•斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
三、垄断资本主义时期的行政职能
进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。
四、当代资本主义的行政职能
当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：
1．行政职能扩大。
2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节职能表现为，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；通过吸收工人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。
3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保行政管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中都把加强政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。

第三节 转轨时期我国行政职能的转变
一、    我国行政职能转变的必然性、必要性
（一）    政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求
（二）    政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的要求
（三）    政府职能转变是机构改革的重要前提和基础
二、    我国行政职能转变的基本内容
（一）    职能重心的转变
（二）    职能关系的理顺
1、    理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系
各级政府间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权责利相一致；在指导原则上，就要既维护国家政令统一，防止地方割据，发挥中央丈夫宏观调控职能，有保证地方、基层能因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。
2、    理顺政企关系
政府按投入企业的资本享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；向企业派出稽查特派员，监督企业资产营运和盈亏状况，负责主要企业领导干部的考核、任免，不直接干预企业的经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系；企业依法自主经营、自负盈亏，照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任，不损害所有者权益。政府对产业经济管理的主要手段是产业政策，也运用法律手段喝一些必要的行政手段。
3、    理顺政府与市场关系
打破地区、部门分割和封锁，建立和完善平等竞争、健全的国内统一市场；搞好国民经济发展总体规划和布局，统筹规划，协调和建立生产资料市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等，促进市场体系发育完善；发布市场信息，加强市场管理，制止违法经营和不正当竞争等、
4、    理顺政府与社会关系
三大转变：管理范围又政府包办一切社会事务的做法转变为向社会提供“公共物品”；管理模式从“大政府，小社会”到“小政府，大社会”；在管理方法上，从以行政方法为主转为以法律方法为主
5、    理顺政府内部各职能部门的关系
进行科学的职能分解和分析，严格按权责一致，分工明确的原则，明确各部门职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端
（三）    职能方式的转变
1、    由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合
2、    由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主


第四章 行政组织
第一节 行政组织概述
一、    行政组织的基本概念
（一）    行政组织的含义
行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。
（二）行政组织的基本要素
1．组织目标。
2．机构设置。
3．人员构成。
4．    权责体系。
5．法规制度。
6．物质因素。
（三）行政组织的特性
1．政治性与社会性
主要表现在政治代表和政治维护两方面；表现在社会管理和社会服务两方面。
2．法制性与权威性
是行政权威性的基础，表现为行政组织自身的法制化和行政组织活动的法制化；表现在普遍约束和强制执行两方面。
3．系统性与动态性
具有系统的一般特征；随社会发展和环境变化而变化，以适应形势发展的需要。