三、    公共领导是战略型领导
战略与策略可能最早源于军事领域, 但过去一直多被私人管理所大量使用。如今, 现代公共管理也把它们纳入自身考虑的范畴。正如欧文•休斯(2001 , 第149 页) 指出的,“传统的行政模式因其过分关注内部问题及其短视行为而受到批判。随着新公共管理的出现, 以及公共部门越来越比以往更重视长期战略, 这两方面的不足已有所改善”。战略问题受到重视,表明公共管理特别是公共领导比一般领导更加具有前瞻性和宏观驾驭力, 它是完成公共管理重大任务不可或缺的资源条件。公共领导战略涉及到如何运用智慧和指挥能力来引导公共组织去实现既定方针或目标,如何制订并控制良好政策使其达到最佳效果。国外有人认为,公共部门的战略管理或领导还包括,通过一个有意识的理性决策过程, 使组织形成自己的目标,执行目标并对其进行监督。当环境和组织条件变化时及时进行适当调整等。公共领导的战略管理区别于私人管理的战略性, 这是由公共管理的本质特征所决定的。一般而言, 公私部门的管理在管理层面和执行层面都大体相似,但在领导层面,由于公共管理是建立在公共权力强制力之上, 它受到政治权威和合法强制力的双重限制, 所以公共领导的战略有其独特内涵,例如权力(利) 的不可让与性、绩效测评的困难等特点。这显然是私人部门领导在进行战略管理时无须考虑的。正如前述公共性时已涉及了的,这种区分还提醒我们,在我国公共领导理论与实践的建构上, 如何真正体现领导行为的“公共性”, 而不是简单地照搬私人管理的经验和做法,值得高度注意!
四、    公共领导更关注对公共事务的管理
在很大程度上，传统公共行政关于领导问题的研究主要集中在对本组织的领导。对公共管理而言，公共领导的活动不但是局限于组织内部，而且更主要的还包括组织之间进行的复杂多变的外部环境下的领导活动。亦即公共领导比以往领导更加关注组织内外的变化和与此相应的管理。这是因为公共管理的内涵在社会性，随着经济全球化趋势的加快，公共领导的社会化倾向会日益明显。公共领导者一定要以开放的思维模式，走出内部管理的“禁区”，关注和解决更为广阔的领导外部世界的方方面面问题，有效地推动公共领导向前发展。这也从另一方面证实公共管理比公共行政更能吸引现代改革者的目光。

                                第六章 人事行政
第一节 人事管理、人事行政和人力资源管理
一、    人事管理
人事管理是指组织运用一定的手段和方法，有效的把人的因素与物的因素合理地组织在一起，从而发挥他们各自的作用，实现组织管理目标。它既指一种管理实践活动，即如何让人做事和事得其人，所谓人事两宜或适人适事，又指一门科学，即研究人事管理的科学。
人事管理的职能主要包括：
（一）    招聘
（二）    调配
（三）    培训
（四）    考核
（五）    薪酬
（六）    劳动关系管理
二、    人事行政与人事管理的区别
（一）    管理对象不同
（二）    管理权来源不同
（三）    权威性不同
（四）    性质不同(公益性与自利性)
（五）    复杂性不同
（六）    法律规范程度不同
三、    人力资源管理
人力资源管理是指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理等活动的总和。
人力资源管理与人事管理的区别：
1、    工作性质和地位不同
“成本中心”与“利润中心”
2、    内容不同
传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生到结束的运动过程；人力资源管理不仅涵盖了传统人事管理的基本内容，而且纵深发展，大大拓宽了原有人事管理的内容，形成全方位的管理。
3、    任务不同
以物为中心与以人为中心
4、    责任分担不同
管人与管事脱节与管人与管事统一
5、    管理方式和手段不同
标准化、刚性主要运用行政手段；人性化、柔性民主管理，注重人文关怀

第二节      国家公务员制度
一、    西方国家公务员制度
在西方国家政府人事管理领域的典型制度是公务员制度。西方国家通常把通过非选举程序产生而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员，管理这类人员的制度称为公务员制度。
西方各国公务员制度主要有以下一些特点：
（一）    严格区分政务官与事务官
（二）    强调政治中立
（三）    公开考试，择优录取
（四）    实行功绩制原则
（五）    强调官风官纪和职业道德，重视公务员队伍的廉洁
二、    中国公务员制度
（一）    中国公务员制度的建立和发展
（二）    中国公务员制度的特点
1、    不搞政治中立
2、    分类管理与统一领导相结合
3、    公务员法的适用范围
4、    宗旨是为人民服务
（三）    中国公务员制度的主要内容
1、    公务员的义务与权利
义务：模范遵守宪法和法律 ；按规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；维护国家安全、荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家和工作秘密；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务。
权利：获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利。
2、    职位分类
3、    公务员录用
4、    考核、奖励、纪律与惩戒
5、    职务任免与升降
6、    培训、交流与回避
7、    工资、保险与福利
8、    公务员辞职、辞退、退休与申诉控告
9、    职位聘任

第三节    当代人事行政的变革
一、    当代西方国家人事行政的变革
从20世纪70年代末80年代初开始，西方国家掀起一场规模庞大的政府改革运动，又称新公共管理运动，其基本精神是借鉴工商企业和市场化方法，有人甚至提出建立“企业家政府”。在这场运动中，政府人事管理也发生很大变化，现代意义的人力资源管理模式逐渐被引入政府部门。
（一）    政治中立原则的动摇
（二）    弹性化的任用制度
（三）    谈判工资制
（四）    绩效管理和绩效工资出现
（五）    放松规制
（六）    注重人力资源开发
二、    中国人事行政的变革
（一）    政府雇员制
（二）    竞争上岗和公开选拔领导干部
（三）    绩效考核创新
（四）    大力进行人力资源开发

                                  第七章  公共预算
第一节  公共预算概述
一、    公共预算的含义
公共预算是政府关于未来某个时期的收支预测，它反映的是政府在未来某个时期内的活动选择以及相应的成本估算，是政府的政策选择以及相应的政策成本测算。
二、    公共预算的功能
1、    控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，他常建立在对预算支出详细分类的基础上。
2、    管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。
3、    计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题
三、    公共预算的目标
在宏观层次上，公共预算制度对政策制定和构成财政总额约束；在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点为基础的资源配置和利用；微观层次上，公共预算制度影响资金使用、进而影响公共服务生产和供给的效率。因此公共预算主要有三各层次的基本职能和目标：加强对财政总额的控制、按战略意义上的优先顺序分配财政资金、提高财政资金的使用或运作效率。从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资金的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。
（一）    总额控制
（二）    配置效率
（三）    运作效率
（四）    财政问责

第二节     我国的预算改革
一、    预算改革前我国的预算体制
1、    预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制。
一方面，使财政部门无法编制出保函所有财政收支、反应全部政府及部门活动的政府预算；另一方面，传统的功能预算编制模式比较简单粗糙，预算编制不能将资金细化到部门和具体项目。
2、    财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制
（1）    现代余额分散
（2）    采购分散，付款分散
（3）    财政交易监管和会计控制分散
3、    由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能
二、1999年以的预算改革：迈向现代公共预算
（1）采用综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算指反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。
（2）规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学的预算分配模式，提高资源配置效率。
（3）为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。
此外，随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制的越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础。
1999年预算改革标志着现代公共预算开始在我国建立。其主要目标是建立控制取向的现代公共预算。
一方面，这些改革在政府内建立起集中的行政控制，主要体现在：部门预算改革在预算编制环节建立起集中的行政控制；国库集中收付体制改革和和政府采购则在预算执行过程中建立起外部控制体制。这有助于改进预算的资源配置效率和运作效率，规范部门的收支活动，为建立责任政府创造条件。
另一方面，这些改革，尤其是部门预算改革为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础，有助于建立财政问责机制。
第三节    预算编制与审批
一、    我国预算的编制、审批程序
“一上”：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通知后，对部门下一年度收支进行测算，然后报送财政部门。
“一下”：财政部门收到个部门预算后，由职能处室对各部门预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门。
“二上”各部门在财政部门下达控制数内重新编制本部门预算。然后报送财政部门。
“二下”人大通过预算后，由财政部门批复给各部门，开始预算执行。
二．    我国政府预算编制原则
1、    合法性原则（中华人民共和国预算法）
2、    真实性原则（以实际需要为依据）
3、    完整性原则（体现综合预算思想）
4、    科学性原则（方向、程序、方法、核定要科学）
5、    稳妥性原则（稳妥可靠、量入为出、收支平衡、不得编制赤字预算）
6、    重点性原则（先保证基本支出、后安排项目支出；先重点急需后一般项目）
7、    透明性原则（体现公开、透明原则）
8、    绩效性原则（建立绩效考评制度）
三．    编制方法
1、    人员支出和公用支出：定额管理
部门的职能和工作量；财力；往年支出标准；其他地区标准
2、    项目支出
遵循综合预算、科学论证合理排序、追踪问效的原则
3、    绩效评价
四．    人大审查、批准政府预算
（一）    部门预算改革从以下几方面为人大预算监督创造了条件
1、    每个部门编制一本部门预算，并将部门预算提交人大审议
2、    实行综合预算，将预算外资金纳入部门预算，从而纳入人大预算审批的范围
3、    细编预算，这使得提交人大审查的预算包括了详细的各个部门收支的预算信息
4、    早编预算，使得人大能够提前介入预算
（二）    人大审查、批准政府预算的基本框架
1、    以部门预算为基础开展预算审查监督，而非以预算支出功能来审批
2、    加强人大预算监督立法，各地出台各自的预算审查监督条例，依法审查监督
3、    加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作委员会的人员编制，并加强其专业技术力量
4、    确立人大审查政府预算的基本程序，包括初审和大会审两个主要阶段
（三）    加强预算工作委员会的工作力度，激活人大代表的作用的创新举措
1、    扩大预算草案发放范围，提高人大代表知情权和参与度
2、    要求政府预算真正遵守预算的全面性原则，将所有政府收支编入部门预算
3、    要求预算调整和追加报人大审批
4、    加强人大预算工作委员会与政府财政部门预算信息沟通
5、    由于时间、能力有限，开展以部门或专题为主，百姓关注的重要领域进行审查
6、    开展多种形式培训，提高人大的专业技术水平，针对普通百姓进行宣传教育
（四）    人大审批预算存在的问题
1、    人大初审权力和责任定位不明确。首先，预算初审的职能定位和性质不明确，一些地方预算审查属形式审查，而非实质性审查；其次，初审对象和标准不明确。
2、    预算修正权尚未落实

第四节       预算执行
预算执行是各个部门根据批复的预算筹集财政收入，进行支出，开展各项活动，履行其职能的过程。预算执行通常涉及预算收入执行、预算支出执行和预算变更。
一、    控制与灵活性的权衡
应设置适当的约束机制以确保无论发生怎样的调整都不会威胁到公众的接受能力或预算的会计责任。
第一、    尽量减少预算变更的需要和程度。
第二、    在制度上明确规定，哪些预算变更必须事先报立法机关审查批准，哪些则不用。
在我国，为了确保预算执行顺利进行，使各项事业有效地得以实现，需要遵循以下几个原则：
（1）    依法执行预算
（2）    严格执行预算
（3）    执行进度合理
（4）    遵守各种规章制度
（5）    严格依程序进行预算变更
二．    财政管理周期
（1）    政府授权周期
（2）    与现金管理相联系的控制过程
（3）    现金和债务管理之间的配合
三．    我国预算执行存在的主要问题
（一）    执行进度偏慢，导致大量的预算结转
财政支出进度偏慢，一方面会降低财政资金运行效率和使用效益，造成财政资金的闲置、浪费、效益低下已经大量资金的结转，冲击下年预算；另一方面会使得国家的方针政策不能得到及时有效的落实。
（二）    收支过程中仍然存在违规行为
（1）    违规拨付和支付财政资金
（2）    截留、挪用财政资金
（3）    在基本支出中，比较容易出现的违规行为包括：一是无预算的支出；二是擅自扩大支出范围，提高开支标准；三是未经批准随意调整基本支出预算；四是虚列支出套取财政资金。
（4）    在项目支出中，比较容易出现的违规行为包括：挪用项目资金，用于基本支出；对达到政府采购标准的商品和服务支出不执行政府采购程序；对应纳入招标投标的工程项目直接规定工程承包商或施工单位。
（三）    预算变更随意性仍然比较大
在我国预算执行过程中，涉及到预算变更的情形包括预算调剂、预算调整、预算追加、预算超收收入使用、动用预备费和预算规划。
第五节    政府决算
政府决算是指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府在年度内预算的收入和支出的最终结果。
一、    政府决算的主要内容
政府决算由中央总决算和地方总决算组成。其中，中央总决算由中央直管部门的行政事业单位决算、企业财务决算、基本建设财务决算、国库年报和税收年报等汇总而成；地方总决算由省（市、自治区）总决算汇总而成。
二．    政府决算的编制程序和方法
年终清算具体工作包括：核对年终预算收支数字；清理本年应收应支；结清预算拨借款；理清往来账项。
财政总决算的年终决算包括：
（1）    预算管理体制的结算，包括了原预算管理体制确定的对补助地区的“体制补助”以及上解地区的“体制上解”等
（2）    不列入财政收支包干基数的事项需要在年终进行结算
（3）    企事业单位财务隶属关系改变后预算规划的结算
（4）    国家采用重大经济政策和改革措施引起两级财政两级资金相互转移，影响原来的收支包干基数
单位决算的编制程序是：基层单位完成决算编制后，连同单位决算说明书，经单位负责人审阅盖章后正式报送主管部门，汇总变成部门的汇总单位决算。然后由主管部门报送财政部门，作为财政部门编制本级总决算的依据。

第八章  行政信息
第一节 行政信息概述
一、    行政信息的内涵
（一）    信息资源与行政信息
1、    信息资源
狭义的信息资源仅指信息内容，是限于信息本省的文献资源或数据资源，或各种媒体和形式的信息集合，包括文字、声像、印刷品、图形、图像、电子信息等。
广义的信息资源以信息本身为核心，包括与信息相关的人员、设备、技术、资金和信息资源管理体制等各要素的总称。
2、    行政信息
行政信息作为信息资源的组成部分，是政府部门及其授权的公共组织等在依法履行只能过程中制作或获取的、以一定形式记录与保存的信息，以及制作或获取信息的技术、设备、网络、人才资源和信息化管理体制。具体包括：
（1）    政府部门及其授权组织的等行政管理主体为履行职能而采集、加工和使用事物各类信息。
（2）    政府部门在办理业务和事项过程中产生与生成的各类信息。
（3）    政府部门直接管理的各类信息
（4）    各政府部门投资建设的行政信息
（5）    与行政信息的制作和获取相关的技术、设备、网络、人才等信息资源
（6）    信息化管理体制及其运行机制
(二)信息资源管理
1、信息资源管理的含义
（1）管理哲学说。此说认为信息资源管理是一种哲学或思想
（2）系统方法说。此说将信息资源管理看成方法或者技术
（3）管理过程说。此说认为信息资源管理是一种管理过程
（4）管理活动说。此说认为信息资源管理是管理活动
信息资源管理是系统的管理思想和方法，是基于信息技术的、为满足信息需求而实施的集约化管理活动，包括对信息活动要素（信息、人员、技术设备、资金等）的规划、组织、控制和协调，以实现资源的最佳配置和提高信息资源的开发利用水平。
2.    信息资源管理的层次
（1）    微观管理是最基层的信息资源管理，是基于政务部门、信息机构等具体组织层面的信息资源管理为对象，以分析组织内部各类人员对信息资源的需求、采用综合管理手段对信息资源实施规划、开发、集成和控制为主要任务。
（2）    中观信息资源管理以地区、行业的信息资源的信息资源管理为对象，以制定地区或行业政策法规和条例来组织与协调本地区、本行业内部的信息资源开发和利用活动，及本地区和本行业与其他地区或行业的信息资源交流、协作，实现本地区或本行业的信息资源的利益最大化为主要任务。
（3）    宏观管理是战略管理，由国家信息资源管理部门通过经济、法律、有关政策、法规以及相应的技术手段，从总量和结构上组织、协调信息资源的开发利用活动，管理效果带有总量和全局性质；确定目标、进行投资决策，并为各行政管理主体中观层次信息资源管理提供条件；确定信息资源管理的标准、保密和保存制度，协调与国际间的信息资源交流合作关系；一资源的最优配置原理确定信息资源分布。
3、    信息资源管理的要素
（1）    信息资源管理架构
（2）    信息资源管理组织
（3）    信息资源管理环境
（4）    信息资源管理的服务
（5）    信息资源管理技术
（三）、行政信息管理
1、行政信息管理的含义
GIRM是集成性和综合性管理活动，是政府部门为实现行政目标，以现代信息技术为手段，对信息资源进行采集、加工、存储、交换共享、开发利用和服务，对信息管理各要素进行规划、预算、组织、协调、指导、培训和控制，以实现行政信息的合理配置、有效地满足政府部门和社会信息需求的活动过程。
2．行政信息管理的目标
行政信息管理的目标就是要在确保国家秘密和信息安全的前提下，实现行政信息最大限度的共享，提高行政信息开发利用水平，促进行政信息化发展，提高行政管理能力和服务质量，推动行政管理正常运转、经济的良性运作和社会的健康发展。具体包括四个方面：实现行政信息科学管理，是基础性目标；实现行政信息的有效利用，这是行政信息管理的根本性目标；实现行政信息的合理开发，是直接目标；促进行政管理正常运转，经济良性运行和社会和谐发展，是终极性目标。