2、“社会人”、“自我实现人”的假设与“Y”理论
1）梅奥“社会人”：人是有思想、有感情、有人格的“社会人”，人不是机器和动物；传统的“经济人”假定是不正确的。人作为“社会关系的总和”，金钱和物质虽然能刺激其积极性，但是人的最大需求是社会需求，只有满足他的社会需求时，工作的积极性才能得到充分的发挥。
 2）马斯洛“自我实现人”观点：人的最高需求是自我实现。人需要发挥自己的潜力，表现自己的才能；只有人的潜能充分地发挥出来了，人才会感到满足；
 3）麦格雷戈“Y”理论：
    ※人一般来说都是勤奋的，并不是天生地厌恶工作。如果具备良好的工作条件和人际环境，人们工作起来会如同游戏和休息一样愉快；
    ※控制和惩罚不是使人实现组织目标的唯一办法，因为人们在执行任务中，能自我控制和自我指挥；对“自我实现人”（也称“自动人”）不宜控制过严，应给他们留有较大的自由活动空间，让他们独立完成任务，满足其成就感和自尊的需要；
    ※人们希望能充分施展自己的才华。鼓励比惩罚重要。多数人愿意承担工作责任。大多数人在解决难题的过程中会发挥出相当的创造力和想象力；
    ※在现代工业条件下，人的智慧和潜力只发挥了很少的一部分。领导者应该积极创造适当的条件，使人们的聪明才智得以发挥；
3、“复杂人”的假设和超“Y”理论
 1）沙因的“复杂人”与超“Y”理论的内容：
   1.人的需要是多种多样的，而且这种需要随着人类社会的发展和社会生活条件的变化而变化。每个人的需要不同，需要的层次也不同；
   2.由于人们的需要不同，其各自的动机结构也不相同；而且动机与动机交互作用形成复杂的动机模式；
   3.一个人是否感到满足并献身于组织的事业，决定于他本身的动机结构以及他与组织间的交互关系。在不同的情景下，可能有不同的动机；
   4.由于需要、动机、兴趣、理想和能力等的个体性差异和情景性差异，因此，不存在适合于任何时代、任何人和任何情况下的万能的管理模式；
 2）“复杂人”假设要求一种权变式的管理，具体来说，其管理思想大致如下：
   1.人们是怀着许多不同的需要和动机加入工作组织的，而且人们在特定时间的需要类型可能有所不同。因此，对不同的人应采取不同的管理方式；对同一个人在不同时期也应采取不同的管理措施；
   2.组织结构和管理层次的划分、职工的培训和工作任务的分配、工资报酬和控制程度的安排，应适合于工作的性质和职工的素质；
   3.当目标达到以后，个人的成就感得到满足；管理者应该以此为契机，激起职工产生新的成就愿望，是他向着更高的目标而努力；

（二）行政个体的心理需求
1、对个体心理需求的解释，较有代表性的理论有：
   马斯洛的需要层次论；奥尔德弗的ERG理论；麦克莱兰的成就理论（P152表）
2、本书对行政个体心理需求的分类：自然性需要；社会性需要；
 1）自然性需要——是保存和维持有机体的生命和延续种族所必需的一些需要；
 2）社会性需要——社会的要求在个体中的反映。当个人认识到社会要求的必要性，并成为他自身的欲望时，社会要求转化为个人的社会需要；

（三）现代行政人员的心理素质
现代行政人员所应具备的一些主要心理特征：知觉特征；感情特征；评价性特征；
1、知觉特征
 1）场独立性
根据个体在认知操作中，即大脑对信息进行加工过程中表现出来的对环境依赖程度的大小，我们可以划分出两种认知方式：场依存性认知和场独立性认知。前者倾向于以整体的方式看待事物，后者倾向于以分析的态度接受外界刺激，在知觉中较少受环境因素的影响，具有较强的自主性，喜欢独立思考；
 2）注意力指向稳定
注意力集中稳定的人，往往能深入地观察问题，研究问题，带有专业化的倾向；
 3）良好的社会知觉
    社会知觉是指人们对社会客体的感知和认识过程，与其对自然客体的感知和认识过程相对应；包括对他人、对自己和对群体的知觉。良好的社会知觉是行政人员形成正确的自我意识、良好的人际关系的保证性前提。
2、感情特征
   主要是浓厚的社会兴趣
3、评价性特征
1）具有使命感：形成使命感的前提是行政人员对所从事的行政事业的政治大方向或终极目标的积极评价；
2）民主宪政规范：民主化、法制化是现代政治与行政的基本特征，也是民治意识、宪政观念从理论原则走向实践的必然要求……民主与宪政规范应作为现代行政人员评判政治系统的结构与运作、指导其自身行政行为的基本准则；
3）意志性行动：个体在挫折中采取的积极性的行动称为意志性行动。意志性行动包括的品质有自觉性、果断性、坚持性、自制力；

三、行政行为的心理机制
（一）个体行政行为的动机
※关于人类行为的基本假设是：人类行为是个人与环境两者的函数。用公式表示为（B——行为，P——个人，E——环境）：
            B = f（ P , E ）
  对这个公式的共识性解释是：个人与环境特性都会直接决定个人的行为，也会通过彼此间的相互影响而间接决定行为。不同的理论对个人或环境因素的强调程度是不同的。
1、认知论：
   认知论特别强调公式中的P（个人），认为，意识性的心理活动（如思考、判断）以及心理观念（如态度、信念、期望）是决定人类行为的主要因素；
2、增强论：
   增强论较之认知论和精神分析论更加强调（环境（外部刺激物）在人类行为中的重要性；认为环境是刺激的根源，而刺激可以产生并增强行为反应；
3、精神分析论：
   认为人类行为受人格所主宰；人的大部分心理活动并不是个人所知晓或能接触得到的，而这些潜意识活动却深深影响个人的行为；
   注意三个概念：自我（the ego）、本我（the id）、超我（superego）
 
（二）个人动机模型与激励
※为解释和预测组织内的个人的动机，人们已经发现多种方法或模型，其中用得最多的是两种：期望模型和工具模型；
1、期望模型：
1）期望模型将研究的焦点放在个人的心理活动上。该模型可以用一个公式和图形来表示：
激励力量 = 效价 * 期望值
个人努力 → 个人成绩（绩效） → 组织奖励（报酬） → 个人需要
2）效价，即“目标价值”，是个体对他所从事的工作或要达到的目标的效用价值的主观估价；效价取决于两个方面，后果可能导致的（客观）结果以及个体对这些可能性结果的主观需要程度；
3）期望值，即“期望概率”，是指一个人根据过去的经验以及现时各方面的情况，判断某项行动将会导致某特定后果的可能性或所能满足某种需要的概率；
4）激励力量，指个体为实现某特定目标而采取某项行动的积极性、努力程度和发挥其潜在能力的程度。它是由效价和期望值共同决定的；
5）根据上述理论，为有效激发行政人员的工作动机，需要做好以下几个方面：
   1.合理设置工作目标，协调好努力与绩效的关系；
   2.贯彻功绩制原则，处理好绩效与报酬的关系；
   3.了解员工的需求，尽量使酬赏与需要相对应；
2、工具模型
 1）工具模型源自20世纪初华森的行为主意学派。华森反对将意识（如想象、推理、意志等）作为心理学的主要课题，提倡将研究重点落在客观的、可见的外显行为上。
 2）工具模型假定：
   1.行为由环境决定；
   2.就像物理活动一样，人类行为要遵循某些定律，而这些定律经由观察而被揭示；
 3）工具模型的基本方程为：（R——反应或反射；S——当时环境给予的直接刺激；A——除刺激外的其他环境变项，如时机、过去的增强史等）
R = f ( S , A )
 4）刺激：一般地说，改变个人行为的任何事物都可称之为刺激；
 5）时间：时间影响S→R关系的主要理由是，如果个体长时间地、高频率地对一连串刺激产生反应，则即使刺激没有改变甚至有所增强，但反应强度、速度以及频率都会减弱；
 6）工具模型认为：一个人的行为反应受当时的环境、过去的增强史和时间因素的共同影响。比照地说，期望模型将行为起因置于行为之前，而工具模型则将行为起因置于行为之后；
 7）工具模型带来的启示：在对行政人员的激励中要特别注意其反馈（强化）效应，须持系统观念，促成良性循环。另外，还应对那些从事日常性的、非事件性的工作的行政人员定期或不定期地予以刺激和强化；

（三）行政个体的角色冲突
※行政个体的个人性格与其公务员角色之间、不同的人对其公务员角色的期望之间以及他所承担的多重角色之间都有可能出现不一致、不协调甚至激烈抵触的情况，所有这些我们都称之为行政个体的角色冲突；
  另外，行政个体还有可能出现心理学家卡恩所说的“角色不明”和“角色负担过重”现象。所谓“角色不明”指担任某角色的个体的职责与权力、权利与义务不明确；“角色负担过重”指组织赋予给某行政人员的职责或权力超出其能力范围；
1、角色冲突的种类
 1）个体内部的冲突
    他人期望的角色行为与个体自己觉得个人应该表现的行为互相矛盾；
 2）角色内的冲突
    由于个人角色群的成员之间对行政个体如何扮演行政管理者这一角色缺乏一致的意见时可能产生的冲突；
 3）角色间的冲突
    对具有多种角色的行政个体来说，角色间的冲突是司空见惯的。
2、角色冲突的后果

四、行政组织的心理分析
（一）组织的心理需求
1、组织活动的有效开展、组织目标的顺利达成必须满足两个相互对立又互相依存的条件：一是组织成员对组织的忠诚心以及社会各界（包括其他党政组织）对行政组织的认同与支持，这构成了组织的心理需求；二是组织对其成员的心里需要和社会对它的期望的满足，这构成了组织的心理供给；
2、要想使行政个体在进行决策时以组织的价值与目标作为其价值前提，须经三个阶段：
 1）组织身份认同；2）组织目标认同；3）组织角色行为；
3、行政组织指向组织内成员的心理需求——内向需求；
   行政组织指向社会的心理需求——外向需求
4、外向需求包括三个层面：存在需要；关系需要和成就需要
1）存在需要：宪法和有关组织法的认可，包括对其行政权力与职责的认可与规定；组织内部行政管理和外部行政行为所必需的基本工作条件与办公设施、人身安全、工资福利以及部分或全部的人事安排权、决策权、财政权等；
2）关系需要：社会各界人士对其事业的支持、对其权威的认可、对其行动的理解与配合、对其成员的尊重；上级领导的赏识；与其他组织和社会团体建立良好的组际关系……；
3）成就需要：希望能成功地达成组织目标；希望能比同类平行组织工作得更出色、绩效更丰硕等；
5、组织的内向需求和外向需求与组织的内向供给（满足其成员需要）和外向供给（满足社会需要）之间是相互依存、相互渗透的关系；

（二）组织对其成员的心理供给与影响
1、组织中发生的上述化学反应的方程式：


2、组织对成员的心理供给——赫茨伯格的“双因素理论”
1）根据这一理论，行政组织对其成员的“保健”性供给应包括：安全感、地位、与下属、同事和上级主管间的良好关系，个人生活保障、薪水、工作条件以及组织管理状况等。这些组织供给为“保健性供给”，意思是说这些方面改善了，虽不能使其成员感到非常满意，不能真正激发他们的积极性，但能解除他们的不满；虽不能促进，但能保健；
2）真正激发行政人员的积极性是“激励性组织供给”，这类供给是：使行政人员的工作富有成就感、使其所从事的工作本身具有挑战性，工作的成绩能够得到社会的认可，以及职务上的责任感和事业上能够得到发展和成长等；
3）一般来说，保健性供给应是持续的、义务性的，而激励性供给应是阶段性的、非义务性的；
3、组织如何影响其成员的心理与行为——凝聚力因素
 1）一个成熟的组织是有着强大的凝聚力的组织。所谓凝聚力是指组织成员间、个体与组织相互吸引的程度；强大的凝聚力是形成组织“整体效应”的前提条件；
 2）组织凝聚力的影响因素：
  1.人际吸引；
  2.外来威胁；
  3.进入时的严格要求；
  4.有意识地促进组织成员间的合作，实行民主式领导，实施参与式管理等；
  5.组织规模；

（三）对组织变革的心理抵制
1、抵制变革的原因大体上有三类：心理的、经济的和社会的；
2、心理因素有：
 1）不确定性；2）习惯与地位；3）成就路径；4）思想观念；5）以往经验；
3、对与抵制心理的应对方法：
 1）参与和委任；                     2）合理地安排变革的时间与步骤；
 3）充分利用积极因素；               4）有步骤地改变个体的行为习惯；

第六章 行政监督
一、行政监督概述
（一）行政监督的含义
1、行政监督：
 1）狭义：指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的督促和检查；
    广义：指一切行政机构的活动同时受到来自行政机构内部的监督以及整个政治体系包括立法机关、司法机关和利益集团、公众舆论的监督；

（二）行政监督的功能
1、行政监督的功能主要指监督各级行政机关及其内部工作人员执行国家制定的各项行政法规、行政政策的情况，同时纠正和惩处违反行政规范、行政纪律的行为；其基本功能包括：
1）行政督察——要讲究规范性、时效性：
从规范性的角度看，行政督察必须严格遵守国家制定的有关行政法规、行政规范和行政纪律，任何机关和个人，特别是上级机关和行政领导不得超越、偏离上述执行行政督察的合法性依据。从时效性的角度来看，行政督察必须经常性地进行；
2）行政纠错：

3）行政防护：

（三）行政监督的意义
1、行政监督是惩罚行政机关及其行政人员违法犯罪行为和保持正常的行政秩序的重要手段；
2、行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求；
3、行政监督是提高行政工作效率和实现科学管理的有效途径；

二、行政监督的系统构成
（一）一般监督系统
1、一般监督系统是指各级行政机关和部门。它是依行政管理权和行政隶属关系产生，一般包括三个子系统：
 1）一般权限机关，由各级行政机关及其所属部门组成；
 2）综合部门，指跨越部门带有综合性的行政机关，如财政部门、人事部门等；
 3）行政主管部门，指各级政府包括从中央到地方都设有专业性的主管部门，他们负责对下级政府对口部门实施监督；
2、中国的一般监督系统主要包括：
 1）国务院；
 2）国务院各部门；
 3）各级行政机关的内部监督；
 4）行政机关之间的监督；

（二）专门监督系统
1、专门监督系统由若干个子系统构成，其中最具代表性的是行政监察；
2、西方国家的行政监察制度主要有一下几种模式：
 1）由议会设立的行政监察机构
    该模式的特点是，行政监察机构由议会选出的人员组成，对行政机构及其所属部门的工作人员的行政行为实施监督；
 2）由政府设立的行政监察机构
 
 3）属行政机关系统，但独立于行政机关的监察机构；

 4）设于行政机关内各部门的检察机关

3、我国的行政监察制度
 1）行政监察的发展历史；

 2）监察机关的性质和地位
  1.检察机关是各级人民政府为保证政令畅通，维护行政纪律，加强廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，促进国家行政机关及其国家公务员依法行政而专门设立的行使行政监察只能的机构；
  2.监察部是最高监察机关，在国务院的领导下，主管全国监察工作。县以上地方各级人民政府及其所属部门的检察机关分别在本地区、本部门行政首长和上一级检察机关的领导下，主管所在地区和部门的行政监察工作；
 3）监察机关的产生和内部机构
1.监察部部长由国务院总理提名，经全国人民代表大会决定，由国家主席任命，每届任期五年，可以连任；
2.地方监察机关厅、局长由本级政府正职领导人提名，本级人民代笔大会任命；
3.检察机关的内部机构，一般分为政府机关监察部门、地方机关监察部门和综合部门三类。其中，综合部门包括办公厅（室）、监察综合、案件审理、宣传教育、法规建设、信访举报、人事管理等；
 4）检察机关的管辖范围和职责
  1.管辖范围：
监察部的检查对象是国务院各部门及其国家公务员，国务院及国务院各部门任命的其他人员，省级人民政府及其领导人员；
省、市、县级检察机关的监察对象，是所在人民政府各部门及其国家公务员，人民政府及人民政府各部门任命的其他人员，下一级人民政府及其领导人员；
上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项；
 5）监察机关的权限
  1.检查权；                              2.调查权；
3.建议权；                              4.行政处分权

三、行政监督的内容
（一）行政指派监督
1、行政机关上级对下级的监督是工作监督，其主要内容包括合法性监督、合理性监督和对行政人员的监督三个部分。其中，合理性监督是上级行政机关对下级机关实施监督的主要内容。行政监督的内容可细分为对行政指派、行政指导、行政评价的监督；
2、行政指派是指根据行政人员的品行、个性、知识结构、工作能力和工作经验等各项条件来分配他们的工作任务。行政指派的合理性直接影响到行政人员的工作情况和行政工作效率；
3、“Y”理论认为，人天生就是喜欢工作的，一个机构应积极吸收他们参与内部，以激发他们的积极性和创造性；
而J J莫尔斯和J W 罗尔斯提出的超“Y”理论认为：机构的活动方式应按照工作性质和人员的特殊需要而定，任务、组织和工作人员之间前当的组合是促使个人产生强烈胜任感的动力，这种胜任感是提高效率、实现行政目标的有力保证；
4、对行政指派的监督可以从以下方面入手：
 1）行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配计划；
 2）行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况；
 3）行政领导是否定期考察行政人员的各项素质；
 4）行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急；
 5）行政领导在行政指派时是否给行政下级保留了适当的自主权；
 6）行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合；

（二）行政指导监督
1、行政指导就是指上级行政机关对下级行政机关和行政人员进行的非强制性的、以影响下级行政机关及行政人员行为为目的的行政活动。它包括管理性行政指导、协调性行政指导和咨询性行政指导；
2、对行政指导的有效性监督，包括三个方面：
 1）合法性监督：
 2）合理性监督：
 3）责任性监督：

（三）行政评价监督
1、行政评价是指对行政机关和行政人员的工作进行考核、评估，通过评价确定奖惩的对象。
2、行政评价监督的四个方面：
 1）行政评价是否具有客观标准；
 2）行政评价是否公开；
 3）行政评价是否公正；
 4）行政评价是否坚持了实事求是的原则；

四、行政监督的方式和原则
（一）行政监督的方式
1、一般监督与专门监督
 1）一般监督是指国家行政机关对监督对象所实施的监督；
 2）专门监督是指专门行政机关根据行政法规，在一定的权限范围内，对行政机关的行政人员的某种行政行为实施的监督；
2、合法性监督和合理性监督

3、经常、定期或不定期监督

4、事前、事中与事后监督

（二）行政监督的原则
1、合法性原则：
2、行动统一原则：
3、弹性原则：
4、尊重下级原则：
5、幅度原则：
6、时效原则：
7、经常性原则：
8、公正性原则：

五、改革完善中国的行政监察制度
1、当前行政检查制度的不足：
 1）监察机关地位较低，权威性不足，缺乏相对独立的地位和独立行使职权的方式
 2）行政监察机关与其他检查监督和党纪检查职责界限模糊等
2、国外的三种监察模式：
 1）议会监察模式：

 2）政府监察模式：

 3）监察院模式：

3、行政监察与人大监督
1）两者监督对象不同——人大主要负责敬爱年度由其产生的行政领导及其组成人员，而行政监察则主要监督行政机关的一般行政人员；
 2）两种监督的方式和内容不同——人大的监督主要是通过听取工作汇报、质询、罢免等手段进行，而行政监察的方式则主要是检查、调查、作出或建议作出行政纪律处分。在监督内容上，人大监督是对行政领导的法律责任和政治责任实施监督，行政监察主要对行政人员违纪和轻微的违法行为实施监督；
 3）行政监察目的是维护行政纪律与效率，而人大监督的目的是维护国家政治制度和法制；
4、行政监察与司法检查
 1）行政监察机关只对行政人员一般轻微违法行为，主要是违反行政纪律的行为进行调查处理，而检查机关则对行政人员违法达到犯罪程度的行为自行侦查或审查起诉；
 2）两类机关在查处行政人员违法行为时，采取的手段也是不同；
5、行政监察与党纪检查
 1）在监督对象上，党员与非党员就是一个明显的区别，党纪检察机关不能对行政机关中的非党员进行检查；
 2）监督内容上，行政监察机关检查的是行政人员执行法律、政策和行政纪律的情况，而党纪检查机关则以党章和党的纪律为标准，对国家机关中党员行政人员进行检查；

第七章 行政机关管理
一、机关管理概述
（一）行政机关管理的含义
1、含义：
 1）广义上的行政机关，是指从中央到地方某一级政府机关及其所属各部门和直属单位；
 2）狭义上的行政机关，是特指一级政府机关的办公厅（或办公室），它是在政府首脑直接领导下为处理综合事务，辅助进行全面管理工作而设立的；