公共管理学：Public Management    黎民  主编

公共管理学的内涵与研究方法；公共管理成为独立学科的外在条件和内在依据；公共管理学的理论渊源及学科发展历程；公共管理学在中国的发展；公共管理的主体；传统公共组织的困境与变革；公共管理职能；公共政策的设计、执行与评估；公共管理中的领导；公共人力资源管理；公共预算与财务管理；公共物品管理及公共服务的供给；公共管理的方法与技术；公共管理的绩效；公共管理的权力、责任与监控；公共管理中政府的角色定位及其与市场、企业和社会的关系；政府再造的理论与实践；公共管理中的非营利组织；公共部门战略管理；公共信息资源管理与电子政务；公共危机管理；公共服务的民营化；公共管理的顾客导向；公共管理组织的形象塑造；公共管理的改革与发展。

第一讲   绪论：什么是公共管理

第一节  公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理学： 多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新理。（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前特点：（1）鲜明的实践导向性（2）理论上的包容性（3）学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

（一）公共管理的主体：

以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。

（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段：

公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。

  公共管理最基本的手段是制定和执行公共政策。

（四）公共管理的环境：

宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究途径与方法

（一）公共管理学的研究途径

  公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P途径）和企业管理途径（Business approach，B途径）。B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。

（二）公共管理学的研究方法

 1.规范方法， 2.实证方法，3.案例方法， 4.系统方法， 5.比较方法， 6.数理方法

第二节 公共管理成为独立学科的内在依据

一、公共管理与私部门管理有本质区别：

 1.公共利益目标与私人利益目标  2.垄断强制性与自由竞争性  3.制衡性与自主性

 4.多元理性与经济理性          5.政府机制与市场机制

二、现代社会变迁推动公共管理发展：

1.公共物品的需求和供给在稳定地扩大2.社会生活中的公共事务日益增加

3.公共管理所面临的环境更加复杂多变

三、传统行政学的局限：

1.理论框架局限  2.管理主体局限 

3.管理理念与手段局限  4.管理对象与目标局限

第三节   公共管理学是时代的产物

一、西方国家摆脱困境的需要：

1.政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满

2.经济衰退和财政压力的加剧3.社会问题与政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

     1.  现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。

     2.  现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

     3.  科技革命将导致社会治理新形态的出现。

（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求

    1.  传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。

    2.  科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。

    3.  科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。

    4.  官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。

（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”：

1.民众应直接参与公共服务的供给过程。

2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。

3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

第四节  公共管理学与中国的发展

一、公共管理学与中国的市场经济：

1.公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

2.公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展.

二、公共管理学与中国的社会发展：

1.公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

2.公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型.

第二讲   公共管理的理论与实践的发展

第一节  公共管理学的理论渊源

一、管理理论

（一）古典学派理论：泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。经济人”的概念.

（二）行为学派理论

通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同

时将非正式组织的概念引入管理学。

（三）决策学派理论

决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。

 决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。

（四）系统学派理论

系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论 .

（五）新管理主义理论

     新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1. 企业再造理论。是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2. 虚拟企业。是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。3. 学习型组织。  所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。

二、当代经济学理论

（一）公共选择理论（Public choice theory ）

产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。

公共选择具有3个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。

（二）政府失败论（Government failure）

是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。

1. 公共决策失效。

在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：1.社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。 2.即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以实现这种利益的目的。3.决策信息的不完全性。4.选民的“短见效应”。5.选民的“理性而无知”。

2. 政府工作机构的低效率。

（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。

3. 政府的内部性与扩张。政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

4. 政府的寻租活动（Rent-seeking）是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。   

（三）代理理论和交易费用理论

1. 代理理论（Agent Theory）典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，1.代理人的选择和对代理人的激励；2.减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；3.签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。

2. 交易费用理论（Transaction cost theory）是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。

第二节  公共管理学科的发展历程

公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中。1887年后进入学科前期—行政学阶段。比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文·休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。

一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）

（一）传统的公共行政（1887－1960）。这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。

1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。

（二）新公共行政时期（1960－1980）。1. 在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。2. 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4. 这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期（1980年至今）

公共管理与公共行政时期的主要区别在于：1.不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；2.不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：

1.重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；2.尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共务，以弥补政府自身财力的不足3.改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

第三节   新公共管理

新公共管理（New Public Management， NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。

新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

第三讲  公共管理的主体

第一节  公共管理的主体（1）组织

一、公共组织的概念

（一）组织

组织就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

（二）公共组织

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。

（三）公共组织的基本要素

   与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。

1．物质要素（1）人员。（2）经费。（3）物资设备

2．精神要素（1）目标。（2）责权结构。（3）人际关系。

二、公共组织的性质

（一）公共组织与非公共组织的区别：

1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益. 2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

（二）公共组织的性质

1．社会性。2．权威性。3．法制性。4．系统性。5．主动性。

三、公共组织的结构

（一）公共组织的纵向结构

公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实际方案，是一个开放的、面向社会的公共组织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门，以最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策为依据结合本单位具体工作对象实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作，半封闭半开放系统。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。