1.职能重心的转移           2.公共管理职能体系的转变

我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：

（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，占有主导性地位；（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；（5）国家防卫职能也将适当加强。

3. 职能方式的转变

具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：

（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。

（2）在社会经济职能运行方式上，由传统微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。

（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。

4.职能关系的转变

（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。

（2）政企关系的转变。（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。

（4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。

第三节  市场经济中的公共管理职能

一、市场机制的缺陷

市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即 “市场失败”问题。

（一）市场不能消除垄断和非公平竞争  （三）市场无法满足社会对公共产品的需求

（二）市场不能解决外部性问题        （四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题

（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡

二、市场经济中公共管理职能的内容

（一）限制垄断和促进竞争（二）界定和维护财产权，克服外部性

（三）提供公共产品（四）保障收入分配的公正化（五）调控宏观经济

三、公共管理职能的限度

公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败”的现象。

1.公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。2.政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。

3.寻租活动导致社会资源的极大浪费。4.公共部门系统存在低效率常态。

在现代市场经济生活中，市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。

第五讲  公共管理的过程

第一节  公共政策的设计、执行与评估

一、公共政策与公共管理：

公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务重要准则，是实践的灵魂。

（一）公共政策概念：

1. 从公共政策制定过程看公共政策        2. 从公共政策的职能看公共政策

3. 从公共政策的目标导向看公共政策      4. 从公共政策的全过程看公共政策

定义：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目

的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

（二）公共政策与公共管理的关系

1.公共管理贯穿于公共政策过程始终  2.公共管理是公共政策实施的重要手段

二、公共政策的性质

（一）公共政策的利益倾向性      （二）公共政策的目标导向性

（三）公共政策的合法性与强制性  （四）公共政策的稳定性与时效性   

（五）公共政策的多样性和多效性

三、公共政策设计

（一）公共政策问题

1.公共问题的概念、特性及其类型

(1)公共问题的概念与特性：是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的（人与人、人与自然之间）矛盾或冲突。公共问题的特性：①公共问题具有影响的广泛性。②公共问题具有影响的不可分性和“社会共享性”。界定：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。

(2)公共问题的分类。第一，按地域和行政区划分。第二，按公共问题的性质划分。

(3)公共政策问题及特点:①相互关联性。②主观性。 ③可变性。

(4)公共政策问题的发现、提出与确认。

  发现与提出的途径主要有以下几种：

①公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。

②各利益集团通过政治途径反映问题。

③公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注。

④专家、学者提出社会问题和解决这些问题的建议。

判别和确定公共政策问题的准则。

①公共政策问题应是具有公共性的公共问题。②公共政策问题应是影响程度大的问题。

③公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题

④公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。

（5）公共政策问题分析

准则：①客观、清晰地描述政策问题。  ②减少政策问题的传递层级。

③明确政策问题的目标。        ④坚持全面分析和重点分析相结合。

一般程序包括：思考问题，划定问题边界的轮廓，收集整理有关数据、资料，列出目标，界定政策适用范围，概算成本与收益，检查并确认问题。

政策问题分析的方法主要有：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。

 

（6）公共政策议程：一个国家要使重要的紧急的公共问题能够较容易地进入公共政策议程，需具备以下几个基本条件：

①具备问题觉察机制     ②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制

③民主的国家政治体制   ④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用

⑤有完善的社会舆论监督机制。

（二）公共政策制定

1.公共政策制定的原则

（1）公正无偏的原则。 （2）资源集中配置原则。 （3）个人受益原则。

（4）延续性原则。     （5）预见性或挑战性原则。（6）信息完备原则。

（7）一致性。         （8）弹性政策原则。

2.公共政策制定的基本步骤

（1）确立公共政策目标。（2）估计需要。（3）确定要达到的具体目的。

（4）设计公共政策方案。（5）评估公共政策方案。（6）选定公共政策方案。

（7）设计执行。

3.公共政策的合法化

四、公共政策的实行

（一）政策执行在政策过程中的地位与作用

1.政策执行是实现政策目标的根本途径

2.政策执行可检验与修正政策

3.政策执行是政策过程不可缺少的中间环节

（二）政策执行研究的途径

1.自上而下的公共政策执行途径（Top-down Approach）2.自下而上的公共政策执行途径（Bottom-up Approach）

（三）影响政策有效执行的因素

1. 公共政策问题的性质

2.公共政策本身的因素：任何一项政策的有效执行，依赖于3方面因素。首先是政策的正确性，这是有效执行政策的根本前提；其次是政策的明确性，明确具体的政策执行过程相对简单、容易，效果也比较明显；第三是政策资源的充足性。

3.公共政策以外的因素：（1）目标团体对政策的态度(2)执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。(3)政策执行人员的素质和工作态度(4)其他社会、政治环境对政策执行的影响。

 

五、公共政策的评估

（一）政策评估的概念和意义

1.政策评估的概念

政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。

2.政策评估的意义：①衡量政策绩效的基本手段②调整、修正、延续或终止政策的重要依据③有利于政策资源的配置④政策过程科学化、民主化的必要途径。

（二）公共政策评估的一般标准

①效果指标②效率标准③公正标准④政策回应度⑤生产力标准

（三）政策评估结果的处理方式

 1.政策方案调整      2.政策方案持续      3.政策方案终止      4.政策方案重组

第二节、公共管理中的领导

一、权力与领导

权力是描述人与人之间影响能力的概念，领导则是指影响过程。

（一） 权力的内涵与来源

1. 权力的内涵：权力（power）表示由某人或某一群体（A）对他人或其他群体（B）按所需要的方式施加影响的能力。三层涵义：（1）权力是潜在的，一个人可以拥有但不运用权力，它是一种能力或潜力；（2）权力存在一种依赖关系。（3）受影响者有一定的行为自主权。

在公共组织中，职权是制度化了的权力。

2. 权力的来源

（1）强制权（coercive power）（2）奖酬权（reward power）（3）合法权（legitimate power）     

（4）参考权（referent power）权力（5）专家权（expert power）

二、领导的内容

（一）引导（二）沟通（三）指导（四）奖惩（五）培育

三、领导方式与领导效能  

（一）以领导者对权力运用方式为标准

1.独裁式的领导  2.放任式的领导3.民主式的领导

（二）以领导者的作风与态度为标准

  1.以人员为中心的领导     2.以工作为中心的领导  

（三）领导效能 如何有效运用影响力

四、公共管理的领导者

各级公共管理的领导者的基本职责是：规划目标，制定规范，合理用人；计划决策，组织协调，指导激励，放权考核；调查和了解情况，制定方针、路线和政策；培养、挑选、使用干部；组织和动员群众实现预定的意图和决定；进行思想政治教育等。

第三节、公共管理中的激励与控制

一、公共管理的激励与控制

激励与控制在公共管理活动中都起着重要作用。相对以往公共行政理论中更强调控制的作用而言，现代公共管理的发展趋势则更多地强调采用激励的管理手段。

（一）激励及激励理论

（1）目标引导行为。（2）期望理论。（3）成就需要理论。 (4)强化理论。（5）公平理论（Equity theory）。

（二）激励与控制

激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段。

二、公共管理的控制目标与过程

（一）公共管理的控制目标

1.对公共管理者的控制  2.对公共管理资源的控制 3.对公共管理信息的控制 4.对组织绩效的控制

（二）公共管理的控制过程

1.确定标准：①时间标准②公共产品或服务的品质标准③行为标准④绩效标准

2衡量绩效

3.采取管理行动  （1）修订评价标准（2）纠正行动（3）维持原状

第六讲   公共管理的绩效

第一节   公共部门的绩效管理

一、绩效管理概述

（一）公共管理中的绩效概念

所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。

公共管理的绩效概念包含3方面内容 ： 1.公共管理的成本或目标 2. 公共部门的产出与效益

3. 公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较

（二）公共服务中的绩效管理

1.绩效管理的概念及内容

所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performance measurement）。

（2）绩效监控（performance monitoring）。（3）绩效评估（performance evaluation）。

总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。

2.绩效管理的作用

（1）使公共管理的责任落到实处。（2）能较好地满足服务对象的不同要求。

（3）体现了公共管理的结果导向的精神。（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。

3.绩效管理的意义：

（1）建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。（2）提供了一种管理工具。

二、公共部门绩效评估指标的选择

公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。

1．经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

2．效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类是配置效率（Allocative efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。

3．效能（Effectiveness）

效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。两类：现状的改变程度；行为的改变幅度。

4．公平（Equity）

公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下5个要求。    1. 客观性。    2．可比性。    3．时效性。    4．易操作性。    5.  综合性。

三、公共部门绩效评估指标体系的建构

建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。

 

（一）政府绩效的测评标准和方法

1. 公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。

（1）数量标准。    （2）质量标准。    （3）时效标准。    （4）费用标准。

2.公共部门绩效测评方法。主要有4种方式。

（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。

（二）公共部门绩效评估的指标体系

1. 业绩      2. 效率      3. 效能（1）行为合理化水平  （2）政府机关效能。

4. 管理成本：公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。

四、公共管理绩效的改进

（一）影响公共部门绩效的因素

1. 外部因素

（1）政治因素。    （2）经济因素。    （3）社会因素。    （4）科学技术因素。

2.内部因素

（1）组织因素。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。

（2）人员因素。

（二）公共部门绩效管理中的困难

1. 绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。2. 功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。3. 绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。4. 绩效管理的结果有赖于可靠的信息。5. 公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。

（三）改进公共部门绩效的策略

具体地说，绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。

1. 改进公共部门绩效的实践创新    2. 改进绩效的理论创新

近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理

论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。

（1）组织修炼论（Organization discipline）   （2）知识联盟论（Knowledge linkage）

第二节  公共部门的目标管理

一、目标管理的涵义

（一）目标管理的涵义

目标管理定义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

（二）目标管理涵义的变化

细分为5个阶段。1. 作为一种管理哲学阶段。2. 作为绩效评估工具的阶段。3. 整合组织与个人目标阶段。

4. 重视长期和战略后果阶段。      5. 系统改善生产力的阶段。

二、目标管理的过程

（一）设定组织目标 

 关键要注意如下几点： 1. 透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。2. 透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。3. 组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。

（二）目标的具体化。

1. 将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。

2. 组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。

3. 组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。

（三）目标完成检查和业绩考评。

目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。

三、目标管理的实施

（一）实施目标管理的前提

1. 组织成员自我管理能力较强。    2. 组织具有统一的价值理念。    3. 组织高层领导重视。

（二）有效地设定管理目标

1. 定性目标向定量方面转化。       2. 长期目标的短期化。        3. 目标实施的资源配合。

（三）目标管理的具体实施

目标管理一般分为4个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出15项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（教材P178）