优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；

（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利于就地监督、控制；

（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；

（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。

缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；

     （2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；

     （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。

（二）公共组织的横向结构

  1. 按业务性质分工是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。

优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。缺点：（1）过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。

2. 按管理程序分工是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，。

优点：（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；

（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；

（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。

缺点：（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。

3. 按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一

分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。

优点：（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。

     （2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督

缺点：（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。

（2）易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。

（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。

（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。

（三）公共组织的主要结构形式

 1. 直线制。2. 职能制3. 直线职能制。4. 矩阵制。

第三节 公共管理的主体（2）：个人

一、公共组织中的领导者

（一）领导与领导者：

 “领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。理解领导的含义必须把握三点：（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。

领导者的影响力可以分为两种：

 1.权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。

2.非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。

领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。

（二）领导者的素质

必备①高尚的思想品德、②渊博的文化知识、③杰出的领导能力、④良好的心理品质、⑤健康的身体素质。

（三）领导方式（4种类型：）

1. 集权型领导方式， 2. 民主型领导方式， 3. 放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。

4. “无为而治”型领导方式，美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示： E = f （L， F， S）

E——领导的有效性   L——领导者   F——被领导者 S——环境 f——函数关系

领导工作受到所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。

二、公共组织中的一般管理者

（一）领导者与管理者的区别：

管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。

（二）管理者的主要类型与职责

根据活动中地位与作用的差异，管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。

三、被管理者

（一）作为被管理者的公共组织成员

1. 管理者与被管理者的静态划分  2. 管理者与被管理者的动态划分

（二）作为被管理者的社会公众

从几个方面影响着公共管理：

1.社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。

2.社会公众的意见决定着公共管理合法性程度。

3.社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。

4.社会公众的素质影响着公共管理方式。

第四节  传统公共组织的困境与变革

一、科层制的基本特征

（一）科层制理论：

德国社会学家韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，任何组织的存在都是靠权威来维持，而合法的权威主要有三种类型：1.基于习俗惯例的传统型权威；2.基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；3.基于理性法规的法理型权威。科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征（主要方法）：

1．组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，推行标准化方法来提高工作绩效。

（1）分工专业化。（2）工作指标化。（3）人员统一化。

2．工作秩序化。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3．管理规范化。严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、传统科层制组织的困境

（一）对传统科层制理论的评述

传统科层制理论的基本贡献：

1.把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。

2.总结概括出管理基本原理，提出建立理性组织结构的依据，构建高效的等级制组织。

3.倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。

不足：

1.只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。

2.他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。

3.将组织只当作封闭型系统来研究，忽视组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

（二）科层制组织的内在缺陷

1．科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。

2．采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。

3．排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。

4．条块分割专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，十分稳定、公平和精确。但是，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任。在新兴信息社会，人的个性与要求多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度大增加了，科层制管理模式不能有效地运转，必须采用新的管理方法。

三、公共组织的变革

（一）公共组织变革的主要动因

引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：

1. 经济体制的转轨推动公共组织的变革     2. 政治制度的更迭导致公共组织的变革

3. 社会发展程度促进或制约公共组织的变革 4. 国际环境的重大变化影响公共组织的变革

（二）公共组织变革的目标

1. 提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。2. 加强公共组织自身的稳定性、协调性。

（三）公共组织变革的主要内容

1. 公共组织职能变革：①从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移。②从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。③从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。④从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。

2. 公共组织结构变革：公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。

（1）横向部门结构上，公共组织的变革有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。从公共管理作用领域来看，横向部门结构发生了由微观管理部门为主转向宏观管理部门为主的变革。

（2）纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。

3. 公共组织权力关系的变革

①公共组织向社会组织还权。②横向分权。③纵向，有着集权与分权互相融合的趋势。

第四讲   公共管理职能

第一节     公共管理职能概述

一、公共管理职能的内涵及其形成原因

（一）公共管理职能的一般内涵

职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。

公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。

具体理解：1.  公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。2.  公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。3.公共管理职能的内容，涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务。4.  公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。

由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。

（二）公共管理部门及其职能的存在原因

1.公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。

2.公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。

3.公共管理部门及其职能体系的存在尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。

二 、公共管理的程序性职能

（一）决策   （二）组织   （三）领导   （四）控制

三、公共部门的任务性职能

（一）经济职能

1.  宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。

2. 微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。

（二）政治职能

1.  民主建设。    2.  社会治安。    3.  国家安全。

（三）社会职能

1.  提供社会保障。      2.  促进公正的收入分配。     3.  环境保护。

（四）文化职能

1.加强政治思想工作    2.大力发展各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。

第二节  公共管理职能的历史演变

一、传统社会的公共管理职能

所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管

理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。前资本主义国家时期的公共职能体系

存在3个基本特征：

（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。

（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。

（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。

二、西方国家公共管理职能及其变迁

根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。

（一）自由放任主义：

公共管理职能体系呈现以下特点：（1）政治职能仍然占据中心地位。（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。

（二）国家干预主义：

从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。

（三）新古典主义：

干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：

所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

三、建国后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

       我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。

（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。

（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。

（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。

（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向