（一）目标管理的优缺点
1. 目标管理的优点 目标管理的优点至少有5个方面。
（1）激励明显。（2）管理有效。（3）任务明确。（4）控制有力。（5）自行管理。
2．目标管理的局限。
（1）容易注重短期目标。（2）设置目标存在困难。（3）难以权变。
（二）目标管理在公共部门应用限制
1.由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。
2. 目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。
3. 公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。
4. 目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。
第七讲 公共管理的责任与监控
第一节 公共权力与公共责任
一、公共权力与公共责任
（一）公共组织发展及公共权力的形成
公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。
（二）公共权力的内涵及其特性
1. 公共权力的内涵
（1）公共权力的拥有者是全体社会成员，行使者是公共管理者；（3）公共权力最终作用对象是公共事务。（2）公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。（4）公共权力的目标是谋取公共利益。
2. 公共权力的特性：（1）社会性。 （2）政治性。 （3）工具性。 （ 4）独立性。 （5）多元性。
（三）公共权力与公共责任的统一
二、公共责任的性质与落实
（一）责任（Responsibility）的概念
责任的概念包含两方面的含义：主观责任（Subjective Responsibility）和客观责任（Objective Responsibility）。 客观责任的具体形式有两个方面：职责和应尽的义务。公共责任是指公共组织的管理者所承担的责任。
（二）公共责任的性质
1. 公共责任是一种任务。 2. 公共责任是一种义务。 3. 公共责任是监控与约束的条件。
（三）公共责任的落实
1. 公共责任的分配应当清晰明确，而且分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大的权力必须相应课以多大的责任。
2. 公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。
3. 落实公共责任必须具备相应的客观条件。
4. 公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。
第二节 权力的监控
一、对公共权力监控的含义
定义：对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。1. 对公共权力监控的主体是多元化的。2. 监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。3. 对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。
二、公共权力监控的机制
（一）公共权力监控机制的必要性
对具有公共权力的组织及个人的公共权力行使过程实施有效监控，主要是出于以
下几方面的需要： 1.公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力的行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正。2.公共管理者也具有“经济人”的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力牟取私利，损害社会公众利益。3.对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率（即降低监控成本，增进监控效果），而且要考虑监控方法的科学化。4.对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。5.监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使监控活动更加准确、有效。
（二）公共权力监控的类型和机制
1. 公共权力监控的类型：上行监控、上行监控、横向监控
2. 公共权力监控的机制：既要有监控又要是有效监控，而且要建立一个有内在联系的、规律性的监控方式，这就是我们所说的监控机制，也有的称为监控体系。
（三）外部与内部监控机制
1. 外部监控机制：（1）立法监控（2）司法监控（3）政党和社会团体监控
2. 内部监控机制：（1）结构监控（2）纪律监控（3）法律监控
3. 对公共权力监控的原则
（1）合法性原则。（2）公正性原则。（3）经常性原则。（4）广泛性原则。（5）系统性原则。
（四）公共权力的监控方法
1. 指导 2. 绩效考核 3. 工作汇报 4. 预算与审计5. 审核与批准 6. 视察与调查
7. 质询 8. 受理申诉和控告
三、正确处理对公共权力监控中的问题
（一）公共权力监控中存在的问题
1.对被监控者实施监控的问题
（1）专业知识与信息不对称。（2）专职地位优势。（3）人事制度保护性质。（4）被监控者设法逃避监控。
2.对监控者实施监控的问题
（1）监控者内在动力不足。（2）对监控者的公共权力的监控与约束。（3）监控者之间的协调。
3.政治指导的监控手段缺乏
4.组织结构和功能的分割问题
5.公共权力的监控成本问题：公共管理的范围庞大，公共部门雇佣了大量的人员，从事各种各样的活动，每天花费大量的经费，这使得监督变得十分困难。
（二）正确处理监控中的问题
1.建立监控机构 2.完善监控机制 3提高监控机构绩效
4发挥社会监督的作用 (1)社会公众参与监督 (2)舆论监督
第八讲 公共管理中的政府角色
第一节 政府的性质与作用
一、政府的含义与性质
所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。“政府”概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种： 1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。2.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。3.泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，这是广义的政府。4.指一个国家的中央和地方行政机关。如我国宪法中的“人民政府”就是各级行政机关。这是狭义的政府。公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。
作为公共管理主体，我国政府具体包括以下组织与人员：
①中央与地方行政机关：②行政首长：③政府普通公务员：
二、政府的职能与职权
政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。 政府职权是指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。
三、政府职能的有限性
一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。
第二节 政府与市场的关系
一、政府与市场的区别
（一）运行目的
政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。市场运行的基础是交换，市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。
（二） 运行方式及特点
政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。
（三）运行的结果
政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况：资源得以有效配置；损害了社会整体利益并引起社会秩序的混乱。
（四）担负的职能
政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：
1. 为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。
2. 政府应该具有监督约束经济主体的功能。3. 政府应该具有维护社会正义的功能。
4. 政府应该具有宏观调控的功能。
市场行为是指由于价值规律的作用，市场通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程，市场担负的职能有：
1. 有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。
2. 传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。
3. 微观调整优化经济结构。4. 参与部分公共物品与服务的提供 。
二、政府与市场的联系
在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：
1. 市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。 2. 市场有效，政府失灵。
3. 市场失灵，政府有效。 4. 市场失灵，政府无效。
三、政府与市场关系中存在的问题
在处理政府与市场关系时，两种相反观点。1.政府“全能”市场无用论。2.政府“无为而治”市场万能论。
四、 规范政府与市场关系的措施
（一）重视发挥市场的功能
判断任何一种制度的优劣主要有两个标准：是否较好地解决了信息问题与激励问题。
（二）正确认识市场失灵
（三）减少政府失灵
1.各学派关于解决政府失灵问题的观点
(1)货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。
(2)合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。
(3)公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。
(4)斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。
2.减少政府失灵的措施
从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系的措施：
(1)尽快培育和发展市场体系。 (2)解决市场分割问题。 (3)主动促进国内市场与国际市场接轨。
第三节 政府与企业的关系
企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，也是合理界定政府职能的关键。
一、政府与企业的差别
政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：
- 组织性质
政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是合法的公共管理权力，其权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。
（二）运行的目的
政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益，而一般的企业管理，主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。
（三）管理的限制因素
从管理的限制因素来看，政府的运行过程受到法律的限制，政府严格地在法律规定的程序和范围内运行。对于企业管理，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力，其主要运行是在利益轨道上进行的。
（四）物质基础
政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。在这种情况下，政府的经费预算不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润，管理中的耗费属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉。
（五）管理人员
政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才干和政治倾向性，由专门的部门或机构相对独立地加以考核评估。在企业管理中，管理人员一般根据他的能力聘用，由于“职业生存”的威胁，所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率。
（六）绩效评估
政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。
（七） 擅长的任务
政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性， 加强社会凝聚力。
企业擅长：执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。
二、政府与企业的联系
纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：
（一）政府规制型——美英模式
这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点：
1. 充分鼓励自由竞争 2. 主要用财政和货币政策来调控市场
3. 不制定政府经济计划和系统的产业政策 4. 对企业依法实行必要而严格的管制
（二）政府引导型——欧洲模式
以德国和法国为主要代表，基本特点：
1. 自由竞争与政府控制并存 2. 经济杠杆与政府引导并用 3. 经济增长与社会福利并重
（三）政府主导型——东亚模式
以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：
1. 政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则 2. 利用利益机制诱导企业的行为
3. 利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展
4. 通过行政指导来说服企业服从政府的意图
三、我国政府与企业关系中存在的问题
（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约
（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预
（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖
（四）传统的企业人事制度，是政企不分的脐带
（五）片面的政企分开论，使政府放松了对企业的监督
四、改善我国政企关系的措施
（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制
（二）加强对国有企业经理的管理
（三）重塑政府的政绩考核指标
（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境
第四节 政府与社会的关系
社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。
一、政府与社会的联系
1. 制度供给的视角 2. 市民社会的视角 3. 政治合法性的视角
二、政府与社会关系中存在的问题
在处理政府与社会关系时，理论与实践上存在两种偏颇：1过分夸大政府的作用：2过分夸大社会的作用。
（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题
1. 社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。
2. 那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。
3. 体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。
4. 导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。
（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题
1. 过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。
2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。
三、改善政府与社会关系的措施
（一）明确良好政社关系的发展目标。
良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式能保证这一目标得以实现。 “小政府、大社会”的基本含义是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。
（二）按“小政府”的客观要求改革政府。
1. 转变政府职能 2. 改革政府机构： 3. 规范政府行为
（三）按“大社会”的内在要求改革社会。
1. 提高社会自治能力 2. 培育社会中介组织
3. 建立社会对政府的监督制约机制 4. 建立社会保障体系
第五节 政府再造
一、政府再造的含义
“政府再造”就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长，而更注意的是质方面的改变。它涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。
二、西方国家的政府再造模式
西方国家的“政府再造”具有如下特征：
1、与行政环境变化相适应。2. 着重于政府如何运作。3. 广泛采用私营部门的管理方式。
4. 基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。5. 重新探索政府与社会的关系。
西方国家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托
各类社会组织来克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。要求政府着力培育独立市场主体，充分发挥各种社会力量作用，包括发挥公营部门、私营部门、非营利组织作用。
三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示
“政府再造”一方面是美国等西方国家特定社会、经济、政治背景下的产物，一方面又在某种程度上体现了公共服务改革发展的一般规律。学习借鉴西方国家的“政府再造” 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。我国如引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的差别、完全实行私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我国政府改革。我国政府公务人员同样需要企业家般的创造精神，需要结合国情探索具有中国特色的公共服务市场化管理方法。这需要政府创建一个良好的法律与制度环境，以解决市场化过程中出现的问题。
四、我国政府的再造模式
（一）从效率行政到民主行政。（二）从控制导向的管理到服务导向的管理。
