（三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。

（四）从国家的单独治理到国家与社会的共同治理。（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。

（六）从中央集中权力到适度的地方分权。（七）从官僚组织到适应型组织。

（八）从人治到法治。

政府要实现从人治向法治的转变，必须服从法律接受法律的约束和控制，并使公民的各项权利得到保障。

第九讲  公共管理中的非营利组织

第一节 非营利组织概述

一、非营利组织的含义

非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。目前，我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织，主要包括各种民办的学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务中心（站）、职业培训（介绍）中心、研究所（院）、文化馆（所）、体育馆等。

二、非营利组织产生发展的原因

社会原因     经济原因     特定的时代背景

三、非营利组织的特点

①组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；

②民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；

③非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；

④自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；

⑤志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；

⑥非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；

⑦非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

四、非营利组织与政府组织的差异

（一）运行基础

政府运行的基础是拥有合法强制力的公共管理权力和纳税人所交的税收。

非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性。

（二）行为特征

政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征。非营利组织的行为具有7个基本特征，即组织性、民间性、营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。与政府的行为特征比较，它也具有公共性与非营利性，但不具有普遍性与强制性。

（三）交易模式

交易模式是指买卖双方的交换关系。政府与非营利组织都具有提供公共服务与产品的职能，但它们作为公共服务与产品的提供者，与服务对象间的关系是不同的。

（四）税法规制

  税法规制是指通过税收政策及税收法规， 来对规制部门的活动进行调节，它包括积极诱导和消极压抑两个方面。从理论和原则上讲，政府不仅不能从事经营活动，更不能从事营利性的经营活动，所以政府部门一律免缴税收。非营利组织的捐赠收入、拨款收入一般都享受到税收优惠，甚至未被纳入征税范围。对于存在营利性收入的非营利组织，即视同于一般的企业来进行征税。

（五）管理职能

政府有4种基本职能，即政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能。 

非营利组织作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性，同时它又具有许多独特的社会职能与政治职能，如社会沟通职能，社会裁断职能，社会调节职能，社会协调、代理职能，社会文明倡导职能，政府合法性的资源供给者职能，政府权力的监督者职能，民主价值观的培育者职能。

（六）管理方法

强制性公共管理方法、诱导性公共管理方法、管理责任制、参与式管理方法是几种常用的公共管理方法。政府主要使用强制性管理方法、管理责任制方法，辅之以诱导管理方法、参与管理方法，而非营利组织则主要运用诱导管理方法、参与管理方法，辅之以管理责任方法，至于强制性管理方法。

五、非营利组织与政府组织的联系

1. 政府从非营利组织输入信息。

2. 非营利组织从政府输入信息。

3. 政府以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、处理非营利组织之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。

政府与非营利组织关系既有密切联系的一面，也有彼此存在矛盾的时候：政府管理过强、力度过大，对非营利组织结社自由是一种限制；而放任不管，管理过轻，则容易造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共利益的消极侵害。

第二节 非营利组织的作用与局限

有人把国外非营利组织的作用概括为聚、立、推3个方面。

一、非营利组织的基本社会作用

（一）社会服务功能   （二）社会沟通功能   （四）社会调节功能

（五）社会协调、代理功能     （六）倡导社会文明职能

非营利组织发挥社会作用的主要途径有两类，即传统途径与现代途径。

二、非营利组织的基本政治作用

（一）政府合法性的资源供给者   （二）政府权力的监督者

（三）民主价值观的培育者       （四）公民参政素质的促进者

三、非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能

（一） 促进政府职能转变。      （二） 培育和规范市场。

（三）推动企业经营机制转换。   （四）形成自律性的社会秩序。

四、非营利组织发展的局限性

目前，非营利组织在世界各国的发展，可谓方兴未艾，但它的深入发展，也有其局限性，主要表现如下。（一）志愿组织的非志愿性：这主要表现在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，慈善不足。

（二）独立组织的非独立性：非营利组织理论上应该是独立于企业和政府之外的，但现实的发展中，三者之间的界限十分模糊，一部分非营利组织与企业的活动没有什么区别。

（三）政府职能的虚假转移：非营利组织的兴起表面上看是政府职能转移的过程，但事实上，这并不能完全说明政府职能就完成了转移。

（四）受到责任和腐败问题的困扰：非营利组织成立的初衷是为了公益事业，然而随着组织的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展，最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。

第三节  非营利组织的组织与管理

一、非营利组织的成立制度及其法律地位

目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度3种。世界上许多国家的非营利组织的成立程序采取前两种方式，并取得独立的法人地位。我国采取的是许可批准制。

二、非营利组织的经费来源制度

据1992年《世界银行发展报告》等资料，国外非营利部门的资金来源有3个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。美国、英国、意大利、日本的非营利筹资模式是私人付费主导型，即私人付费是非营利组织的主要资金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐赠。

我国的非营利组织的收入来源主要是国家财政统包。1.传统的许多非营利组织都是由国家兴办组建的，财政统包了它们事业经费的供给。2.人们认为非营利组织的活动是非产业化的，只有依靠国家财政来供养。

三、非营利组织的组织制度

非营利组织管理如同企业管理、政府管理，需要科学的组织制度。一般地，西方国家非营利部门的组织形式采取会员制，其成员来自于不同工作岗位，他们根据自愿原则、承认共同宗旨、以会员名义集合而成松散的组织。非营利组织的管理方式一般实行民主议事制度，实行理事会决策体制。

四、非营利组织的设计与分工制度

（一）非营利组织设计与分工的部门化。

一般地，非营利组织的组织设计与分工有两种方式，第一种是依据组织功能分工来设置部门机构，通常设置财务部、人事部、计划部、推广公关部、募款部和业务执行部等。第二种是按服务对象或服务内容来设置部门机构，例如根据服务对象可分为儿童福利部、青少年福利部、老年人福利部、残疾人福利部等。

（二）非营利组织设计与分工的层级化。

非营利组织的层级设计通常需要在最严密管制的正式组织与松散协调的非正式组织间权衡取舍。

非营利组织通常包括以下3个阶层。决策阶层；协调阶层；技术阶层。

五、非营利组织的绩效评价制度

国外非营利组织绩效评价体系通常借助如下指标要素来测量非营利组织的绩效：

效益（B）、效果（OC）、产出（O）、投人（I）和成本（C），它们分别代表着非营利组织的货币成果、非货币成果、非货币过程、非货币投入和货币投入。

第四节 非营利组织的发展现状

一、世界上非营利组织的发展概况

1. 在世界上几乎所有的国家，都存在一个庞大的非营利组织。

2. 非营利组织在不同国家间的发展不平衡。

3. 在非营利组织的就业人口中，包含大量的志愿者。

4. 在非营利组织中，各个不同领域的发展是不平衡的。

5. 从非营利组织的收入来源来看，占比重最大的是服务收费（49％），其次为来自政府的各种资助（40％），最低的是各种慈善所得（11％）。

二、中国非营利组织的发展状况

我国的非营利组织由于20世纪八九十年代经济体制的转轨和政府职能的转变而得到了迅猛的发展。据民政部统计，2001年，我国已登记注册的县以上社会团体达12.9万家，民办非企业单位达8.2万家。

当前我国非营利组织发展主要存在以下问题。

1. 政社不分。     2. 经费不足。    3. 能力不足。    4. 法制的缺陷。    5. 政策实施中的不足。

三、促进我国非营利组织发展的措施

（一）鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系       （二）创造良好的环境培育非营利组织发展

（三）政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策 （四）非营利组织积极加强自身的建设

第五节  非营利组织的发展趋势

一、非营利组织在西方国家的发展趋势

（一）努力提高知名度    （二）明确法律地位   （三）密切与政府的合作  （四）大力倡导慈善捐助

（五）提高公众的信任度  （六）实施专业化发展战略      （七）非营利组织的全球化

二、非营利组织在中国的发展展望

尽管目前我国的非营利组织发展还存在许多不利因素，面临着许多困难，但同时我们也要清醒地看到现实中存在着有利于非营利组织发展的积极因素。

1. 随着我国经济的持续发展和社会的繁荣，越来越多的人开始关心社会公益事业，凡事都依赖政府的观念已经被打破，越来越多的人正在通过互助和协商的方式解决问题，这为中国非营利组织的发展提供了重要的文化基础。

2. 多元化趋势使政府不再是人们社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，基层政权选举为代表的政治民主化正在稳步推进，这有利于非营利组织的发展壮大。

3. 公民的社会参与热情越来越高涨，公众参与机制逐步发展和健全起来。

4. 中国的非营利组织在所面临的各种挑战和机遇面前，能力正在逐步提高。

5. 我国政府正在建立非营利组织登记管理方面的法制规范体系。

第十讲   公共物品管理

第一节 公共物品的含义与类型

一、公共物品的含义

公共物品（Public goods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品（Private goods）而言的共享性物质产品和服务项目。萨缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。

他还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区别：

（1）私人产品：即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量的总和，这也就是说私人产品是能够在消费者之间分割的。

（2）公共物品：即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量实际上是该公共物品的总量（X），这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不可分割性。

效用的不可分割（Non-divisibility），指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。

（二）消费的非竞争性。

消费的非竞争性（Non-rivalness），是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。

（三）技术的非排他性。（Non-excludability），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。

三、判别公共物品的步骤

四、公共物品的类型

根据以上步骤的识别，我们大致可以区分出以下四种不同类型的物品：（1）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品；（2）同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；（3）具有非排他性与竞争性的公共资源；（4）具有排他性与非竞争性的准公共物品。

五、私人部门供给公共物品无效率的原因：

1.非竞争性：公共物品的非竞争性消费，意味着增加一个人消费所引起的边际成本为零，按照价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但是，新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本。

2.非排他性：在消费是竞争性的而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，即它可能导致公共物品的供给不足。上述两方面的效率损失，意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。然而公共物品供给上的市场失灵，并不是说社会不需要公共物品，在公共物品的供给出现市场失灵的情况下，政府这一公共机关来负责社会公共物品的供给，便成为市场经济条件下政府的基本职能。

第二节 公共物品的供给及供给方式

一、公共物品供给的特点

（一）政府是公共物品的供给主体（二）公共物品的供给具有规模性

（三）公共物品的供给往往无差异（四）公共物品的供给具有非均衡性

二、官僚主义与公共物品的供给

首先要指出的是，这里所论的“官僚主义”是政府机构和官员行为的同义语。西方学者们用追求公共机构权力的最大化来解释政府机构和政府官员的行为。在他们看来，政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品是有着很大差别的：第一，在政府官僚机构中，并不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏竞争意味着缺乏刺激，从而会降低公共部门的服务效率。第二，政府机构的官僚们并不以利润最大化作为其工作目标。由于追求利润必然要降低成本，不以营利为目的的政府机构所提供的公共物品，往往要与相对较高的成本相伴随。第三，公共物品通常不以价格形式出售。因此，社会成员在对公共部门的工作进行评价时，其敏感程度肯定低于市场价格。

三、公共物品有效供给的条件 

如前所述，任一种物品的市场均衡产量、价格由其供给曲线和需求曲线的交点决定，需求曲线应与该物品消费方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该物品生产方的边际成本曲线相一致，这样，社会边际收益对于社会边际成本，帕累托最优得以实现。在我们循此思路来推导公共物品有效供给的实现条件之前，有必要首先回顾一下私人物品的帕累托最优供给量的决定。

（一）帕累托最优供给量

1.私人物品的有效供给 2.公共物品的有效供给。

消费者的出价是与其消费公共物品所获得的边际效用相一致的，所以所有消费者出价的总和就是其边际效用的总和，即社会边际收益。这样，在E的社会边际成本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。公共物品的价格事实上就是税收，关于公共物品有效供给的分析基本上是假定以个人交纳的税收来负担公共物品的生产成本，税收应由个人的收益程度决定，实行差别的税收，这被称为税收的收益原则。

（二）林达尔均衡（Lindahl Equilibrium）

瑞典经济学家林达尔（Erik Lindahl）从另一角度进行了公共物品有效供给的研究，提出启发性的理论模型。

公共物品有效供给的关键在于消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，从而相应地承担公共物品的成本。然而，这也正是公共物品有效供给的困难之所在。

四、混合物品

（一）混合物品的概念及分类

从考察混合物品的性质出发，可以将混合物品分为拥挤性的公共物品和价格排他性的公共物品两类。

1.拥挤性的公共物品（公共资源）  具有“消费的竞争性、技术的非排他性”特点的物品

2.价格排他性的公共物品（准公共物品）  具有消费的非竞争性同时受益可排他的公共物品 ，即：非竞争性、可排他性price-excludable public goods）是另一种混合物品。所谓价格排他性的公共物品，是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。这类物品或服务的特点是一方面，它的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；另一方面，它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。

（二）混合物品的供给

私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供，这只是理论上的一种理想化的说法，现实生活中的情况并非如此简单。就两类混合物品或服务来看，它们的一个共同特点，就是既可以由私人部门通过市场提供，也可以由政府部门给予补助的办法通过市场提供。

1.拥挤性公共物品的供给。     2.价格排他性公共物品的供给。

五、公共物品供给的变化趋势

（一）公共物品供给主体的多元化

（二）公共物品供给结构趋向丰富

（三）公共物品供给质量日趋提高

第三节  公共物品管理中的政府行为

一、政府提供公共物品的方式

（一）政府提供不等于政府直接生产

（二）政府供给的两种方式

从世界各国的情况看，政府提供公共物品有两种基本方式，一是政府直接生产，是政府间接生产。

政府间接生产公共物品主要有以下几种方式：

1.政府与私人签定生产合同。   2.授权经营。   3.出让经营权。   4.政府经济资助。   5.政府参股。

二、改革政府在公共物品管理中的行为

（一）应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域。

（二）应完善公共物品的提供方式，将政府直接生产和间接生产结合起来，提高公共物品的供给效率。

（三）公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，尤其是允许和鼓励私营企业生产和经营公共物品。

（四）将市场机制引入公共物品的供给领域，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。

（五）应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。

第十一讲  公共部门战略管理

第一节  战略管理与公共部门战略管理

一、战略管理概述

（一）战略（Strategy）与战略管理的发展

 “战略”一词源于希腊文的“strategos”，最早用于军事学，意指“在战争中使用的取胜的策略”，其后在政治学中得到应用，被用于描述有计划地运用权利和影响贯彻国家目标的活动。

（二）战略管理的概念

战略管理是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。要更好地理解战略管理，必须弄清与战略管理有密切联系的3个概念。