(二)权威合法化的方式与组织类型分析
1. 超凡权威与神秘化组织( 个人魅力型正当统治)
超凡魅力: 来源于别人的崇拜和追随;
神秘化组织(chrismatic): 这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格, 它以对个人的崇拜迷信为基础;
统治者个人的人格特征: 超自然/ 超人的力量或品质, 因而具有人格魅力, 如宗教先知, 智者, 战争英雄, 救世主, 政治领袖, 可归为四类:
（1）北欧神话中的熊皮武士, （2）萨满教的女巫;
（3）先知与救世主;
（4）文人或知识分子;
u 两个特征:
–反对经济上的考虑(经济上的平均主义)
–内在的不稳定性;
2.传统权威与传统型组织
传统型权威: 基于传统习惯或世袭得来;
两种形式: 世袭制与封建制;
u特点:
–A. 统治者与服从者之间往往存在一些自然的亲缘关系,统治者往往具有某种特定的身份;
–B. 与特定的经济组织形态---即自给自足的家庭经济紧密联系;
–C. 或多或少带有一定的宗教特性;
3. 法定权威与合理化—合法化组织(法理型)
法定权威: 由理性和法律规定的权力;
合理—合法化组织: 即以理性和法律规定为基础行使权威( 统治) 的组织;
u 在该组织中:
–权威的基础是组织内部逻辑一致的各种法律规则以及得到法律授权的管理人员所发布的命令,人们对权威的服从是由于依法建立的等级体系,是对组织规则的服从,与领导者个人的品质,能力,学识关系不大.不依赖于与个人有关的身份或属性,是一种非人格的权威统治;
–领导者与被领导者在法律上地位平等,都受组织规则的约束;
（1）何为合理化(rationality, 理性):
–因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段:即组织是精心设计的机器,旨在执行某些功能,而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用;
（2） 何为合法化(legitimacy):
–因为此类组织中有着一系列规则和程序,一定时候在组织中担任一定职务的组织成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威;
u 韦伯称这种类型的组织为”官僚制”(bureaucracy), 又译为” 科层制”,
u 韦伯认为, 官僚制是一种理想的组织形态, 所谓理想, 并非指” 应当” 或” 合乎需要”, 而是指组织的一种纯粹或标准模式, 一种标准的组织形态;
u 官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度.
4.韦伯对三种类型组织的评价:
A. 超凡魅力: 非理性, 过于感情色彩, 过于神秘, 不宜作为现代管理组织的基础;
B. 传统权威型: 服从传统, 领导者的作用在于维护过去的传统, 效率最低, 也不宜作为现代管理组织的基础;
C. 只有法定权威适合于现代管理组织, 因为它提供了一种” 谨慎的公正”:
–a. 管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行;
–b. 以”能”为本的择人方式提供了理性基础;
–c. 领导者的权力并非无限,而是受到规则的约束;

(三)官僚制(科层组织)及其特征
1. 官僚制的含义:
u 一种以法理型权威( 统治) 为基础, 具有专业化功能和固定的规章制度, 设科( 部) 分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式;
2. 官僚制的特征:
(1) ( 合理的) 专业分工:
–明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工;
(2)
层级节制的权力等级系统:
–层层控制的组织结构,在组织内按地位的高低规定成员间的命令与服从关系;
(3) 依照规程办事的运作机制:
–制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员 的行为,以保证整个组织工作的一致性,明确性,不可随心所欲.(理性,稳定性,连续性,可预测性)
(4)形式正规的决策文书(档案):
–一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达,且记录在案,用毕归档. 以使组织独立于个人之外,也利于明确任务\指令\权责,利于加强控制;
(5)
组织管理的非人格化
–以法律\法规条例\正式文件来规范组织及其成员的行为,以避免个人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性,合法性和客观性.
–严格区分公事与私事:组织成员间是一种对事不对人的公务关系,处理组织事务只考虑合法性,合理性,有效性(正当性),而不考虑私情.
(6) 专业培训:
–建立适应工作需要的专业技术培训机构,为组织成员提供必要的专业培训,以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力,提高服务的数量\质量,提高效率.
(7) 合理合法的人事管理制度(工资\升迁\任用)
A. 依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员;
B. 根据职位等级系统对人员的职位给予合理安排,使人适其位,充分发挥其功能;
C. 由自由契约而承担职务(市场原则);
D. 职位设计:每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求;
E. 明确固定的货币工资制度:工资标准依级别,责任大小,年资,地位而定;
F. 绩效制:奖惩依工作优劣来定;
G. 晋升依工作绩效和资历非关系而定;
H. 职位不能转让或继承;
I.
职位非私有,不得滥用职权;
J. 管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制;
3.韦伯所认为的官僚制的优劣
–优: 技术效率
A. 严密性;
B. 合理性;
C. 稳定性;
D. 普适性;
– 劣:
A. 官僚体系庞大而致行动缓慢, 压抑人的积极性和创造性, 效率低下;
B. 官僚主义弊端(bureaucratism);
C. 理性主义导致人的本质的异化, 人沦为工具而不再是目的, 即理性主义与人本主义的冲突);

三.对韦伯官僚制的评价
1. 韦伯理论具有巨大的社会政治意义:
（1）随着资本主义的发展, 新型的工业化大企业发展迅速, 这种新型的组织需要有稳定, 严格, 精细, 可靠的管理, 韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式;
（2）他强调以知识和技能进行管理的必要;
抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制;
（3）因此韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题-- 组织的合理化;
（4）由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用,
故也被誉为德国的亚当斯密;
2. 韦伯理论的学术意义:
–最早对社会生活中的组织现象进行研究,”组织理论之父”
（1）开启了组织( 行为) 理论研究的先河
–a.
提出了一个对不同组织的性质, 形态, 特征进行分析的理论框架, 尤其是三种组织形态的分类具有重要的理论价值;
–b.
从权力( 权威) 的视角来研究组织类型, 开创了组织研究的新方向;
（2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/ 原则( 其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工, 层级节制, 考试录用, 职责权限, 工作报酬等)
（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性; 强调在知识和技能的基础上进行控制, 促进了管理法治化, 科学化,
（4）讲求效率的行政观, 符合资本主义生产方式的需要;
3. 韦伯理论的局限性:
（1）高度纯化的理论描述, 与现实中的组织有差距;
（2） 偏重于静态研究, 过分强调机械的正式组织的功能, 忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力;
（3） 偏重于对组织内部形态和管理结构的分析, 缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨;
（4） 过分强调专业分工和职能权限划分, 忽视宏观协调;
（5） 过分强调人员稳定, 导致组织惰性; 过分强调年资在升迁中的意义, 导致论资排辈;
（6） 过分强调组织利益和组织效率, 忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展;
–即: a.纯理论的理想性/ 抽象性;

b.研究角度和方法上的局限性
–静态的而动态的;
–内部的而非内外互动的;
c.具体的原则方法缺乏弹性与适应性
–过份崇尚法规, 规章和制度, 而忽视其执行者的主动性和创造性, 导致组织和个人行为的僵化, 缺乏适应性;

第六章-----第七章


第六讲:怀特的理论行政学思想


一.生平与著述
1. 生平: 美国人,1891年生,早期杰出的行政学家和人事行政学专家;
2. 职业与工作经历:
  教授:
芝加哥大学;
政府官员:
曾任美国文官委员会主席, 亲自组织和参与了美国文官制度改革;
3. 代表性著作:
1926 年 < 行政学研究>, 该书是世界公认的第一本行政学教科书, 体现了怀特为对行政学理论系统化的努力, 为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架;
此外还有: < 近代公共行政的趋势>, < 联邦主义者>, < 外国公务员制度 >;

二.怀特行政学思想的主要内容
1.对行政学行政对象和范围的界定;
(1) 研究对象:
即对” 国家政府中的市政, 联邦或联邦行政进行研究”;
(2) 研究范围:
行政中的各种问题, 包括: 公务员才能的发展, 工作的胜任, 廉洁, 负责, 合作, 财政, 监督, 领导资格, 纪律, 及各级政府的行政程序等;
(3)研究的目标(目的):
A.运用物质材料完成国家建议的任务;
B.权限范围内最有效的利用一切资源;
C.以最敏捷/ 经济的方式圆满完成政务计划;
D.政务的有效推行和管理;
E.防止行政权的滥用;
2. 提出了行政环境的思想
(1) 对”行政环境”含义的界定:
为“围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理,行政行为以及行政效果的各种因素总和”;
(2)
分析了各种具体的行政环境如何影响( 作用于) 行政活动, 行政行为及效果;

A.经济环境的影响— 行政职能与任务范围:

B.政治环境的影响— 政府职能,. 行政制度与组织;

C.科技环境的影响— 行政方法, 行政技术, 行政研究;

D.客观社会环境的影响— 公民的要求, 国际经贸环境;
3. 系统地探讨了行政组织的有关问题(行政组织思想)
(1) 关于行政组织体制方面的思想: 归纳了行政组织体制的类型及特征:

A. 自治型对官僚型
自治型:
民选制, 任期制, 政治责任制,
官僚型:
委任制, 长期制, 管理责任制

B. 中央集权型对地方分权型
地方分权型:
地方政府对地方事务有决定权;

C. 独立型对权力汇一型;
独立制型: 将每种服务机关视为一种独立单位, 与其他服务机关之间保持极少或毫无直接联系;
权力汇一型:
将各种服务分集于各部门, 各部门间密切联系与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调;
(2) 对行政责任与权力的分配问题的分析

A. 指出:
权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率;

B. 权力责任分配的含义:” 每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务”, 为此, 必须配以行政权力( 法律上和财政上的固定权力);
C. 实践中权责一致的困难和障碍所在:
民选官员缺少上级监督; 委员会制易致责任不清; 职权分配不当; 机关之间缺乏协调; 机构设置过多; 机构越权; 等等;

D. 提出了权责适当配置的原则及具体措施:


法定权力与立法依据;


配以充足财源;


将同一目标的事务( 其权力与责任) 归于同一部门;


权责分配与任务相一致, 与人员相一致;
按区域, 工作性质, 方法和程序的不同进行分配;
(3) 对行政组织有效监控幅度的探讨
  必须对行政权力的行使进行监控, 以防止其被滥用,
  因精力限制, 监控幅度不应太大, 以保证监控的有效性;
“任何行政首长, 其有效监督不能超出七个部或七个行政单位, 否则将导致效率下降”;
(4)提出了优良行政组织的标准
– 能获得最优秀的人才;
– 组织成员应有一致的责任及适当的权力;
– 将行政官员区分为政务官与事务官, 明确各自的权责, 任务, 以职务划分为原则, 确实指标;
– 设置有专门的协调机构;
– 对组织的管理效率进行精确合理的测量;
4. 提出了行政协调的思想
(1) 协调的含义:
行政协调:是指行政主体引导行政组织,部门,人员之间建立良好的协作和配合关系,以达到共同目标的管理行为,是行政管理的重要内容
(2)
如何协调:

A. 应精简机构;

B. 应设置行政协调机关;

C. 及时而精密的协调;
D. 以首长裁定为最后决定
5. 提出了丰富的人事行政思想
(1) 关于人才的选拨问题

A. 指出人才选拨的重要性: 认为此为当代人事管理的二大支柱之一( 另为职位分类)

B.人才选拨的方式
–a.设置独立的考试机构
–b.考试方法应科学化, 多样化:
笔试,
口试,
操作试验,
工作试验,
心理测验;
(2)关于职位分类— 分级和工资制定的问题
– 重要性: 职位分类对实行工资管理意义重大;
– 如何分类:
– 工资多少应根据所完成的工作加以确定;
– 同工同酬;
– 必须按按现代标准改进工资政策, 确定生活费用, 公平报酬;
(3) 关于职务晋升的问题
A. 进行考核, 实行功绩晋升制度;
B. 确保能干的人员得到提拔和重用;
C. 应扩大晋升选才的范围, 内晋与外聘兼用:
D. 综合运用职务晋升的依据;
– 工作资格;
– 工作成绩;
– 职务晋升考试成绩;
–( 领导评价);
6. 行政伦理思想
(1) 行政伦理:
行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和;
– 是维持行政管理活动参与者之间,即行政机关与其工作人员,其他各机关,企事业单位,社会团体,以及公民之间等的合理,正当关系的原则与规范;
(2)关于官纪的本质及其重要性
– 官纪:的表现于行政人员的热望, 忠诚, 合作竭力负责及以服务为荣的精神, 有高尚和衰微之分;
– 高尚官纪的重要性: -- 能激励人的积极性, 保持官界纯净, 培养良好素质, 免除各种私利之事;

(3) 导致官纪败坏的因素:
A. 缺乏奖励;
B. 惩罚无度;
C. 疏略社交生活;
D. 调资不及时;
E. 取消权利;
F. 损失创制权;
(4)端正官纪的途径:
–直接地: 奖励工作表现突出者, 倡导合作与忠诚;
–间接地: 善于利用外界环境影响, 提供适当的工作条件, 鼓励有关的社交活动.
(5)良好官纪的标志:
–行政组织中良好的人际关系, 领导关心下属, 重视让下属民主参与有关决策;
7. 行政法规思想;
(1) 要注意研究政策与法律法规之间的关系:
– 政策--(通则化) --法制--(经行政经验通则化) -- 行政案例 -- (通则化) -- 宪法条文
(2)重点探讨了行政条例制定权的问题
A. 范围
–据宪法,法律,立法来行使,必须有授予的委任立法权;
B. 限度
–环境情况极端复杂琐碎;
–情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例;
–情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时;
–紧急情况时;
C. 行政条例制定权的保障:
–提出了实施行政条例制定权的七项主张;
D. 行政条例制定的重要性:
–可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性;
–激励官员的负责精神与创造才能,使其胜任工作,忠实公正履行职责;
–减轻立法机关的工作;
8. 行政监督思想
(1) 行政监督的必要性与作用
A.必要性:
存在着滥用权力, 违法乱纪, 侵犯公民权利, 管理无力, 不负责任的不良情形;
B.具体作用:
– a.确保协调一致, 政府高效运作;
– b.维护公民利益, 防止侵害宪法规定的个人自由;
– c.促进社会福利
(2)立法监督的主要职责
– 确保立法与行政政策的协调;
– 确保政府支出适当;
– 确保行政监督的实施目的真正在于提高效率;
– 使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法;
(3) 有效的立法监督方法

A. 会计及支出上的监督;
B. 款额与分配的监督;
C. 行政政策的监督;
D. 人员的监督;
E. 调查监督;

F. 诘问(质询)
(4)
系统阐述了司法监督的有关问题
A. 必要性与目的: 对行政过失进行补救, 保障公民与公务员的权利
B. 分析了三个方面的司法监督:
–a. 对公务员的司法监督;
–b. 对普通行政行为及特别行政行为的监督;
–c.对行政自由裁量权行使的监督 

三.简评: <行政学研究>的贡献与意义
1.率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系,
（1）是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果,
（2） 是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书,
（3） 将行政学的研究重点转向了行政管理内部, 转向技术性细节, 满足了行政管理作为一门独立学科的要求, 丰富了行政学研究的内容.
（4） 标志着行政学的正式诞生.
2.具体思想方法上的创新与超越
（1） 提出了建立行政学的四个基本假定;
（2）在行政与各方面(环境)的关系上,特意谈到了行政与平民组织的关系;
（3）运用发展的眼光看待中央集权的限度问题;
（4）开放性:认识到自身研究的探索性与暂时性.



第七讲：古立克的一体化行政思想


一、生平与著述
1、出身：1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母“致力于人类进步”之努力的影响。
2、教育与求学：神学，政治学，法学；
3、任职经历：
A 、大学教授：
–1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授；
B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门工作过：
–纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长；公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政官）……）
–联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理事会属下公务员人事咨询委员会主席；
4、主要关注的问题与成就
（1）公共服务（行政）研究：
纽约市政研究局的工作：
– 政府调查：
– 公共服务培训学校；
（2）学术著述：
1935-1937 ：与与厄威克合著：《 行政科学论文集》 ，
其中自己撰写两篇：《 组织理论评论》 ，《 科学，价值观与公共行政》 ；
其它相关文章：陆续发表在《 美国国家公共行政研究所》 刊物及其它刊物上；
（3）出色的公共服务工作：
致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践；

二、古立克的主要行政思想
1、对政府在社会中角色的界定
（1） 关于政府存在的必要性：
“ 政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段” ；
当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产生了。
（2）关于政府工作的目的：
对过度的自由行为施加必要的控制；
提供（公私）合作的社区服务；
表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平）；
（3）关于政府的工作方式：
不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上；
政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性；
（4）主张限制政府的作用，防止政府膨胀：
u 政府机构的日益膨胀是多种因素造成的；
– 市场失败会导致政府增长；
– 热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长；
u 应该限制国家（政府）的作用
– 未来变化无常，政府同样不能确切地了解未来；
– 政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识和高尚品质；
– 缺乏行政技能与方法；
– 综合行动要涉及到众多变量；
– 行政集权体制缺乏开发新思想和新方案的有序方法；
u 但是政府的作用不应受到固定限制；
（5）重新划分和配置政府内部职能
u 主张应由政府（行政）系统来制定计划
– 公众处理不了复杂问题；
– 立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯的方式发挥作用；
u 理想政府系统的职责分工模式：
– 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划；
– 立法机关负责接受或否决政策建议；
– 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计划；
– 公众通过参加政党和压力集团行使一般性的监督控制职能；
      即：行政负责政策规划和执行；


立法负责政策采纳与否决；
（6）重新界定美国联邦系统的各项职责：
u主张联邦政府大量新职权；
u也主张责任适当分散；
2、关于行政部门在政府中的作用——一种对政治与行政关系的新理解
（1）拒绝政治/政策-行政二分法：
u 给出政治的二种含义：
– 一般地：通过统治者的控制来寻求私利和发展；
– 真正地：指统治者用来实施控制的行动；
– 二者的区别不在于行动本身而在于动机不同。
u 认为行政必要要涉及到政治和政策过程：
– 将一般意义的政治置于行政之外是行不通的；
– 而将政治的一般方面控制在行政中，又将冒否认行政的真正政治功能的危险；
u所以：古典二分法是失败的。
（2）根据与政治/政策的相关度不同区分政府系统中的四种角色类型：
A、 政治家：
– 通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持整个系统的平衡；
B、 政治任命官：
– 中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解；
C、 行政官员：
– 理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决定；
D、 技术专家：
– 只考虑技术问题；
u所有公共官员的行为是一张由“处理权限和行动构成的无缝之网”，从当选官员到技术专家，其处理权限是递增减的。
3、关于科学与行政的关系（行政的科学性问题）
（1）政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据：
u政治/政策：价值界定（价值优先性）：是为评估目的的合意性；
u行政：价值中立，是事实界定，故可以科学地进行；
（2）古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应用于行政问题：
A、科学方法：
– 实证测量，对现象进行理智考虑与分类，试验探索来检验假说；
– 目的在于：发现真理（一般性行政原则或永恒不变的行政规则），并将之应用于实践以解决实际行政问题；
– 科学方法意味着：“以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门化取代华而不实，以训练有素的行政人员取代训练无素的新手”。