B、主张行政科学乃是一个知识系统：
–“ 一个只要人们为了共同目标而有组织的在一起工作时便可以用来认识关系、预见结果和影响后果的知识体系” ；
– 也即：一个用来认识、预见和影响组织活动及其结果的知识系统。
（3）探讨了行政的科学限度问题
A 、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价值性；
– 科学只涉及“ 变量和相互关系” 的陈述，其适当研究范围是调查行动与后果之间的关系；其特有的价值是效率；
– 因为行政也制定政策，它就无法完全价值中立，必然涉及到其他社会政治价值和社会价值界定问题，
B、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理的危害”：
–专家会假定自己比公共更了解其需要；
–宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威；
–“一项依靠专家集团制定的政策方案在大约三十年内都将会处在该专家集团的专业领导和专业方向之下”；
–长期的专家领导和控制的结果就是破坏民主、自治等价值原则；
C 、应将民主制与专家治理（科学）相结合，以民主来抑制专家政治的危害：
– 培养和对立职业自律意识；
– 不能由专家来采取最后行动；
– 让公众作自身利益的最终裁判；
– 专家、行政官员、与政治领导人、公众更多更好地沟通；
4、 古立克的一体化行政组织思想
（1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织
A、政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员管理、计划、协调、激励等问题。因此，政府应向企业管理学习；
B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革（重新界定各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）；
C、提出11条行政改革的原则
D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首长，即形成一个一体化的行政组织。
（2）形成一体化组织的途径
A、分工与整合（ botttom-up原则)：
– 分工的必要性：因为  人的差异性与知识技能的有限性；
– 整合（分组归类）：即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协调；
– 如何整合：四种途径或依据（4P ：目的purpose 、工序process 、人员persons,
与地点place ）；（此后来发展为进行组织设时部门划分的重要依据）
– 强调“ 同一性（一致性）原则” ，按该原则对各单项活动进行分类和归并；
B、控制与协调（top-down原则）：
– 建立一个权威结构（即层级结构）：
u 树立一个唯一的，全面的指挥权威；
u 保证每一件工作都有人监督（有效的监控幅度是有限的）；
u 确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务；
– 突出组织目的（保持思想或目的的单一性）
u 利用思想进行协调，培训组织成员带着同一目标而共同奋斗的欲望和意愿
u 手段：说服、个人协商谈判、明确地陈述目标；
（3）提出管理七职能论：POSDCORB
A、计划：指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法；
B、组织：为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调；
C、人事：包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职能；
D、指挥：指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示和命令指决策具体化；作为领导者对下属进行领导、监督和激励。
E、协调：即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织目标，而使工作的各个部门互相联系起来的活动（即前述的整合）；
F、报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报；
G、包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算；
5、古立克关注的其他行政理论与实践问题
（1）关于公共财政与预算改革的思想
u 行政机关应增加管理财政事务的职责，
u 立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行政摆脱立法机关的优柔寡断；
u 计划、预算应运用可以用来进行检查和评估的绩效指标（可操作性，量化）
u 财政职能应集中在州；
（2）有关人事问题的看法：
A、主张在公共部门建立一个“ 积极的专业服务机构” ，目的（好处）：
– 把政治置于一个更高的问题层次上，避免把人事问题视为职位和特权问题；
– 为民主政体提供必需的人才资源；
B、提出一套可以扩大到政府所有高级职位的职业系统，五种类型的职业：
– 无需技能的服务人员；
– 技术和行业人员；
– 办公室工作人员；
– 职业和专业人员；
– 行政人员；
C 、该职位系统应该：
– 应及早招收公共雇员，通过竞争性的考试招收职业人员，使之有一段学徒或试用期，应严格监督以免投机或偶然取胜者，淘汰不适合者；
– 根据职务晋升；以优厚薪水和退休津贴吸引、留住人才；
– 建立保护性措施保护雇员以使共免遭任意解雇；
（3）有关市政问题的思考
A 、城市生活的重要作用；
–“ 以民主方式为民众提供了获得最高文化教养的机会，通过学校教育培养人们的自主能力、自控能力和适应社会变化的能力” 。
B 、城市面临的问题
– 空间拥挤；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等；
C 、城市问题的原因：
– 城市规模扩大；不良政治操作；不当管理手段；
D 、城市问题的解决办法：
– 设置一些目的有限的机构；把零碎分散的活动上交给上一级政府部门，在地方一级设置多目标的机构；通过政府内部部门间的合约来解决问题，在州政府一级设置一个地方事务局，等。
– 最终的办法是各级政府要共同行动。
6、对古立克主要观点和看法的归纳：
（1）当私人行为证明不符合公共利益时，政府应该介入发挥积极的、正面的作用；但只要有可能，政府与私人部门就应该相互合作；
（2）各级政府的行政系统应该提出政策建议并执行政策；立法系统则负责对前者的建议进行审查以决定是通过还是否决；
（3）行政系统内，行政首长应有职有权。具体做法包括：实行有力的层级控制，加强参谋机构的支持，合并行政科室，减少州和地方政府的民选官员数量等；
（4）联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关系，增强合作；尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性；
（5）行政人员介入政治与政策事务在所难免。行政理论应予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充分发挥专业知识；
（6）要运用科学的方法揭示行政的总的原则，以便提高政府工作效率和效益。
（7）行政组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立发展共同的目标来对其行政分支组织进行内部整合。
三、简评：
1、古立克理论与思想的特点：
（1）一体化：主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则；
（2） 实践性：其理论、原则和探讨都直接用于指导实践——美国行政改革以及他自身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践；
（3）规范性：其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远；
2、贡献性：
（1）合编的〈行政科学论文集〉系统地整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑（第一次把法约尔的〈管理理论与国家〉介绍给美国人）；
（2）丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨（政治与行政、效率与民主等）
（3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说；
（4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值（一体化原则，系对前人的综合与发展）
（5）对政府角色和行政作用的重新界定
（6）杰出的公共服务记录
3、具体理论与思想（原则）的局限性
（1）观点上的妥协性；
（2）某些行政原则的抽象性和不确定性，从而缺乏有效性；
u如对单元任务分组归类的四种依据，应如何对其进行组合？
u一体化组织（原则）既可能带来效率也可能导致无效率；
（3）某些见解缺乏科学性：
即缺乏例证、事实证明、经验支持和系统论证，不象是科学陈述，更象是价值承诺。如关于加强和整合行政部门的主张；
八---十一


第八讲：厄威克的系统化行政管理思想


一、生平与著述
–英国人，著名行政管理学家，《管理科学论文集》的合作者，长期从事管理咨询工作；
–著述：《管理的要素》，《明日的管理》，《管理的职能》，《组织的科学原则》，《组织中的委员会》，《管理备要》，《玛丽·福莱特论文集》，《管理科学论文集》
二、厄威克的主要学术成就与管理思想
1 、对古典管理理论的系统化工作及“ 管理是一门科学、统一的学科的思想” ；
2 、有关组织的八原则：
（1 ）目标原则；
（2 ）权责相符原则；
（3 ）人员与组织结构相适应原则；
（4 ）单头领导原则；
（5 ）控制幅度原则；
（6 ）“ 专业参谋与一般参谋” 共存原则；
（7 ）授权原则；
（8 ）明确性原则
三、评价
1 、主要贡献：
? 在于他对西方古典管理原则的系统化工作—— 统一了古典管理理论。他的研究工作促进了一个统一的古典管理理论的形成，并综合提炼出一系列具有普通适用性的行政管理原则。
2 、正确看待其提出的管理原则
（1 ）原则的普适性；
（2 ）原则的相对性；



第九讲：福莱特的动态管理理论


一、生平与著述
– 美国人，泰罗的同时代人，一位在“ 科学管理” 理论与“ 行为科学” 理论之间架起桥梁的管理学家。
– 主要著作有：1918〈 新国家〉 ，1924〈 创造性经验〉 ，1925〈 作为一种职业的管理〉 ，1941〈 动态行政管理，玛丽· 福莱特论文集〉 （其中包括有〈 建设性冲突〉 、〈 作为一个整体的企业〉 等非常具有前沿性思想的论文〉 。


二、福莱特的主要管理思想
1 、群体原则（过程）—— 一种新心理学
（1 ）个人存在于相互的社会交往之中；
（2 ）群体目标、建设性冲突与整合；
A 、冲突是无所不在不可避免的；
B 、对冲突应予以重视与利用，使之发挥建设性作用；
C 、整合是解决冲突的最佳途径；
（3 ）民主是一种社会意识；
? 现存的“ 投票箱” 民主不是真正的民主；
? 真正的民主是一种社会意识，能创造出一种团结一致的局面，鼓励创造。它以大众的实质性参与、众多邻里群体共存的联邦制结构以及代议而非代表为前提条件。
2、情境规律：关于权威、控制与领导的思想
（1）关于权力、权威的思想
A.权力：成事的能力；
B. 应以“共享的权力” 代替“统治的权力” ；
C. 以共同行动代替同意和强制，变服从命令为服从“ 情境规律”
–“ 不应该由一个人给另一个人下命令，而应该是双方都从情境中接受命令，如果命令只不过是情境的一部分，那就不会产生某些人发命令而另一些人接受命令的问题”

–“情境规律” ：“ 当周围的变化与反应相互交织，不断出现时，针对这种情况必然出现的敏感能力” 。
– 即有无权威不取决于个人的意志，而是取决于工作情况的客观要求。
D. 权威不应源于等级，身份，而应与工作职能相联系，以知识经验为基础：
– 把权威转向知识，可以避免冲突，每个人都感到那是情境在发出指示，因而能较少磨擦地实现整合的统一。
（2）关于情境控制的思想
A.控制：权力的运用；
B.控制情境：
– 经理人员所要控制的不是单个的要素，而是目标、任务、环境、以及其它各要素间的复杂的相互关系；即控制情境，要使整个情境形成一种生产性的结构；
C. 根据事实来控制而不是由人来控制（fact-control) ；
– 即控制应以情境的要求为基础，而不是取决于长官意志，人个喜好。
D.是相互关联形成的控制而不是上面加给的控制；
– 所有要素间的统一与合作是有效控制的前提和基础，所以控制要使人认识到相互间的共同利益，从而使之自觉工作，自我指挥自我管理。
E.相互关联以协调为基础，提出组织协调的四条原则：
– 交互联系原则；早期进行原则；直接接触原则；连续进行原则
（3）关于领导方式的思想：一般领导模式
A.领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合；
B.领导不应以权力（命令与服从）为基础，而应以在情境的相互联系中领导者与被领导者的相互影响为基础，为此领导方式应发发生相应的变化：
C.领导的有效方式：
– 协调：对每位进行教育与训练，为之提供参与的机会并统一大家的贡献；
– 界定目标：在于使组织成员都可以感到他们是在为一个共同的目标工作；
– 预测：认识更大共同体的长运利益和创造一些能够实现利益的情境。

三、评价
1、贡献性
（1）研究角度方法上的创新：动态研究
一种动态研究，具有“ 社会人” 时代的特征，在古典理论与行为科学之间架起了桥梁。
–人的角度，
–心理学的方法，
（2）具体管理思想和结论丰富了管理学的研究成果，颇具学术价值和现实指导意义
许多观点具有创造性与先见性，亦具指导价值（群体原则，情境规律，冲突的整合，协调，控制）；
2、局限性
主观臆断与幻想性；
理论体系不够连续和系统化；





第十讲：巴纳德的系统行政组织理论


一、生平与著述
美国人，1886-1961 ；
实践中的管理者，自学成才的管理学家；社会系统学派的创始人，
代表性著作：
1938 年〈 经理人员的职能〉 ，
1948 年〈 组织与管理〉 ，

二、巴纳德系统组织理论的主要内容
1、关于组织本质的思想：组织是一个协作系统
（1）通常意义上正式的组织实体，是由物质、技术、人和社会关系等组成的协作系统；
（2）管理学的“组织”理论并不研究这个协作系统的各个方面，而只研究其中的一部分——组织，即协作系统中“人的行为和人的协作关系”，
（3）组织的特点：
A.组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统；
B.组织是一个系统，即按照一定方法进行调整的人的活动和行为的相互关系系统；
C.组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化；
D.组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起时有时界限不太明确。
E.组织工作决不仅仅限于通常所谓的“组织内部”，“内部”协作关系与“外部”协作关系同等重要。
2、组织存在的三个基本条件（组织三要素说）
（1）明确的共同目标
A.有目标；
B.目标为全体成员所理解和接受；
C.对组织目标的理解有基于整体利益的客观理解与基于个人立场的主观理解；
D.有组织目标与个人目标之分；
（2）协作的意愿；
A.协作意愿：自我克制，交出个人行为的控制权及个人行为的非个人化；
B.协作意愿对于达成组织目标至关重要；
C.协作意愿因人因时而变化；
D.协作意愿的强度取决于贡献与诱因之间的对比；
E.可通过多种渠道增加诱因，增加协作意愿；
（3）良好的沟通
A. 信息交流：意愿、情报、建议、指示和命令等信息的传递；
B. 信息交流是将组织共同目标与个人协作意愿联系起来的桥梁；
C. 信息交流的原则：
– 固定化的、明确的、正式的交流渠道；
– 交流应尽可能直接短捷，减少中间层次；
– 不得跳越；
– 人员必须称职；
– 交流线路不断中断；
– 信息须有权威性；
3、管理人员的职能
（1）建立并维持一套信息传递系统
主要体现为建立一个管理人员组织；
–确定和阐明管理人员的职务（信息交流体系线路图—组织系统图）；
–找到合适的人员来担任这些职务（品质和能力方面）；
（2）促使组织中的每个人都能作出重要贡献（提供服务）；
①招募选聘，促使人们与组织建立协作关系；
②建立合理的激励监控机制，促使成员提供恰当数量质量的服务；
（3）阐明并确定本组织的目标
?以组织中各个部门的具体目标来阐明组织的共同目标；并使之相互协调；
4、正式组织与非正式组织说
（1）非正式组织的含义：
一种无正式的组织结构、无自觉地共同目标，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体；
（2）非正式组织的两类后果；
A、使人们形成一定的态度、理解、风俗、习俗和习惯等；
B、为正式组织的产生创造条件；
（3）非正式组织对正式组织的影响；
A、正面影响：
–可以从事正式组织所不便进行的沟通；
–培养组织成员的热诚，对权威的认同感，维持团结；
–借助它可避免正式控制过多，进而利于保持个人的自尊、人格完整和独立选择能力；
B、负面影响：在目标与工作方法上与正式组织对峙；
（4）正确认识和利用非正式组织
?非正式组织的存在是客观和必然的，也是必不可少的；
?管理者要善于识别非正式组织，并正确利用它来增进组织的健康发展。
5、组织平衡论（存续论）
（1）组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡。
?贡献：指组织成员为实现组织目标所做的工作或付出的代价；
?组织成员的满足：来自于组织为成员提供的诱因，即能够满足成员的个人动机或需要的东西；
?贡献与诱因这二者要达到平衡，组织就可以生存和发展，否则就会衰弱或消亡。
（2）诱因可以是多种多样的：
? 经济的与非经济的
（3）组织的平衡是不稳定的：
? 外部环境恶化造成诱因来源不足；
? 组织成员的需求标准总在慢慢提高，由此破坏平衡；
? 组织必须通过不断地发展壮大来增加组织所掌握的诱因；
6、权威接受论
（1）权威取决于下级人员的接受命令：
①管理者的权威不是来自上级的授予，而是来自由下而上的认可；
②权威大小和指挥权力有无取决于下级人员接受命令的程度，单凭职权发号施令不足取，重要的是取得下级的同意，支持与合作
（2）权威被接受的条件：
①命令明确；
②命令与组织目标一致；
③命令与个人利益一致；
④命令没有超出接受者的体力与精力之许可；
（3）无差异范围；
?即服从（接受）范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行；
?服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以及组织成员所归属的团体的态度；
（4）管理者强化正式权威的方法：
A、激励组织成员，从内心角度扩大成员的接受范围；
B、设法培养良好的团体态度；
C、出以公心，以组织目标为准作出决策，对组织负责；
D、建立和改善信息交流渠道，使之能准确、及时地传递信息；
E、不要仅仅依赖职权，要把职权与才能、威信结合起来；
（5）两种权威论：
?领导者与下级人员之间的权威关系有两种：职位权威与领导权威；
?职位权威由管理职位和等级制本身所决定；
?领导权威由领导者的才能、知识水平和威信所决定；
?此两种权威结合为一体，能极大扩展下属的接受范围。
7、组织决策论
（1）组织中的决策分为个人决策与组织决策两类
个人决策：个人出自于个人动机而参加组织的决定，是出自于个人人格的决策；
组织决策：指组织目标上考虑的有关组织活动的决定，一种出于组织意图的非人格的理性决策；
（2）组织决策的两个客观因素：组织目标与环境
?组织目标是独立于个人动机的，具有客观性；
?环境是对实现组织目标起制约或推动作用的各种客观条件；
–战略因素：即实现目标的关键因素，组织决策的环境主要由战略因素所决定；
–补充因素：战略因素之外的非关键的因素，
?决策的作用就是通过反复注意目标与环境，使两者越来越具体，最后确定实现目标的具体行动。
?即决策就是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达成一致；
（3）管理者决策工作有三个来源
①对上级指示的具体，做出适合本部门单位的决策；
②下级人员遇到困难纠纷时请求做出裁决；
③管理者独立地、创造性地发现问题解决问题；
（4）决策的方法与艺术：
①应积极、创造性地发现和处理职责范围内的决策问题；应仅仅去处理下级人员无法有效处理的决策问题；
②对现在不适当的问题不作决策；
③时机不成熟时不作决策；
④对不能有效实行的事不作决策；
⑤对应该由决策别人决定的事不作决策；
（4）决策的思维过程：
?决策从本质上是一种解决问题的思维活动，有两类基本的思考过程：
①逻辑过程：即能够用语言或符号表达的自觉思考过程，也即推过程；
②非逻辑过程：不能用语言表达的判断过程，表现为快速的直觉反应，对决策工作也很重要；

三、对巴纳德组织理论的评价
1、贡献性：现代管理理论之父
巴纳德开创了现在组织管理和行政管理研究的许多重要途径，而且还提出了许多具有重大理论价值和实际意义的根本性概念和观点。被誉为“现代管理理论之父”。
（1）独创性：创立系统组织理论：
?最早把系统理论和社会学知识应用于管理领域，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远；
?系统观的价值：改变了人们描述和分析组织各个部分的做法，将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的相互关系，转移到整体，强调不能孤立地看待和处理各个问题，而应当认识到它们的相互影响。
（2）动态的分析方法：从心理学和社会学的角度将管理研究向前推进了一大步；
（3）开创性：
①首先对“沟通”，“动机”，“决策”，“目标”和“组织关系”等问题进行了开创性的专题研究；
②其提出 “非正式组织”，“决策”，权威，信息沟通等概念或范畴，后来均成为管理学界研究的重要课题；
③其权威接受论对权威提出的全新看法，颇具启发性；
2、理论的不完善性：
(1)没有提出切实可靠的衡量诱因与贡献平衡的尺度，易陷入循环论；
(2)组织决策论对决策要领的分析不够深刻，轻视了高层管理者面向外部环境的决策任务；



第十一讲：西蒙的行为主义行政学说


一、生平与著述
美国人，大学教授，公职人员，管理顾问，行为主义学派的中坚力量；
研究领域：行政学，管理学，政治学，心理学，计算机科学
著述丰富：
代表作：《行政行为——行政组织决策过程的研究》；