资料：美国联邦预算的构成。联邦政府预算是由收入和支出组合而成的联邦政府的整个财政结构。在通常的政治性讨论中，“预算”这一术语是指在一年伊始由总统提交给国会讨论的文件。从事前的意义上说，预算最好被理解为在一个确定的财政年度内政府活动的一个方案或计划。预算包括公共当局建议使用收入的各种活动；而作为预算的第二部分，它也包括得以获得收入的各种税收来源。但在美国，预算主要是政府支出而不是政府筹集收入的计划和方案。而从事后的意义上说，预算表明了实际发生的支出和实际征收的税收收入的记录，这个事后的预算概念能够帮助确定政府活动对经济的影响。但是，它仅仅是间接地确定了政府未来财政活动的方案，事前预算的解释对于政策制定这一目标更为适用。 资料来源：[美]詹姆斯.M.布坎南著《公共财政》中国财政经济出版社1991年版第174页。
3、国家预算的程序。预算编制是整个预算工作程序的开始；预算执行是整个预算工作程序的重要环节；预算调整是预算执行中一项重要的程序；决算是整个预算程序的总结和终结。
国家预算的编制原则。贯彻党和国家的路线、方针、政策的原则；正确、完整地反映经济活动的范围和方向的原则；以国民经济和社会发展计划为依据进行编制的原则；贯彻国家预算收支平衡的原则。
国家预算编制方法的选择(增补)。(1)单式预算，亦称“单一预算”，它把全部集中性预算收支加以汇集，集中反映在一个“预算平衡表”内；(2)复式预算，即把国家预算的全部收入、支出按预算收入的来源和支出的性质不同，分别编入两个或两个以上系列所形成的预算计划；(3)绩效预算，1949年开始推行，是运用企业成本分析预算所需要费用的一种预算制度，它强调对预算支出的效益考核；(4)计划设计预算，这是20世纪60年代的创新，是将目标的设计、计划的拟订与预算的筹编三者相结合而形成的一种预算制度，它以设计为中心，以分析为手段，以提高效率为目的；(5)零基预算，出现于20世纪70年代，它是是指财政收支计划指标的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。
国家预算编制的准备工作：(1)预计和分析本年度的预算执行情况；(2)拟定下年度预算收支控制指标；(3)颁发编制国家预算草案的指示和具体规定；(4)修订预算科目和预算表格。
资料：美国联邦政府的预算过程在联邦政府，起点为部门的支出概算。在开春(一些部门甚至更早一些)，预算官员在与部门领导协商后，便要求各局长和其他主管做出他们下一财政年度的支出概算。从4月到6月，行政管理与预算局进行其春季计划检查以便为即将来临的预算制定政策。在经过总统批准后，将批准信件送到各部门，说明设想，以指导他们的预算计划。各部门然后修正其内部估算，遵循预算与管理局的时间安排，将预算计划提交给该组织。较小的组织机构要求在9月1日前呈交他们的材料，较大部门要求在9月15日前提交，立法、司法和其他部门提交预算的日期是10月15日前。 从9月到11月，几乎每一个部门都要在行政管理与预算局(OMB)检查员面前举行正式听证会。这些听证能使组织部门利用预算所设计问题的口头陈述，对其书面材料进行补充和辩护。反过来，OMB检查人员亦在OMB的预自审委员会面前为他们自己的决定进行辩护，在此之后，行政管理与预算局的局长向总统做出建议，作为本局的预算。行政管理与预算局将总统的决策通知各部门，各部门然后相应修正其预算，在11月底，各部门便完成这一过程。现在有关支出和收入的信息已经获取。这样，行政管理和预算局便将预算文件订在一起，交给政府印制局。总统通常在国会每一次例会的第一个15日，向国会送交自己的预算咨文和相应的概算。国会预算程序
时间 需采取的行动
10月15日 总统呈交本期预算
国会开会前15天(1月15日左右) 总统提交预算
3月15日 委员会和联合委员会向预算委员会提交报告
4月1日 国家预算局向预算委员会提交报告
4月15日 国家预算委员会对其议院报告第一份对预算的共同决议
5月15日 立法委员会报告方案和决议，授予新的预算权力
5月15日 国会完成第一个共同决议的行动
6月初 国会开始通过法令和决议，授予新的预算权力
劳动节第7天 国会完成议案和决议的行动，提供新的预算权和新的支出权
9月15日 国会完成第二个共同决议的行动
9月25日 国会完成拨款法案或决议的行动，执行第二个共同决议
10月1日 财政年度开始
资料来源：[美]菲利克斯.A.尼格罗，劳埃德.G.尼格罗《公共行政学简明教程》，中央党校出版社1997年版第271、273页
4、国家预算的执行。(1)国家预算的执行机构。(2)国家预算执行的任务(积极组织预算收入；合理安排预算支出；做好预算执行中的平衡工作)。(3)国家预算收入和支出的执行(国家预算收入的执行；国家预算支出的执行)。(4)国家预算执行中的平衡(季度收支计划的编制；进行预算调整；加强预算执行中的检查和分析)。
资料：预算的执行 在美国除了个别外，资金被直接投票拨给行政机关。对支出的控制是由中央预算局或预算人员通过拨款制度行使。行政管理与预算局行使法律授予的权力，要求行政部门在任何由国会投票拨给的、下一财政年度的资金使用之前，提交分配的请求报告。在州和地方政府，合法的经费一般是由拨款制度提供支持的。在联邦政府，拨款一般是四个月一次；在一些州和城市政府一个月进行一次。拨款的目的是为了控制开支率以便使所拨款项能有效利用。如果没有这样的控制，那么机关则可能在财政年度结束之前，将其资金花费殆尽。拨款制度同样使得能够根据税收和其它收入的收益情况安排支出的时限。这样在整个财政年度，支出可以保持在收入之内，并且没有必要在获取新的收入之前，寻求短期的贷款。如果一个机关未花完某一特定时期的全部拨款，一般允许将未使用的部分转用于未来时期。《模范城市宪章》授权城市管理者在预算年度的任何时候以任何原因修正拨款。 资料来源：[美]菲利克斯.A.尼格罗，劳埃德.G.尼格罗：《公共行政学简明教程》，中央党校出版社1997年版第278页。
5、国家决算管理。(1)国家决算的意义及其构成。国家决算的意义；国家决算的构成。(2)编制国家决算的准备工作。颁发编制国家决算的规定；进行年终清理。(3)国家决算的编制和审查。国家决算的编制；国家决算的审查。(4)决算说明书的编写。(5)国家决算的审批。
二、公共财政支出
公共财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用，转化为政府实现其职能所需要的商品和劳务或其他支出的过程。它不仅是政府实现其职能的主要手段，还是国民经济发展重要的资金来源，以及实现社会公平的重要途径。
(一)公共财政支出概述。1、公共财政支出的分类。按其是否有直接补偿，可以分为购买性支出和转移性支出；按其支出的项目，可以分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理支出及价格补贴支出等；按国家职能，可以分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五类；按支出与再生产的关系，可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出；按支出的目的，可以分为预防性支出和创造性支出。2、公共财政支出的原则。公共财政支出的原则是指政府在安排和组织财政支出过程中应当遵循的基本原则。公共财政支出应满足以下三个原则：(1)经济效益原则：是指通过公共财政支出使资源得到最优化配置，使整个社会的效益最大化，即由于某项财政支出而获得社会效益应当超过其社会总成本。(2)公平原则：是指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中分配应达到公平状态。(3)稳定原则：是指公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈。
(二)公共财政支出的规模与结构。1、规模。通常有两个可以衡量公共财政活动的规模，即财政收入占GDP(国内生产总值)的比重和财政支出占GDP的比重。一般来说，作为衡量公共财政活动的规模的指标，后者比前者更能说明实际情况。2、结构。财政支出的结构与政府的职能密切相关。一般来说，政府的职能可以分为经济管理职能和社会管理职能，与此相对应，公共财政支出也就形成听了经济管理支出和社会管理支出。
(三)公共财政支出的成本效益分析。公共财政支出也要讲究效益最大化。通常，我们说公共财政支出的规模要适当、结构要合理，所追求的根本目标也就是提高公共财政支出的效益。所谓成本效益分析，就是针对政府确立的政策目标，提出若干实现这些目标的方案，比较各种方案的全部预期成本和全部预期效益的现值，通过分析，选择出最优的财政支出方案。需要指出的是，与私人经济部门所追求的利润最大化目标不同，政府进行经济决策是以社会效益最大化为目标的。公共部门的财政支出，在分析其成本效益时，不仅要考虑有形的、直接的、内部的成本和效益，还要考虑到无形的、间接的、外部的及长期的成本和效益。
三、公共财政收入
既然有支出，就必须先有收入，所以公共财政收入是公共财政支出的前提和条件，也是政府的各项职能得以实现的前提条件。
(一)公共财政收入概述。所谓公共财政收入，是指公共机构为满足财政支出的需要，自家庭、企业所取得的一切货币收入。通常，公共财政收入按其形式可以分为税收和其他收入两大类。按其他标准，还可以分为：经常性收入与临时性收入；直接收入与派生收入；强制性收入与非强制性收入。
公共收入 强制收入 1、赋税收入；2、强迫公债收入；3、规费收入4、特别课征；5、罚款收入；6、战争赔偿收入
非强制收入 有对等关系者 1、公有财产收入；2、公有企业非垄断收入3、自由公债收入
无对等关系者 1、公有企业垄断收入；2、发行纸币收入3、捐献收入
资料来源：胡庆廉、杜莉《现代公共财政学》复旦大学出版社1997年版第148页。
(二)国家税收
1、税收的定义。税收是国家为了实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。与其他财政收入相比，税收具有强制性、无偿性、规定性的特点。
2、税收的分类。按税收的对象不同，所有税种可分为所得税、商品税、资源税、财产税和行为税五大类。这是最基本的一种分类方法。按照税负能否转嫁，可分为直接税和间接税。按税收依据不同，可分为从价税和从量税。按税收与价格的关系，可分为价外税和价内税。按税收的征收权或隶属关系，可分为中央税、地方税和中央地方共享税。
3、税收的要素。税收制度中列举的三个基本要素是：纳税人、征税对象和税率。此外，税收要素还包括：起征点与免征额、纳税环节、减税与免税等。
4、税收的原则。(1)公平原则，即税负的公平，简单地说是指不同纳税人之间税收负担成的比较，纳税人条件相同的纳同样的税；条件不同的纳不同的税。迄今税负公平的标准主要有两种解释，即受益原则和纳税能力原则。前者指公平的税负应与纳税人从税收的使用中所获得的利益相对应；后者指公平的税负应与纳税人实际负担能力的大小相适应。(2)效率原则，效率不仅指纳税过程本身的效率，即税收的征管成本和纳税成本应极小化；而且包括征税活动对社会经济本身的影响，即有效率的税收应使其额外损失减少到最低限度，额外收益尽可能增加，或使额外收益大于额外损失。
5、税制结构。税制结构即税收制度的经济涵义，是指按一定税收原则所设计的税收体系，其核心是税种的配置、税源的选择及税率的设计。税制结构由具体税种所组成，我国目前的税种按课税对象分为所得税、商品税、财产税、资源税、行为税。
四、公共财政政策
公共财政政策也即宏观经济政策，是指国家为实现一定时期既定的社会经济目标，依据经济规律而确定的财政行动方针和措施，借以指导财政活动，处理各种财政关系。
(一)公共财政政策的类型。宏观政策的目标各有侧重，但基本上都集中在充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡上。1、按财政政策对经济周期的反方向调节作用，可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。自动稳定的财政政策是指那些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策，如税收的自动变化，政府的转移支付等。相机抉择的财政政策是指那些需要借助外力才能对经济产生作用的政策。2、根据财政政策对社会总需求的影响，将其分为扩展性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策。扩张性财政政策也称为通货膨胀性财政政策，是指通过减少税收收入和扩大财政支出，特别是扩大投资性支出，来刺激社会总需求和总供给的差额缩小以至平衡。紧缩性财政政策也称盈余性财政政策，是指通过增加财政收入和减少财政支出来抑制社会总需求。均衡性财政政策也称为平衡性财政政策，即为一种保持财政平衡的政策，使财政收入和财政支出的总量对比关系对社会总需求保持中性关系，既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩性效应。
(二)财政平衡与财政赤字。1、财政平衡是指国家财政收入与财政支出相等，彼此正好相抵。实践中，略有盈余或略有赤字，都属于财政收支平衡。尽管财政平衡是一种理想状态，但就目前来看，财政赤字已成为一种世界性的普遍经济现象。2、根据财政赤字产生的原因和经济背景，西方经济学家将其分为两类，即结构性赤字和周期性赤字。结构性赤字是指发生在已给定的充分就业之上的赤字，也称为充分就业赤字。它一般用于分析财政赤字对经济的影响，是将财政赤字作为外在变量看待的。周期性财政赤字是指发生在结构性赤字之上的赤字，也就是全部财政赤字减去结构性赤字之后的余额。它主要体现的是经济对财政的决定作用，一般作为内生变量看待，随经济的波动而变动。3、弥补财政赤字的方式主要有三种：一是动用历年财政节余；二是向银行透支和借款；三是发行政府公债。向银行透支或借款弥补财政赤字，会增加基础货币；巨额的透支只能通过过多的货币发行来弥补，就会导致通货膨胀，而通过公债弥补赤字，则是世界各国通行的方法。
(三)公共财政政策与货币政策的配合。1、所谓货币政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标所制定的关于调整货币供应量的基本方针及其相应的措施。它是由信贷政策、利率政策、汇率政策等构成的一个有机的政策体系。2、在使经济发展的过程中，财政政策和货币政策所产生的效应是有区别的。一般来说，货币政策对投资的影响较大，而财政政策对消费的影响更大。所以把不同的财政政策和不同的货币政策配合运用，就会出现不同的组合效应。比如，扩张性财政政策与扩张性货币政策的配合，可以刺激经济增长、扩大就业、解决社会总需求严重足的问题，但易引起通货膨胀；紧缩性财政政策与紧缩性货币政策的配合，可以有效地防止总需求和货币的过度膨胀，但可能会引起经济停滞；紧缩性财政政策与扩张性货币政策配合，在控制通货膨胀的同时可以保持适度的经济增长；而扩张性财政政策与紧缩性货币政策的配合，在保持经济适度增长的同时，可以有效地避免通过膨胀。
思考题：
1、公共财政的概念
2、公共产品与私人产品的区别
3、公共财政的职能
4、国家预算的概念及其程序
5、财政支出的分类及原则
6、财政收入的特点与税收的原则
7、公共财政政策与货币政策的配合
第十三章 行政行为
学习本章重点掌握：行政行为的种类与特征；行政行为的基本方式；行政处分的种类及内容；行政命令与法律的区别与联系；行政处分的成立、附款及无效。
一、行政行为概述
(一)行政行为的涵义。行政行为一词，有广义和狭义之分。广义概念的行政行为是指国家行政机关及其行政人员实施行政管理活动的总称，包括决策行为、计划行为、指挥行为、领导行为、执行行为、监督行为等等。狭义概念的行政行为仅仅是指国家机关及其行政人员，在行政管理活动中，基于行政权力所实施的能够发生法律效果的行为，如行政命令、行政处分、行政裁量等等。本章所论述的行政行为是指狭义的行政行为。行政行为是国家行政机关及其行政人员执行公务、实施行政管理的行为。其有效性如何是国家行政机关及其行政人员工作成败的关键。
(二)行政行为的种类。不同的分类：法律行为与准法律行为；抽象行为与具体行为；要式行为与不要式行为；积极行为与消极行为。根据行政行为当事人之间的法律关系，可以分为：双方行为；合同行为；单方行为。
(三)行政行为的特性。1、组织性；2、互动性；3、开放性；4、妥协性；5、强制性；6、适应性。
二、行政行为的基本方式
(一)行政命令。行政命令是指国家行政机关在执行公务、行使权力的时候，所做的具有强制力的规定。它属于狭义的行政行为中的单方行为。
1、行政命令分类。单纯命令；规章命令。
2、发布行政命令的依据。基于宪法的规定；基于法律的授权；基于法定职权。
3、将单纯命令改为规章命令。行政命令有单纯命令的形式，有规章命令的形式，也有先以单纯命令的形式发布而后再改用规章命令的形式发布的。
4、行政命令与法律的区别。(1)行政命令与法律区别的必要性：法律仅为原则性、大纲性的规定，立法程序烦琐，法律一旦制定，不便轻易改动，具有相当的固定性。由于社会现象复杂多变，在立法机关制定的法律之外，不得不承认行政机关所发布的命令具有法规性。将法律的抽象规定具体化，将法律的大纲性规定细目化，且可以因时制宜，通过简易的手续的修改，以补法律之不足。(2)法律与行政命令区别的标准：从政治哲学的观点看，法律是人民总意志的表现，命令则非人民总意志的表现，仅为行政机关因执行法律所制定的规章。从制定的机关看，法律是由立法机关制定，经国家元首公布的规章，而行政命令则是由行政机关制定、公布的规章。
5、行政命令与法律的联系。(1)从原则上看：法律优越，法律在命令之上，违反法律则无效。法律保留，某些事项，仅能以法律规定，不能以命令规定；法律主位，法律为主，命令为辅。(2)从细目看：行政命令是法律的补充规定；是对法律的解释规定；是对法律实施的程序性规定；是对法律原则规定的例外规定。
(二)行政处分。行政处分的涵义有两种：一种涵义是指国家行政机关对所属的违法失职的行政机关工作人员给予惩处的一种方法和制度，另一种涵义是指国家行政机关就具体事件依法所做的单方面的、并且对该事件发生法律效果的行为。这里所说的行政处分是指后一种涵义，亦称为“行政措施”。行政处分是行政机关的行为，私人和社会团体及其他国家机关的行为都不是行政处分；行政处分是就具体事件所做的行为，所以抽象的规定不是行政处分；行政处分是基于公法的行为，所以行政机关与私人之间的私法行为不是行政处分；行政处分是行政机关单方面的表示，所以共同行为、契约不是行政处分；行政处分是行政机关所做的发生法律效果的行为，所以没有法律效果的行为不是行政处分。
1、行政处分的分类。(1)依职权的行政处分和依申请的行政处分。(2)要式的行政处分与不要式的行政处分。(3)受领的行政处分与不受领的行政处分。(4)简单的行政处分和有附款的行政处分。(5)积极的行政处分和消极的行政处分。(6)羁束的行政处分和自由裁量的行政处分。
2、行政处分的内容。(1)独立的行政处分。凡行政处分能够独立存在，发生法律上的效果的行政处分，大部分的行政处分都属于独立的行政处分。它又可分为命令的处分和形成的处分。命令的处分是指限制人的自由，命令其为某事或不为某事，或者免除其承担的义务为内容的处分。通常对命令当事人履行义务的行为称为下命，对免除其义务的处分称为许可或免除。形成的处分是指设定、变更或者消灭权利能力、行为能力、权利的法律关系等处分，这种处分以形成新的法律关系为内容。为特定当事人设定新的法律关系的处分，称为设权处分；对于已经形成的法律关系加以变更的处分，称为变更处分；对于已经存在的权利能力、权利的法律关系的全部或一部，使其永久的或者暂时的消灭的处分，称为剥夺处分。(2)补充或代理的行政处分。凡行政处分用以补充其他行政处分，使其他行政处分发生完全的效力者，为补充分行政处分；凡行政处分代理其他行政处分做意思表示的，为代理的行政处分。补充及代理的行政处分的效力都属于其他行政处分，包括认可、修正认可及选择认可。
3、行政处分的成立。行政处分的成立必须具备一定的条件，如果条件有缺，行政处分则为不存在或者为有瑕疵的行政处分，一旦出现这种情况，就会发生行政处分无效或者撤销的问题。行政处分的成立，通常应具备的条件有：主观的条件，即实施处分的机关只能在其职权范围内行使处分权；内容的要件，即处分的内容必须符合法律；形式的要件，即处分必须具有从外部足以可以认识的表现形式；手续的要件，即处分必须经过一定的手续。对于已经成立的处分开始实施，还必须具备其他要件，决定处分发生效力的时期：告知；受领。
4、行政处分的效力及其附款。1、行政处分的效力，通常包括以下三种：(1)约束力，即行政处分对当事人有约束力；(2)确定力，行政处分一旦做出，表明某种行为已经确定，当事人不得争执或抗拒，做出处分的机关不得再行变更；(3)执行力，有的处分必须执行，有的处分不是必须执行，凡是必须执行的，有关机关必须强制执行其处分。2、行政处分的附款，通常包括以下五种：(1)附以条件者，凡是附以条件者，在条件未定之前，处分的效果处于不定状态。(2)附以期限者，即规定了处分生效的起止日期。(3)附以负担者，即规定使当事人负担特别义务。(4)保留撤销权者，指在何种情况下可以将处分撤销。(5)法律效果的一部分除外者。
5、行政处分的无效。这是指有些行政处分的形式虽然还存在，但因为缺乏有效要件，使得处分根本不发生法律效力。如，由于没有相应的权限而无效，由于手续不全而无效，由于形式欠缺而无效，由于内容欠缺而无效，由于意思欠缺而无效。
6、行政处分的撤销、废止、变更和消灭。1、行政处分的撤销，指对于已经生效的处分，因为其成立时有违法理由，所以由有关机关将其撤销。撤销与无效不同，后者是根本没有发生效力。2、行政处分的废止，指行政处分成立时并无瑕疵，只因为后来情况发生变化，以不让其发生效力为宜，而将其废止的行为。废止与撤销的区别在于，被撤销的行为原来是违法的，被废止的行为原来是合法的。不撤销和不废止的处分，只变更其内容的或效力的一部分时，称为行政处分变更。3、行政处分的消灭，指由于下列原因而消灭：对象消灭，相对人死亡，期限已满、义务已履行和条件消失。
(三)行政裁量。行政裁量是指国家行政机关在其职权范围内，基于法理或事理就某些事件所做的酌量处理的行为。1、行政裁量的必要性。2、行政裁量的种类。通常分为两种：(1)羁束裁量，即对于行政事件的处理，法律已有硬性规定，行政裁量权的行政机关及其行政人员必须严格受法律约束，而没有其他考虑的余地，这种裁量就是羁束裁量。如果裁量错误，即构成违法行为。因为羁束裁量为依法执行的行为，除了法律规定的附款外，不能随意增加或减少条件。(2)自由裁量，即关于行政事件的处理，法规并无明文规定，或者仅有原则上的规定，或者规定在多种形态的范围内，由行政机关抉择，自由裁量又称为便宜裁量。3、自由裁量权范围的扩大。现代立法的发展趋势多表现为，由具体到抽象，由细密到概括，这就使得国家行政机关能够在法律规定的范围内，广泛地行使自由裁量权。在实际行政管理中，几乎每一项行政行为都要靠自由裁量决定。因此，在自由裁量的范围日益扩大的情况下，要加强相应的监督保障系统。
